Ár 1998, föstudaginn 5. júní kl. 12:00 kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður ad hoc, Þorsteinn Þorsteinsson verkfræðingur, aðalmaður í nefndinni og Jóhannes Rúnar Jóhannsson hdl, varamaður Hólmfríðar Snæbjörnsdóttur lögfræðings, sem vikið hefur sæti í máli þessu.
Fyrir var tekið mál nr. 10/1998:
Kærur eigenda húsnæðis að Óðinsgötu 7 og 9 og íbúa að Óðinsgötu 8 og 8B og Spítalastíg 8 vegna byggingarleyfis að Þórsgötu 2.
Í máli þessu er nú kveðinn upp svofelldur:
úrskurður:
Með bréfi dags. 6. apríl 1998 kæra J, A, G og V, eigendur húsnæðis að Óðinsgötu 7, Reykjavík og A og Þ, eigendur Óðinsgötu 9, Reykjavík til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála útgáfu og staðfestingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Þórsgötu 2 í Reykjavík, sem samþykkt var í byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 26. mars 1998 og staðfest af borgarstjórn hinn 2. apríl 1998. Krefjast kærendur þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi. Þá kröfðust nefndir kærendur þess jafnframt að framkvæmdir við bygginguna yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en með úrskurði nefndarinnar hinn 12. maí 1998 var þeirri kröfu kærenda hafnað. Með bréfi dags. 22. apríl 1998 kæra nokkrir íbúar að Óðinsgötu 8 og 8B og Spítalastíg 8 sömu stjórnvaldsákvarðanir og krefjast þess að þær verði felldar úr gildi en auk þess krefjast þau þess að gert verði deiliskipulag fyrir reitinn áður en slík breyting sem um sé að ræða með fyrirhugaðri byggingu komi til greina. Hefur nefndin ákveðið að sameina kæru ofangreindra kærenda og fjalla um kærur þeirra sem eitt mál.
Málavextir: Þegar á árinu 1996 var hafinn undirbúningur að nýbyggingu á lóðinni nr. 2 við Þórsgötu í Reykjavík og leitað eftir leyfi til að rífa þáverandi hús á lóðinni. Teikningar að nýju húsi lágu fyrir hinn 20. nóvember það ár og var í framhaldi af því hafist handa um að afla byggingarleyfis samkvæmt þeim. Erindi lóðarhafa þar að lútandi var lagt fyrir byggingarnefnd og sætti venjubundinni meðferð sem viðhöfð hafði verið í hliðstæðum tilvikum. Var meðal annars leitað álits nágranna í grenndarkynningu og bárust mótmæli og athugasemdir við ýmsa þætti er vörðuðu hina fyrirhuguðu byggingu. Var í einhverjum efnum komið til móts við athugasemdir, sem borist höfðu, m.a. var þakhæð bílgeymslu lækkuð um 20 cm frá því sem upphaflega var áformað. Þannig breyttar voru teikningar lagðar fyrir byggingarnefnd og voru þær samþykktar af henni hinn 10. júlí 1997 og byggingarleyfi veitt á grundvelli þeirra. Voru þessar ákvarðanir staðfestar í borgarráði hinn 18. sama mánaðar.
Ákvarðanir þessar sættu kæru til umhverfisráðherra og felldi hann hinar kærðu ákvarðanir úr gildi með úrskurði hinn 20. nóvember 1997. Var það mat ráðuneytisins að fyrirhuguð nýbygging að Þórsgötu 2 hefði það verulegar breytingar í för með sér á næsta umhverfi að full þörf hefði verið á að gera deiliskipulag fyrir reitinn samkvæmt þágildandi lögum áður en byggingarleyfið var veitt. Með vísan til þessa og fleiri atriða sem getið er í úrskurðinum var það álit ráðuneytisins að fyrirhuguð nýbygging væri stærri og meiri og skerti hagsmuni kærenda í ríkara mæli en þeir hefðu mátt ætla með tilliti til aðalskipulags Reykjavíkur 1990-2010 og greinargerðar með því. Þá var það mat ráðuneytisins að nýbyggingin kæmi til með að draga það mikið úr dagsbirtu að suður- og austurgluggum á húsum kærenda að ekki yrði hjá því komist að fella byggingarleyfið úr gildi, sbr. 14. gr. byggingarlaga þar sem segði að byggingarleyfi veitti ekki heimild til framkvæmda, sem brytu í bága við skipulag og ákvæði laga og reglugerða eða rétt annarra.
Eftir að þessi niðurstaða lá fyrir voru gerðar nokkrar breytingar á teikningum hússins, sem einkum miðuðu að því að draga úr birtuskerðingu og þrengslum. Voru teikningar þannig breyttar lagðar fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur og samþykktar þar að undangenginni tilskilinni málsmeðferð innan stjórnkerfis borgarinnar og grenndarkynningu. Var byggingarleyfi gefið út hinn 26. mars og staðfest af borgarstjórn hinn 2. apríl 1998.
Með kæru dags. 6. apríl 1998 voru þessar ákvarðanir borgaryfirvalda kærðar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Vegna náins skyldleika við arkitekt hinnar umdeildu byggingar vék Ingimundur Einarsson hrl. formaður úrskurðarnefndarinnar sæti í málinu. Þar sem skipaður varamaður formanns í nefndinni, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., var einnig vanhæfur í málinu vegna setu í borgarstjórn Reykjavíkur var Ásgeir Magnússon hrl. skipaður formaður ad hoc í málinu með bréfi umhverfisráðuneytisins dags. 14. apríl 1998 samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar. Þá vék Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur einnig sæti þar sem hún var starfsmaður umhverfisráðuneytisins þegar áðurgreint kærumál tengt sama álitaefni var þar til úrlausnar. Tók Jóhannes Rúnar Jóhannsson hdl. varamaður hennar því sæti í nefndinni við úrlausn málsins.
Málsástæður og lagarök málsaðila: Af hálfu kærenda er því haldið fram að hin umdeilda nýbygging að Þórsgötu 2 sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag. Vísa kærendur í þessu efni til álits umhverfisráðuneytisins í úrskurðarformi. Hafi niðurstaða ráðuneytisins meðal annars byggst á því að fyrirhuguð nýbygging að Þórsgötu 2 hafi það verulegar breytingar í för með sér á næsta umhverfi að full þörf hafi verið á að gera deiliskipulag fyrir þann reit sem lóðin er á áður en byggingarleyfið var veitt. Þá hafi ráðuneytið talið að byggingin væri stærri og meiri og skerti hagsmuni kærenda í ríkara mæli en þeir hefðu mátt ætla með tilliti til aðalskipulags Reykjavíkur 1990-2010 og greinargerðar með því. Telja kærendur að þrátt fyrir smávægilegar breytingar á teikningum byggingarinnar á lóðinni nr. 2 við Þórsgötu eigi forsendur úrskurðar umhverfisráðuneytisins við með sama hætti og áður. Þá telja kærendur að heimild 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 verði að túlka þröngt. Halda þeir því fram að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að binda heimildir til afgreiðslu byggingarleyfisumsókna að undangenginni sérstakri málsmeðferð, þegar um sé að ræða breytingu á deiliskipulagi, við óverulegar breytingar en veita á sama tíma opna og rúma heimild fyrir afgreiðslu umsókna, þegar um sé að ræða svæði þar sem ekki liggi fyrir deiliskipulag, og þá jafnvel þótt byggingarleyfisumsókn feli í sér veruleg frávik frá þeirri byggð sem fyrir er og verulega breytingu á næsta nágrenni. Að öðrum kosti verði markmiðum skipulags- og byggingarlaga eins og þau séu sett fram í 1. gr. laga nr. 73/1997 ekki náð. Fái þessi skilningur stuðning í lögskýringargögnum. Loks byggja kærendur á því að hin umdeilda bygging skerði dagsbirtu og útsýni, auk þess sem stórum hluta lóðarinnar sé lyft og skerði það möguleika þeirra til að njóta útivistar með eðlilegum hætti.
Af hálfu byggingarleyfishafa er byggt á því að fyrirhuguð bygging sé í samræmi við staðfest aðalskipulag. Nýtingarhlutfall sé innan viðmiðunarmarka og umtalsvert lægra en dæmi séu um á svæðinu. Skuggamyndun sé óveruleg og einungis að morgni. Skerðing á útsýni sé ekki meiri en búast megi við í þéttbýli. Byggingin sé og í samræmi við þá stefnu borgaryfirvalda að byggja upp gömlu borgarhverfin og gæða þau nýju lífi. Þá hylji fyrirhuguð bygging ljótleikann, sem nú stafi af brunagaflinum á Óðinsgötu 7. Af hálfu byggingarleyfishafa er mótmælt þeirri skoðun kærenda að gera hefði þurft deiliskipulag af svæðinu áður en ákvörðun var tekin um að leyfa fyrirhugaða byggingu. Vísar hann til heimildarákvæðis 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga og þess að grenndarkynning hafi verið viðhöfð samkvæmt 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Byggingarleyfishafi vísar á bug umkvörtunum kærenda er lúta að dýpt hússins, hæð bílageymslu og frágangi handriðs á þaki hennar. Þá vísar byggingarleyfishafi til jafnræðisreglu stjónsýslu- og stjórnskipunarréttar. Af henni leiði að hann eigi rétt til þeirrar nýtingar lóðar sinnar, sem fyrirhuguð bygging feli í sér, sé tekið tillit til þeirrar nýtingar sem leyfð hefði verið á svæðinu, m.a. á lóðum kærenda. Loks fjallar byggingarleyfishafi um úrskurð umhverfisráðherra frá 20. nóvember 1997, sem áður er getið, og telur niðurstöðu hans ranga auk þess sem það, sem í honum segi um deiliskipulag, eigi ekki lengur við vegna tilkomu nýrra laga.
Umsagnir: Úrskurðarnefndin leitaði umsagna byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Í umsögn byggingarnefndar dags. 4. maí 1998 er rakin forsaga málsins og meðferð þess hjá viðkomandi stofnunum og nefndum borgarinnar. Mælist byggingarnefnd til þess að kröfum kærenda verði hafnað. Í umsögn Skipulagsstofnunar dags. 28. apríl 1998 kemur hins vegar fram það álit, að breytingar þær sem gerðar hafi verið á teikningum fyrirhugaðrar byggingar að Þórsgötu 2 séu ekki nægilegar til að uppfylla þær kröfur sem fram komi í forsendum niðurstöðu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. nóvember 1997. Beri því að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin gekk á vettvang hinn 8. maí 1998 kl. 13:30. og kynnti sér aðstæður. Nefndin hafði óskað þess að málsaðilar yrðu viðstaddir og voru þeir flestir á vettvangi og veittu nefndinni upplýsingar og nauðsynlegan aðgang að byggingarstaðnum og húsum sínum.
Niðurstaða: Það byggingarleyfi, sem deilt er um í máli þessu, var gefið út á grundvelli nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998. Fram er komið í málinu að ekkert deiliskipulag liggur fyrir í hverfinu í kring um Þórsgötu 2, sem telst gróið hverfi og löngu uppbyggt. Þegar svo háttar til er kveðið svo á í 2. mgr. 23. gr. laganna að sveitarstjórn geti veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Í þeirri grein er síðan nánar kveðið á um að skipulagsnefnd skuli í slíkum tilvikum fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu áður en byggingarleyfið hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar og er framkvæmd slíkrar grenndarkynningar nánar lýst í hinu tilvitnaða ákvæði.
Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að farið hafi verið í hvívetna eftir ákvæðum laga nr. 73/1997 við samþykkt og staðfestingu hinna umdeildu ákvarðana, enda hefur meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum ekki sætt athugasemdum málsaðila sem slík.
Eins og að framan er rakið voru gerðar nokkrar breytingar á teikningum nýbyggingarinnar að Þórsgötu 2 eftir að umhverfisráðherra hafði með úrskurði sínum hinn 20. nóvember 1997 fellt byggingarleyfi fyrir henni úr gildi. Miðuðu þessar breytingar að því að koma til móts við sjónarmið nágranna og draga úr vægi þeirra þátta í hönnun byggingarinnar sem helst höfðu verið gagnrýndir. Þannig var vesturgafl hússins, sem gengur inn fyrir brunagafl Óðinsgötu 7, gerður bogadreginn og sveigður frá því húsi og dregur þetta mokkuð bæði úr skuggamyndun og þrengslum. Þá var lóðréttur flötur á hliðarvegg bílgeymslu að vestanverðu lækkaður með því að setja fláa á efri brún hans. Minnkar þetta sjónræn áhrif vegghæðar og færir útivistarsvæði á þaki bílgeymslunnar fjær granneignum. Loks hefur byggingaraðili lýst því yfir að handrði á brún bílgeymslu verði komið fyrir inni á þakinu verði þess óskað, en gert er ráð fyrir gróðurkeri á þakbrúninni samkvæmt teikningu.. Allar miða þessar breytingar að því að draga úr neikvæðum áhrifum upphækkunar útivistarsvæðisins á bílgeymsluþakinu og er með þeim komið nokkuð til móts við umkvartanir kærenda.
Úrskurðarefndin telur að hin umdeilda bygging eins og hún er nú hönnuð fari ekki í bága við aðalskipulag Reykjavíkur 1990-2010, hvorki uppdrátt né greinargerð. Er í því sambandi sérstaklega vísað til þess að í greinargerðinni er beinlínis ráðgert að endurbætur á húsum á íbúðarreitum þessa svæðis muni eiga sér stað á skipulagstímanum og að miða skuli við nýtingu á lóðum í næsta nágrenni. Mátti kærendum með tilliti til þessa vera ljóst að til þess gæti komið að minnstu húsin á svæðinu yrðu látin víkja fyrir nýjum og stærri byggingum.
Enda þótt fallast megi á það með kærendum að beita verði heimildum laga nr. 73/1997 til veitingar byggingarleyfa í þegar byggðum hverfum, þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag, af varfærni, er það skoðun nefndarinnar að bygging sú sem hér um ræðir fari ekki út fyrir mörk þeirra heimilda. Sé litið á reitinn sem afmarkast af Þórsgötu, Óðinsgötu, Freyjugötu og Baldursgötu í heild er nýtingarhlutfall hinnar nýju byggingar í góðu samræmi við forsendur aðalskipulags og veitir að auki eðlilegt svigrúm til endurbyggingar á þeim lóðum á reitnum, sem minnstu húsin standa á. Í aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 segir að nýtingarhlutfall lóða á svæðinu innan Hringbrautar og Snorrabrautar sé víða á bilinu 0,7 – 1,5. Nýtingarhlutfall lóðarinnar að Þórsgötu 2 er samkvæmt fyrirliggjandi uppdrætti um það bil 1,1 með hinni umdeildu byggingu (m.v. bílastæðareglu). Nýtingarhlutfall á þeim reit sem markast af áðurgreindum fjórum götum var fyrir niðurrif eldra húss á lóðinni um það bil 1,18 en verður, miðað við fyrirliggjandi uppdrætti, um það bil 1,27 eftir byggingu hins umdeilda húss. Með vísun til þessa er það mat nefndarinnar að hin umdeilda bygging feli ekki í sér verulegt frávik frá þeirri byggð sem er fyrir á reitnum og í nágrenni hans. Í því sambandi má nefna að nýtingarhlutfall aðlægs reits norð-austan Þórsgötu er um það bil 1,4. Í ljósi þessa telur nefndin einnig að gætt hafi verið jafnræðissjónarmiða við hönnun byggingarinnar sé litið til hagsmuna allra lóðarhafa á reitnum og í nágrenni hans.
Varðandi þau rök kærenda, að reglur grenndarréttarins eigi að leiða til þess að fallast verði á kröfur þeirra, er það álit nefndarinnar að við byggingu nýrra húsa í þegar byggðum hverfum megi við því búast að hagsmunir næstu nágranna séu í einhverju skertir. Getur nefndin fallist á að svo sé að því er varðar eigendur íbúðarhússins að Óðinsgötu 9. Það er hins vegar mat nefndarinnar að sú skerðing sé ekki nægileg ein og sér til þess að valda því að ógilda beri umrætt byggingarleyfi. Í þessu sambandi verður að líta til þess að hin umdeilda bygging er norðan og austan við húseignir kærenda og skerðir ekki birtu eða útsýni að marki umfram það sem búast mátti við. Nálægð er heldur ekki meiri en algengt er í þéttbýli og reikna verður með. Byggingin myndar skjól í norðanátt og hylur háan brunagafl sem þótti til lýta í umhverfinu, m.a. að mati húsadeildar Árbæjarsafns. Þykja þessi matskenndu atriði, sem bæði fela í sér óhagræði og kosti, ekki geta leitt til ógildingar byggingarleyfisins ein og sér.
Að því er varðar kæru íbúa að Óðinsgötu 8 og 8B og Spítalastíg 8 er það álit nefndarinnar að hagsmunir þeirra, af því að fá hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi, séu svo óverulegir að ekki séu þegar af þeirri ástæðu efni til að fallast á þá kröfu þeirra. Kröfu þeirra um að gert verði deiliskipulag fyrir reitinn áður en slík byggingarframkvæmd verði leyfð er vísað frá nefndinni, enda hafa kærendur ekki, svo séð verði, sett þá kröfu fram við borgaryfirvöld og ekki liggur fyrir að formleg afstaða hafi verið tekin til slíkrar kröfu þar. Verður úrskurðarnefndin ekki krafin úrlausnar um álitaefni sem þannig er háttað um.
Að öllu því virtu sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að hafna beri kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana í málinu og að vísa beri frá kröfu tilgreindra kærenda um gerð deiliskipulags eins og nánar greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfum allra kærenda um að fellt verði úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Þórsgötu 2, Reykjavík, sem samþykkt var af byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 26. mars 1998 og staðfest af borgarstjórn hinn 2. apríl 1998. Skulu hinar kærðu ákvarðanir standa óraskaðar.
Kröfu kærenda að Óðinsgötu 8 og 8B og Spítalastíg 8, um að gert verði deiliskipulag fyrir reitinn áður en slík breyting sem um sé að ræða með fyrirhugaðri byggingu komi til greina, er vísað frá nefndinni.
