Ár 2000, miðvikudaginn 25. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 17/2000; kæra Ólafs Gústafssonar hrl., f.h. Sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima í Grímsnesi, á ágreiningi Sólheima og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps er lýtur að gerð og kostnaði við deiliskipulag og á ákvörðun sveitarstjórnar frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir aðfluttu húsi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30 mars 2000, sem barst nefndinni hinn 31. sama mánaðar, kærir Ólafur Gústafsson hrl., f.h. Sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima í Grímsnesi, ágreining Sólheima og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, „…er lýtur að gerð og kostnaði við gerð deiliskipulags og veitingu byggingarleyfis.“ Kærandi krefst þess að úrskurðað verði að Grímsnes- og Grafningshreppi sé skylt að kosta gerð deiliskipulags er taki til Sólheima í Grímsnesi og að byggingarnefnd Grímsnes- og Grafningshrepps sé skylt að veita Sólheimum byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“, samkvæmt byggingarleyfisumsóknum, dags. 8. nóvember 1999 og 10. febrúar 2000. Skilja verður málatilbúnað kæranda á þann veg að m.a. sé kærð ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ og þau skilyrði, sem sveitarstjórn setti fyrir veitingu leyfisins.
Málavextir: Um áratuga skeið hefur sjálfseignarstofnunin Sólheimar í Grímsnesi staðið fyrir mikilli starfsemi, sem einkum hefur sinnt þroskaheftum einstaklingum. Hefur mikil uppbygging átt sér stað að Sólheimum og hefur risið þar talsverð byggð, en íbúar á staðnum munu nú vera um 100 talsins. Er rekin þar fjölþætt atvinnustarfsemi, m.a. með það að markmiði að fatlaðir einstaklingar, sem búa á Sólheimum, geti fengið störf við hæfi.
Á árunum 1990-1991 var, að sögn kæranda, unnið aðalskipulag fyrir Sólheima. Mun hreppsnefnd Grímsneshrepps hafa samþykkt aðalskipulagið á árinu 1991, en ekki hlutast til um staðfestingu þess eða birtingu. Hefur hvorki verið staðfest aðalskipulag fyrir byggðina að Sólheimum né Grímsneshrepp. Þetta hefur þó lengst af ekki staðið í vegi fyrir því að byggingarnefnd Grímsneshrepps afgreiddi umsóknir um leyfi fyrir byggingum að Sólheimum, en nokkur uppbygging mun hafa átt sér þar stað á undanförnum árum. Á árinu 1998 kom fram krafa af hálfu sveitarfélagsins um að unnið yrði deiliskipulag fyrir Sólheima og væri það skilyrði fyrir því að frekari byggingarleyfi yrðu veitt á jörðinni. Hefur ágreiningur verið um skipulagsmál staðarins frá þessum tíma, en sveitarstjórnin hefur þó veitt leyfi fyrir nokkrum byggingum þar eftir að krafa um deiliskipulag staðarins var fyrst sett fram.
Þann 25. janúar 1999 sendi sjálfseignarstofnunin Sólheimar bréf til sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps vegna samþykktar sveitarstjórnar um að heimila ekki frekari byggingar að Sólheimum fyrr en deiliskipulag lægi fyrir. Var því lýst þar yfir að Sólheimar væntu góðs samstarfs við sveitarstjórnina um málið, en jafnframt bent á þá lagaskyldu sveitarstjórnar að standa straum af kostnaði við gerð deiliskipulagsins. Þessu bréfi svaraði sveitarstjórnin með bréfi þann 22. febrúar 1999, þar sem allri þátttöku í kostnaði við gerð deiliskipulags er hafnað með vísan til greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð. Þrátt fyrir þetta var á árinu 1999 veitt byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Sólheimum fyrir sambýli fatlaðra, að undangenginni grenndarkynningu.
Með bréfi, dags. 8. nóvember 1999, sótti sjálfseignarstofnunin um byggingarleyfi fyrir aðfluttu húsi, sem áður hafði staðið að Laugavegi 53 í Reykjavík og nefnt hefur verið „Hús söðlasmiðsins“. Þessari umsókn hafnaði byggingarfulltrúi uppsveita Árnessýslu með bréfi, dags. 15. desember 1999, með vísan til þess að ekki væri fyrir hendi samþykkt deiliskipulag af staðnum.
Stjórnendur Sólheima voru ekki sáttir við þessa afgreiðslu á byggingarleyfisumsókninni og sendu því sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps bréf, dags. 10. febrúar 2000, þar sem ítrekuð er ósk um byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“, með vísan til fyrri umsóknar og gagna og 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þessu erindi svaraði sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps með bréfi, dags. 3. mars 2000, og var umsókn kæranda hafnað þar til samþykkt deiliskipulag lægi fyrir. Í svarbréfinu var einnig vísað til þess, að ekki hafi fylgt tilskilin gögn.
Þessari synjun og þeim skilyrðum, sem sett voru fyrir útgáfu byggingarleyfisins, vildi kærandi ekki una og skaut hann málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 30. mars 2000, eins og að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kröfu sína um að Grímsnes- og Grafningshreppi sé skylt að standa að og kosta gerð deiliskipulags, er taki til Sólheima í Grímsnesi, byggir kærandi aðallega á því, að á sveitarfélagi hvíli ótvíræð lagaskylda til að gera deiliskipulag og greiða kostnað, sem því fylgi. Um þessa ótvíræðu lagaskyldu vísar kærandi m.a. til 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo og til 23. gr. og 26. gr. laganna. Þá vísar kærandi til greina 1.3. og 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Telur kærandi að afstaða sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, þar sem einum aðila eða einu byggðarlagi innan sveitarfélagsins sé skipað að standa að og kosta gerð deiliskipulags, sé með öllu andstæð lögum.
Kærandi bendir á að í 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu. Í 5. tl. 1. mgr. 34. gr. komi fram að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði. Hér sé um alveg afdráttarlaust ákvæði að ræða og engar undantekningar frá þessari lagaskyldu sveitarfélagsins heimilaðar.
Tilvísun sveitarstjórnar til ákvæða í greinum 1.3. og 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem fram komi að tillaga að deiliskipulagi geti einnig verið unnin á vegum landeigenda eða framkvæmdaraðila og á kostnað þeirra, telur kærandi haldlausa, enda skorti umrædd ákvæði lagastoð. Séu þau í fullkominni mótsögn við afdráttarlaust ákvæði í tilvitnuðum 5. tl. 1. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Verði talið að tilvitnuð reglugerðarákvæði í greinum 1.3. og 3.1.4. standist lög er á því byggt af hálfu kæranda að þau geti ekki tekið til hans. Hafi reglugerðarákvæðin eitthvert gildi geti þau aðeins átt við landeigendur eða framkvæmdaraðila, sem óski þess í atvinnu- eða hagsmunaskyni að taka land til deiliskipulags vegna eigin hagsmuna af sölu landsins eða eigna. Slíkt eigi alls ekki við um deiliskipulag fyrir byggðahverfið að Sólheimum, sem hafi stöðu venjulegs byggðahverfis innan Grímsnes- og Grafningshrepps eins og ýmis önnur byggðahverfi í öðrum sveitarfélögum.
Kröfu sína um að byggingarnefnd Grímsnes- og Grafningshrepps sé skylt að veita kæranda byggingarleyfi fyrir svonefndu „Húsi söðlasmiðsins“ byggir kærandi í fyrsta lagi á því, að byggingarnefnd og sveitarstjórn brjóti meginreglur stjórnsýsluréttar með því að ætla að þvinga hann til að gera og kosta deiliskipulag, sem hann eigi, lögum samkvæmt, ekki að bera kostnað af og neita honum ella um byggingarleyfi. Vísar kærandi einkum til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga þessu til stuðnings.
Kærandi vísar jafnframt til ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 til stuðnings kröfu sinni um veitingu byggingarleyfis, einkum til 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna. Heldur kærandi því fram, að draga megi þá ályktun af ákvæði 7. mgr. 43. gr. laganna, að sveitarstjórn beri að veita byggingarleyfi, þegar þannig standi á, ef aðrar lögmætar ástæður mæla ekki gegn því. Þá vísar kærandi til þess, að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi áður veitt byggingarleyfi að Sólheimum, án þess að binda það skilyrði um að staðfest deiliskipulag lægi fyrir, m.a. að undangenginni grenndarkynningu.
Málsrök sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps: Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. september 2000, reifar Sigurður Jónsson hdl. málsástæður og kröfur Grímsnes- og Grafningshrepps í málinu.
Er þess krafist af hálfu sveitarstjórnar að kröfu kæranda, er varðar kostnað við gerð deiliskipulags, verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að sú krafa kæranda verði ekki tekin til greina. Telur sveitarstjórn það ekki á verksviði úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til kostnaðar við gerð skipulagsáætlana. Þá telur sveitarstjórn afar óeðlilegt að sveitarfélagið taki þátt í kostnaði við gerð deiliskipulags sem framkvæmt sé á vegum eiganda á einni jörð en ekki annarri, en ekkert sé því til fyrirstöðu að landeigandi láti, á sinn kostnað, vinna að undirbúningi deiliskipulags á landi sínu, þrátt fyrir að aðalskipulag liggi ekki fyrir. Séu þess dæmi að unnið hafi verið deiliskipulag fyrir afmörkuð svæði og vegna einstakra bygginga í sveitarfélaginu eftir gildistöku laga nr. 73/1997.
Af hálfu sveitarstjórnar er þess krafist að nefndin staðfesti ákvörðun hennar um að synja um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ á meðan nauðsynlegar skipulagsteikningar liggi ekki fyrir. Bendir sveitarstjórn á að kæranda hafi ítrekað verið tilkynnt að ekki væri hægt að samþykkja umsóknina þar sem deiliskipulag lægi ekki fyrir. Hin kærða synjun sveitarstjórnar um byggingarleyfið hafi, eðli málsins samkvæmt, ekki verið endanleg heldur hafi henni einungis verið ætlað að gilda meðan ekki lægju fyrir fullnægjandi teikningar af mannvirkinu og umhverfi þess, né heldur skipulagsáætlanir sem jafna hefði mátt til deiliskipulagsáætlana. Synjun sveitarfélagsins hafi verið eðlileg eins og á stóð og byggst á leiðbeiningum frá Skipulagsstofnun. Það hefði að auki verið brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að veita byggingarleyfið í þessu tilviki enda hefði með því verið vikið frá þeim kröfum sem gerðar hafi verið til annarra aðila, sem sótt hafi um byggingarleyfi við hliðstæðar aðstæður.
Heimild til þess að veita leyfi í slíkum tilvikum, sem hér um ræði, sé að finna í 3. tölul. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997, en þar sé kveðið á um að leyfi megi veita að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Hafi sveitarstjórn, við afgreiðslu byggingarleyfisumsókna, farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar, sem hafa verið gefnar út skriflega til allra sveitarfélaga. Þeim sé ætlað að tryggja samræmi í afgreiðslu þannig að fulls jafnræðis sé gætt. Af hálfu Skipulagsstofnunar hafi einnig komið fram að taka beri mið af svæðisskipulagi í Grímsnes- og Grafningshreppi á meðan ekki liggi fyrir aðalskipulag. Samkvæmt svæðisskipulagi sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsabyggð þar sem sótt hafi verið um byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“ og þyrfti samkvæmt því að breyta svæðisskipulaginu ef samþykkja ætti bygginguna.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Var til þess vísað í erindi nefndarinnar að meðal gagna málsins væri bréf Skipulagsstofnunar til Sólheima, dags. 7. október 1999, þar sem fram kæmi afstaða stofnunarinnar til álitaefnis um kostnað af deiliskipulagi og teldi nefndin þá afstöðu þekkta í málinu. Hins vegar væri óskað umsagnar um synjun sveitarstjórnar á byggingarleyfisumsókn kæranda. Þá var þess sérstaklega óskað að stofnunin tjáði sig um það álitaefni hvort staðfest aðalskipulag væri nauðsynleg forsenda deiliskipulags. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.
„Álitaefni um kostnað.
Skipulagsstofnun kýs að útlista nánar á hvaða sjónarmiðum stofnunin byggir það álit sitt er úrskurðarnefndin telur liggja ljóst fyrir. Í gögnum málsins er bréf stofnunarinnar til Óðins Helga Jónssonar, f.h. Sólheima, þar sem fram kemur sú skoðun stofnunarinnar að í 4. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 (sbl.) felist ekki annað en það að sveitarsjóður skuli bera kostnað vegna gerðar deiliskipulagsáætlana en ríkissjóður beri að nokkrum hluta kostnað vegna gerðar svæðis- og aðalskipulagsáætlana sbr. aðra töluliði 34. gr. sbl. Ekki felist í ákvæðinu skylda sveitarfélaga að standa undir kostnaði vegna deiliskipulagstillagna sem einstaklingar ákveða að láta vinna fyrir sig upp á eigin spýtur. Þá vísar stofnunin einnig til ákvæða gr. 1.3. og 1. mgr. gr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þessu áliti sínu til stuðnings. Kærandi telur þessa skoðun stofnunarinnar ekki eiga sér stoð í lagaákvæðinu og telur jafnframt að ofangreind reglugerðarákvæði eigi sér ekki lagastoð þar sem þau gangi gegn skýru lagaákvæði. Skipulagstofnun telur svo ekki vera.
Í greinargerð með frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga sagði eftirfarandi um 36. gr. frumvarpsins, sem í meðförum Alþingis varð 34. gr.: „Hér er fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu […]. Í greininni er lagt til að settar verði skýrar reglur um kostnaðarskiptingu vegna skipulagsmála milli Skipulagsstofnunar annars vegar og hlutaðeigandi sveitarstjórna hins vegar.“ Skipulagsstofnun telur skýrt, með hliðsjón af þessu, að markmið ofangreindrar greinar frumvarps þess er varð að núgildandi sbl. var ekki að kveða á um skyldu sveitarfélaga til að standa undir kostnaði vegna deiliskipulagstillagna einstaklinga eða lögaðila. Ákvæðið hafi verið sett í lögin til að setja skýrar reglur um kostnaðarskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga.
Synjun byggingarleyfis.
Kærandi telur hina kærðu synjun byggingaleyfis brjóta gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. og 12. gr. laga nr. 37/1993. Þar sem að Skipulagsstofnun hefur engin gögn undir höndum varðandi fyrri afgreiðslur sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps á byggingarleyfum til handa Sólheimum telur stofnunin sig ekki geta veitt umsögn um þann hluta kærunnar er snýr að jafnræðissjónarmiðum kæranda. Hvað varðar ætlað brot sveitarstjórnarinnar á meðalhófsreglunni telur stofnunin að reglan hafi ekki verið brotin í hinu kærða tilviki þó að gerð væri krafa um að meginregla skipulags- og byggingarlaga um að byggingarleyfi skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir væri uppfyllt.
Skipulagsstofnun getur ekki tekið undir túlkun kæranda á 2. mgr. 23. gr. sbl. þess efnis að sveitarstjórn beri að veita byggingarleyfi þegar þannig standi á sem í þessu máli. Stofnunin leggur áherslu á að í ofangreindu lagaákvæði felist heimild fyrir skipulagsyfirvöld sveitarfélaga, en ekki skylda, til að samþykkja tilteknar framkvæmdir án þess að deiliskipulag liggi fyrir. Vísast um þessa skoðun stofnunarinnar til álits umboðsmanns Alþingis nr. 2556/1998 en þar segir eftirfarandi í umfjöllun um 2. mgr. 23. gr. sbl.:
„Það er meginreglan samkvæmt skipulags- og byggingarlögum að byggingarleyfi á að grundvallast á deiliskipulagi. Eins og áður segir er mælt fyrir um undantekningu frá þessari meginreglu í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ákvæði 2. mgr. 23. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma heimild en ekki fortakslausa skyldu til þess að veita byggingarleyfi þegar deiliskipulag liggur ekki fyrir. Enda þótt það byggingarleyfi, sem sótt er um, hafi einungis í för með sér óverulegar breytingar á byggðamynstri eldra hverfis, er ekki þar með sjálfgefið að nýta beri undantekningarheimild 2. mgr. 23. gr. í stað þess að deiliskipuleggja hverfið fyrst og veita síðan byggingarleyfi. Þegar metið er hvort rétt sé að beita þessu undantekningarákvæði ber meðal annars að líta til þeirra markmiða skipulags- og byggingarlaga að þróun byggðar og landnotkun á landinu öllu á að verða í samræmi við skipulagsáætlanir annars vegar og að tryggja ber réttaröryggi við meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi hins vegar. Eins og fram kom í framsöguræðu umhverfisráðherra, þá þjóna skipulagsáætlanir því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórna til þróunar og mótunar byggðar. Þegar til afgreiðslu kemur hvort veita eigi byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, sem ekki hefur verið deiliskipulagt, og búast má við frekari umsóknum um framkvæmdir á reitnum, er almennt rétt að gera fyrst deiliskipulag fyrir reitinn áður en byggingarleyfi er veitt. Sú hætta fylgir, þegar veitt er eitt byggingarleyfi í einu, án þess að fyrir liggi deiliskipulag, að tvö eða fleiri byggingarleyfi á reit hafi í för með sér verulegar breytingar á byggðamynstri reitsins enda þótt hvert byggingarleyfi eitt og sér hafi ekki slík áhrif. Þegar svo stendur á þróast byggð ekki í samræmi við heildstæða og samþætta stefnumörkun í formi deiliskipulags, sem grundvalla ber á fjölmörgum lögmæltum sjónarmiðum, auk þess sem íbúar hlutaðeigandi hverfis eru sviptir lögboðnum rétti sínum til þess að fá færi á því að koma að sjónarmiðum sínum og hafa áhrif við gerð deiliskipulags. Slík byggðaþróun verður að teljast í andstöðu við markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“
Varðandi tilvísun kæranda til 3. tl. bráðabirgðaákvæða sbl. vill Skipulagsstofnun koma því á framfæri að hún telji sömu meginsjónarmið gilda um afgreiðslur skv. bráðabirgðaákvæðinu og skv. 2. mgr. 23. gr. og þau sem fram komi hér að ofan. Í samræmi við það álit sitt vill stofnunin jafnframt vekja sérstaka athygli á því að í ákvæðinu segir orðrétt að sveitarstjórn geti leyft „einstakar“ framkvæmdir að fengnu samþykki stofnunarinnar. Stofnunin hefur túlkað ákvæðið þröngt á þann veg að ekki sé tækt að veita byggingarleyfi á grundvelli þess oftar en einu sinni á sama stað, þ.e. hafi áður verið veitt byggingarleyfi á grundvelli 3. tl. þá séu líkur á að þess konar erindi væri synjað kæmi slíkt erindi til stofnunarinnar vegna fyrirhugaðrar framkvæmda á sama svæði, en mælst til þess að unnið væri deiliskipulag af svæðinu. Jafnframt er bent á að ákvæði 3. tl. bráðabirgðaákvæða sbl. á ekki við í þegar byggðum hverfum, heldur gildir þá í undantekningartilvikum heimild 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Þá vill stofnunin vekja athygli á misræmi í kæru annars vegar og athugasemdum kæranda hins vegar. Í kæru kemur fram, á bls. 3 að veitt hafi verið byggingarleyfi að Sólheimum fyrir byggingunni Bláskógum árið 1999, en í frekari athugasemdum kæranda kemur fram á bls. 2 að sveitarstjórn hafi ítrekað hafnað byggingarleyfisumsóknum frá Sólheimum vegna húsanna Reinar og Bláskóga.
Er gilt aðalskipulag skilyrði þess deiliskipulag sé sett?
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála óskaði þess sérstaklega að Skipulagsstofnun gerði ljósa afstöðu sína til þess álitaefnis hvort staðfest aðalskipulag sé nauðsynleg forsenda auglýsingar deiliskipulags. Skipulagsstofnun hefur talið að þar sem í gildi er svæðisskipulag sem markar stefnu varðandi það svæði sem fyrirhugað er að deiliskipuleggja, sé heimilt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á grundvelli svæðisskipulags. Í Grímsnes- og Grafningshreppi er í gildi Svæðisskipulag Þingvalla-, Grímsnes- og Grafningshrepps 1995-2015, sem staðfest var af umhverfisráðherra þann 17. desember 1996. Þar eru Sólheimar merktir sem þéttbýli/byggðarkjarni. Skipulagsstofnun telur að heimilt sé að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Sólheima á grundvelli gildandi svæðisskipulags.
Niðurstaða. Forræði og ábyrgð á deiliskipulagsáætlunum er í höndum sveitarstjórna. Skipulagsstofnun telur að sveitarstjórn sé heimilt að synja um veitingu byggingarleyfis á meðan ekki liggur fyrir deiliskipulag viðkomandi svæðis. Stofnunin telur einnig að heimilt sé að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á grundvelli svæðisskipulags ef þar er mörkuð stefna um landnotkun á viðkomandi svæði.
Skipulagsstofnun telur að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi verið heimilt að synja um veitingu byggingarleyfis að Sólheimum í Grímsnesi, þar sem ekki liggur fyrir samþykkt deiliskipulag viðkomandi svæðis.“
Athugasemdir kæranda: Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð Grímsnes- og Grafningshrepps í málinu og síðar um umsögn Skipulagsstofnunar.
Af hálfu kæranda er frávísunarkröfu sveitarstjórnar alfarið mótmælt. Vísar kærandi í því sambandi til 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 400/1998 og 2. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um verksvið eða valdsvið úrskurðarnefndarinnar. Í þessum laga- og reglugerðarákvæðum sé úrskurðarvald úrskurðarnefndar ekki takmarkað með þeim hætti, sem frávísunarkrafan virðist byggja á.
Þá tekur kærandi fram, að í greinargerð Grímsnes- og Grafningshrepps sé staðfest að samþykkt aðalskipulag fyrir Sólheima í Grímsnesi liggi ekki fyrir. Af hálfu Sólheima sé bent á og ítrekað, að þar sé um að kenna vanrækslu af hálfu hreppsins, sem hafi látið hjá líða að senda aðalskipulag, sem unnið hafi verið á sínum tíma, til skipulagsstjórnar þannig að það hafi ekki verið kynnt og birt á lögformlegan hátt. Vanræksla og aðgerðarleysi Grímsnes- og Grafningshrepps í skipulagsmálum hafi leitt til þess, að einstakir aðilar innan hreppsins hafi sjálfir orðið að gera ákveðnar bráðabirgðaráðstafanir í skipulagsmálum, þ.m.t. Sólheimar. Hreppurinn geti ekki notað það ástand, sem hann sjálfur hafi skapað og beri ábyrgð á, sem rök fyrir því að þessir aðilar eigi að standa að og bera kostnað af gerð deiliskipulags á landi sínu. Þá sé það rangt, sem haldið sé fram í greinagerð sveitarstjórnar, að fyrir hendi séu hjá Sólheimum skipulagsáætlanir, sem stofnunin hafi neitað að leggja fram. Aðeins sé um að ræða frumdrög sem sveitarstjórn hafi verið kynnt. Hins vegar hafi vinnu við þessa skipulagsgerð verið hætt þegar í ljós hafi komið að sveitarfélagið neitaði að bera kostnaðinn af henni.
Kærandi gerir einnig nokkrar athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar í málinu. Er því mótmælt að fyrir liggi deiliskipulag, sem kærandi hafi látið vinna. Ekkert slíkt skipulag sé til eins og áður hafi komið fram. Þá mótmælir kærandi túlkun stofnunarinnar á efni 5. tl. 1. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað af deiliskipulagi. Heldur kærandi því fram að hefði það verið ætlun löggjafans að aðrir en ríkið eða sveitarfélög greiddu þennan kostnað hefði löggjafinn sett um það pósitíft ákvæði í lögunum. Hvað varði ákvæðið í 1. mgr. gr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé ljóst, að þar segi aðeins að deiliskipulag „geti“ verið unnið af landeiganda og á hans kostnað. Það eigi ekki við nema landeigandi kjósi sjálfur að standa þannig að málum, en svo sé ekki í því máli sem hér sé til úrlausnar. Reglugerðarákvæði þetta verði ekki skýrt þannig, að í því felist að sveitarstjórn geti skyldað einhvern til að gera og kosta deiliskipulag. Slík túlkun stríði gegn áðurgreindu ákvæði laganna og reglugerðarákvæðið skorti því lagastoð, þannig skýrt.
Þá telur kærandi að rökstuðningur Skipulagsstofnunar fyrir þeirri skoðun að meðalhófsreglan hafi ekki verið brotin geti ekki talist réttur, enda beri sveitarstjórn aldrei að ganga lengra en nauðsyn beri til. M.a. með vísan til efnis meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hafi sveitarfélaginu borið að veita umrætt byggingarleyfi á grundvelli ákvæðis 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga á meðan það hlutaðist til um gerð deiliskipulags fyrir viðkomandi svæði. Kærandi kveðst ekki gera athugasemdir við þau sjónarmið, sem fram komi í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis í umsögn Skipulagsstofnunar. Sólheimum sé mikið í mun að gengið verði frá deiliskipulagi fyrir staðinn, en ætlist hins vegar til að farið verði að lögum í þeim efnum.
Ábending í umsögn Skipulagsstofnunar um misræmi í kæru annars vegar og bréfi til úrskurðarnefndar hins vegar varðandi húseignina Bláskóga sé rétt en í bréfinu hafi verið um misritun að ræða.
Loks telur kærandi að ekki sé hægt að fallast á þá túlkun Skipulagsstofnunar að staðfest aðalskipulag sé ekki nauðsynleg forsenda deiliskipulags þar sem fyrir liggi gilt svæðisskipulag. Eigi þessi túlkun sér enga stoð í gildandi lögum og sé raunar andstæð þeim ákvæðum er að þessu lúti.
Niðurstaða: Með bréfi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps til Sólheima, dags. 22. febrúar 1999, var kæranda gert kunnugt um þá ákvörðun sveitarstjórnar að hafna þátttöku í kostnaði við gerð deiliskipulags að Sólheimum. Ákvörðun þessari var ekki skotið til úrskurðarnefndarinnar innan lögmælts kærufrests og var liðið á annað ár frá því kæranda var kunnugt um hana þar til hann vísaði ágreiningi sínum og sveitarstjórnar um kostnað við gerð deiliskipulags til úrskurðarnefndarinnar með kæru í máli þessu, hinn 30. mars 2000. Með vísun til 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst krafa kæranda, um að Grímsnes- og Grafningshreppi verði gert skylt að standa að og kosta gerð deiliskipulags fyrir Sólheima, of seint fram komin og skortir lagaheimild til þess að taka hana til sjálfstæðrar efnismeðferðar. Verður þessum kröfulið því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Hins vegar verður fjallað um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“, svo og lögmæti þess skilyrðis, sem sveitarstjórn setti fyrir því að byggingarleyfi yrði veitt, enda var ákvörðun sveitarstjórnar í þessu efni, frá 1. mars 2000, vísað til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests.
Eins og að framan greinir er ekki í gildi staðfest aðalskipulag fyrir Grímsnes- og Grafningshrepp eða byggðina að Sólheimum. Fer því um meðferð umsókna um byggingarleyfi á svæðinu eftir 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997. Samkvæmt ákvæðinu getur sveitarstjórn, án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, leyft einstakar framkvæmdir sem um kann að verða sótt og er unnt að binda slíkt leyfi skilyrðum. Eðli máls samkvæmt verða slík skilyrði þó að vera lögmæt og reist á málefnalegum grundvelli.
Við afgreiðslu umsóknar kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ setti sveitarstjórn það skilyrði fyrir veitingu leyfisins að samþykkt deiliskipulag lægi fyrir. Með vísun til fyrirliggjandi málsgagna, greinargerðar og fyrri afstöðu sveitarstjórnar felur skilyrðið það í sér að kæranda beri að láta vinna umrætt deiliskipulag á eigin kostnað. Telur kærandi slíkt skilyrði ólögmætt.
Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Er hvergi í lögunum gert ráð fyrir því að deiliskipulag verði samþykkt án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag. Í 19. grein frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem fjallaði um deiliskipulag og síðar varð að 23. grein laga nr. 73/1997, var gert ráð fyrir því að við tilteknar aðstæður mætti gera deiliskipulag áður en staðfest aðalskipulag lægi fyrir. Þetta undantekningarákvæði var fellt út úr frumvarpinu við meðferð þess á Alþingi, en frumvarpið sætti í heild verulegum breytingum, einkum að tillögu umhverfisnefndar þingsins. Segir í nefndaráliti umhverfisnefndar að grunnreglur um deiliskipulag komi fram í 23. grein og sé hún nokkuð breytt frá 19. grein frumvarpsins. Af þeim breytingum, sem umrætt ákvæði sætti í meðförum Alþingis, verður ráðið að fallið hafi verið frá hugmyndum um að deiliskipulag mætti gera án þess fyrir lægi staðfest aðalskipulag. Verður því að skilja ákvæði 1. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 á þann veg að staðfest aðalskipulag sé ófrávíkjanleg forsenda þess að deiliskipulag verði unnið og samþykkt fyrir tiltekið svæði eða reit. Verður því ekki fallist á þau rök sveitarstjórnar og álit Skipulagsstofnunar að deiliskipulag megi gera á grundvelli svæðisskipulags, svo sem haldið hefur verið fram. Með vísun til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að af framangreindum ástæðum hafi sveitarstjórn ekki verið heimilt að setja kæranda umrætt skilyrði um gerð deiliskipulags.
Enda þótt úrskurðarnefndin hafi vísað frá sjálfstæðri kröfu kæranda um að fjallað yrði með almennum hætti um ágreining hans við sveitarstjórn um gerð deiliskipulags og kostnað af henni kemur til skoðunar hvort það hafi verið lögmætt skilyrði fyrir því að byggingarleyfi yrði veitt fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ að gera kæranda að bera kostnað af vinnu við deiliskipulag í tilefni af umsókn hans um byggingarleyfið. Tekur nefndin fram, að deiliskipulag vegna umsóknarinnar hefði getað tekið til annars og minna svæðis en alls lands Sólheima eða þéttbýlisins þar og er því ekki um sama úrlausnarefni að ræða og fólst í þeirri kröfu kæranda er frávísun sætir í málinu.
Úrskurðarnefndin telur að lagaheimild hafi skort fyrir því skilyrði sveitarstjórnar að ætla kæranda að bera kostnað af gerð deiliskipulags vegna umræddrar umsóknar. Eins og mál þetta liggur fyrir verður að líta svo á að það hafi verið ákvörðun sveitarstjórnar að deiliskipulagið skyldi unnið. Þegar deiliskipulag er unnið að boði sveitarstjórnar fer um kostnað af þeirri skipulagsgerð eftir ákvæði 5. tl. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 73/1997 og skal hann því greiðast úr sveitarsjóði. Er gerð skipulags og framkvæmd skipulagsmála einstakra sveitarfélaga meðal lögbundinna verkefna þeirra. Engin heimild er í lögunum til þess að leggja kostnað af skipulagsgerð á landeiganda, þegar svo stendur á sem í hinu umdeilda tilviki, en gjaldtökuheimildir sveitarfélaga þurfa að eiga sér skýra lagastoð.
Í 35. gr. laga nr. 73/1997 er fjallað um skipulagsgjald. Eru í ákvæðinu taldar þær heimildir sem stjórnvöld hafa til þess að heimta gjald af eigendum nýbygginga og nýrra mannvirkja í því skyni að standa straum af kostnaði við skipulagsgerð í landinu. Er sveitarfélögunum tryggð hlutdeild í þessari gjaldtöku með sérstökum ákvæðum í 34. gr. lagnanna. Mun kærandi jafnt sem aðrir framkvæmdaaðilar þurfa að greiða umrætt gjald af þeim byggingum sem hann reisir á landi sínu og er ekki heimild til frekari gjaldtöku af hálfu sveitarfélagsins vegna skipulagsgerðar á landi hans. Var sveitarstjórn því óheimilt að gera kæranda að bera kostnað af þeirri skipulagsvinnu, sem hún taldi forsendu þess að umsókn hans um byggingaleyfið yrði samþykkt.
Í greinargerð sveitarstjórnar er því haldið fram að synjun umsóknar kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ eigi sér stoð í sjálfstæðum og lögmætum ástæðum, óháðum hinu umdeilda skilyrði. Þannig hafi umsóknin farið í bága við staðfest svæðisskipulag auk þess sem gögn með umsókninni hafi ekki verið fullnægjandi.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar röksemdir sveitarstjórnar. Ekki verður séð að umsóknin hafi farið í bága við staðfest svæðisskipulag, enda gefur hvorki framsetning svæðisskipulagsins né tilgangur þess tilefni til þeirrar túlkunar. Ekki verður heldur fallist á að réttmætt hafi verið að synja umsókn kæranda þótt einhver hönnunargögn kunni að hafa skort með umsókninni, enda bar þá að gefa kæranda kost á að bæta úr því sem áfátt þótti.
Samkvæmt framansögðu var skilyrði það sem sveitarstjórn setti kæranda er hún synjaði umsókn hans um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ ólögmætt. Þá hefur hin kærða ákvörðun ekki verið studd neinum öðrum viðhlítandi rökum og ber því að fella hana úr gildi. Er lagt fyrir sveitarstjórn að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og leita meðmæla Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu, sem er all umfangsmikið, hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun, sumarleyfa og anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda um að úrskurðað verði um ágreining hans og Grímsnes- og Grafningshrepps um gerð deiliskipulags Sólheima og kostnað af henni er vísað frá úrskurðarnefndinni. Ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ er felld úr gildi. Lagt er fyrir sveitarstjórn að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og leita meðmæla Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997.
