Ár 2000, þriðjudaginn 3. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 38/2000; kæra tíu íbúa og eigenda íbúða að Eskihlíð 8a, 10a, 12, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um að veita leyfi til byggingar fimm hæða verslunar- og skrifstofuhúss ásamt bílgeymslu að Skógarhlíð 12 í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. júlí 2000, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kæra tíu íbúar og eigendur íbúða að Eskihlíð 8a, 10a, 12, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavík frá 18. maí 2000 um að veita leyfi til byggingar fimm hæða verslunar og skrifstofuhúss ásamt bílgeymslu að Skógarhlíð 12 í Reykjavík. Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði hinn 4. júlí 2000.
Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en í kærunni vísa kærendur til þess að fyrir úrskurðarnefndinni séu til meðferðar ágreiningsmál um deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 og að þeir telji óeðlilegt að staðið sé í miklum framkvæmdum á lóðinni meðan þessar kærur séu til umfjöllunar.
Eftir að athygli kærenda hafði verið vakin á því að ekki væri hægt að líta svo á erindi þeirra að í því fælist krafa um stöðvun framkvæmda ritaði einn kærenda, Þ, Eskihlíð 12b, bréf til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. ágúst 2000, þar sem áréttað er að fyrir kærendum hafi vakað að krefjast stöðvunar framkvæmda. Sé þess hér með krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar.
Eftir að krafa kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis kom fram leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu byggingarnefndar til kröfunnar auk þess sem byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að neyta andmælaréttar. Þá var jafnframt leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Hafa nefndinni borist greinargerð byggingarnefndar og umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Þá barst úrskurðarnefndinni, hinn 25. september 2000, greinargerð byggingarleyfishafa um kæruna, þar sem jafnframt er sérstaklega fjallað um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.
Málavextir: Hinn 18. maí 2000 var birt í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing um deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík. Hafði skipulagsgerð þessi átt sér nokkurn aðdraganda, sem ekki þykir ástæða til að rekja við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Allmargir íbúar og eigendur íbúða í þeim fjölbýlishúsum við Eskihlíð, sem næst standa umræddri lóð höfðu gert athugasemdir við deiliskipulag lóðarinnar. Vildu nokkrir þeirra ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagið og vísuðu ágreiningi um hana til úrskurðarnefndarinnar með kærum sem bárust nefndinni seinni hluta maímánaðar 2000. Eru kærumál þessi til meðferðar hjá nefndinni.
Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 18. maí 2000 var veitt byggingarleyfi fyrir fimm hæða verslunar- skrifstofuhúsnæði að Skógarhlíð 12. Mun hafa verið byrjað á framkvæmdum við bygginguna um eða upp úr 20. júní 2000. Kærendur töldu óeðlilegt að framkvæmdir væru hafnar við byggingu hússins áður en ágreiningsmál um deiliskipulag lóðarinnar væru leidd til lykta. Einnig gerðu þeir athugasemdir við að framkvæmdir hefðu verið hafnar áður en borgarráð hafði staðfest hina kærðu ákvörðun. Kærðu þeir útgáfu byggingarleyfis fyrir húsinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 7. júlí 2000, en jafnframt virðist hafa vakað fyrir kærendum að fá því framgengt að framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Krafa um það var þó ekki sett fram í kæru þeirra hinn 7. júlí 2000 og kom sú krafa fyrst fram mánuði síðar eða hinn 7. ágúst 2000.
Málsrök byggingarnefndar: Í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúans í Reykjavík f.h. byggingarnefndar er gerð grein fyrir undirbúningi málsins og meðferð skipulagstillögu þeirrar, sem síðar varð að deiliskipulagi umræddrar lóðar. Er áréttað að fjallað hafi verið um athugasemdir nágranna og fundir haldnir með hagsmunaaðilum og hafi tillögunni verið breytt til þess að koma til móts við sjónarmið þeirra. Hafi tillagan hlotið lögboðna meðferð og skipulagið verið auglýst svo sem lög standi til. Í fyrirliggjandi kæru er varði byggingarleyfi hússins séu ekki gerðar neinar efnislegar athugasemdir við leyfið sem slíkt og verði ekki séð að neitt nýtt komi fram í kærubréfinu sem breytt geti ákvörðun byggingarnefndar um að veita hið umdeilda leyfi. Sé litið til meginreglu 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verði að telja ástæðulaust að stöðva framkvæmdirnar.
Málsrök byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarleyfishafa er þess krafist að hafnað verði kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda en til vara að heimilað verði að halda áfram þeim framkvæmdum sem ekki séu óafturtækar. Kröfur byggingarleyfishafa eru í fyrsta lagi studdar þeim rökum að krafa kærenda um stöðvun framkvæmda hafi komið of seint fram og því beri að vísa henni frá. Verði ekki fallist á framangreint séu ekki fullnægjandi efnisrök til þess að fallast á kröfuna. Líta beri til hagsmuna aðila en ljóst megi vera að hagsmunir byggingarleyfishafa séu verulegir og stórum meiri en hagsmunir kærenda. Þá beri einnig að líta til þess hversu líklegt sé að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Því þurfi að fjalla um það hvaða líkur séu á því að umdeildu deiliskipulagi og/eða byggingarleyfi verði hnekkt. Er í greinargerð byggingarleyfishafa fjallað ítarlega um þau sjónarmið sem hann telur að leggja verði til grundvallar við mat á lögmæti hinna kærðu ákvarðana. Verða þessar ástæður raktar við efnisúrlausn málsins.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins kemur fram að við endanlega afgreiðslu skipulagstillögunnar um Skógarhlíð 12 hafi stofnunin ekki gert athugasemdir við að deiliskipulagið yrði auglýst í Stjórnartíðindum. Hins vegar hafi stofnunin lagt áherslu á að skv. grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skuli deiliskipulag í þéttbýli að jafnaði ekki ná yfir minna svæði en götureit. Í bréfi stofnunarinnar til borgarskipulags dags. 12. maí 2000 hafi eftirfarandi m.a. verið tekið fram: „Skipulagsstofnun telur að ákvæðið hafi sérstaka þýðingu á því svæði sem hér um ræðir, meðal annars vegna nálægðar við slökkvilið og neyðarakstur sjúkrabifreiða og varðar því öryggismál allra borgarbúa. Stofnunin ítrekar því fyrri ábendingu um að Reykjavíkurborg taki á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi. Skoða ber nýtingu lóðarinnar í samhengi við landnotkun og umferðarmál almennt á svæðinu, s.s. við Skógarhlíð alla, tengsl við og áhrif á landnotkun við Eskihlíð og allar tengingar gatnamóta.“
Síðan segir í umsögn stofnunarinnar:
„Deiliskipulag Skógarhlíðar 12 var auglýst í Stjórnartíðindum þann 18. maí 2000 og öðlaðist gildi þá þegar. Þann sama dag var umsókn um hið kærða byggingarleyfi samþykkt í byggingarnefnd Reykjavíkur. Af gögnum þeim sem fylgdu umsagnarbeiðni úrskurðarnefndar virðist byggingarleyfið vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 og uppfylla þannig ákvæði 2. mgr. 43. skipulags- og byggingarlaga. Í gögnum málsins er ekki að finna upplýsingar um samræmi hins kærða byggingarleyfis við ákvæði byggingarreglugerðar.
Skipulagsstofnun telur á grundvelli framlagðra gagna að ekki sé ástæða til að stöðva framkvæmdir sem hafnar eru í samræmi við byggingarleyfi það sem samþykkt var í byggingarnefnd Reykjavíkur þann 18. maí s.l. en ítrekar þá afstöðu sem fram kemur í framangreindum bréfum frá 22. febrúar og 12. maí 2000 að ákvæði greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafi sérstaka þýðingu varðandi Skógarhlíð og næsta nágrenni.“
Niðurstaða: Ekki verður fallist á það sjónarmið byggingarleyfishafa að vísa beri kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda frá úrskurðanefndinni vegna þess hversu seint hún hafi komið fram. Verður að skilja meginreglur um heimildir æðra stjórnvalds til frestunar réttaráhrifa á þann veg að kröfu þar að lútandi verði komið að allt frá því mál kemur til meðferðar æðra stjórnvalds og fram til þess að efnisúrskurður gengur í málinu. Það hvort krafa um frestun réttaráhrifa telst seint fram komin kann hins vegar að hafa áhrif á mat æðra stjórnvalds á því hvort fallist verði á slíka kröfu.
Í máli því sem hér er til úrlausnar eru atvik með þeim hætti að ætla verður að kærendum hafi verið orðið kunnugt um framkvæmdir að Skógarhlíð 12 tveimur til þremur vikum áður en þeir settu fram kæru sína varðandi byggingarleyfið. Í kærunni var ekki, með ótvíræðum hætti, gerð krafa um stöðvun framkvæmda og var henni ekki komið á framfæri fyrr en mánuði seinna. Verður að skilja ákvæði 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á þann veg að krafa um stöðvun framkvæmda þurfi að koma afdráttarlaust fram til þess að til álita komi að kveða upp úrskurð um það efni. Að öðrum kosti væri kröfum um réttaröryggi ekki fullnægt og gengið gegn hagsmunum rétthafa samkvæmt hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun. Verður því að telja að fullnægjandi krafa um stöðvun framkvæmda hafi ekki komið fram í máli þessu fyrr en liðnar voru sex til sjö vikur frá því framkvæmdirnar hófust.
Framkvæmdir þær, sem nú eiga sér stað að Skógarhlíð 12, eru að mestu í grunni fyrirhugaðs húss og eru litlar líkur á því að umtalsverðar framkvæmdir við uppsteypu hússins eigi sér stað fram til þess tíma er vænta má efnisúrskurðar í kærumálum um deiliskipulag lóðarinnar og byggingarleyfi hússins. Með tilliti til þessa og að virtum hagsmunum aðila, svo og með hliðsjón af því hversu seint krafa kærenda um stöðvun framkvæmda kom fram, fellst úrskurðarnefndin ekki á þá kröfu. Er byggingarleyfishafa því heimilt að halda áfram framkvæmdum í samræmi við hið umdeilda byggingarleyfi á eigin ábyrgð meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en áréttað er að nefndin er með öllu óbundin af þessari niðurstöðu þegar til efnisúrlausnar málsins kemur.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við byggingu húss að Skógarhlíð 12 verði stöðvaðar meðan kærumál um byggingarleyfi hússins er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
