Árið 2025, föstudaginn 10. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 56/2025, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þá ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ásahreppi 8. maí 2025.
Málavextir: Sigöldustöð í Tungnaá er efst vatnsaflsvirkjana Landsvirkjunar á Þjórsársvæðinu, þ.e. í vatnasviði Tungnaár og Þjórsár, sunnan við Þórisvatn. Framkvæmdir við stöðina hófust árið 1973 og þeim lauk í byrjun árs 1978. Uppsett afl stöðvarinnar er 150 MW og er virkjað rennsli 240 m3/s. Stöðin er nú knúin með þremur aflvélum eða túrbínum en við byggingu hennar var gert ráð fyrir að hægt yrði að bæta við fjórðu vélinni. Landsvirkjun hyggst stækka stöðina þannig að afl hennar verði aukið í 215 MW með því að bæta fjórðu vélinni við. Í júní 2023 lagði Landsvirkjun fram umhverfismatsskýrslu um stækkun Sigöldustöðvar til kynningar og athugunar Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 23. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í skýrslunni kom m.a. fram að framkvæmdin fælist í stækkun stöðvarinnar um allt að 65 MW og væri tilgangur hennar að auka afl í raforkukerfinu ásamt sveigjanleika í orkuafhendingu og mæta afltoppum þegar eftirspurn væri í hámarki. Álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar lá fyrir 18. desember 2023 og að mati stofnunarinnar uppfyllti umhverfismatsskýrslan skilyrði laga nr. 111/2021.
Í umhverfismatsskýrslu um stækkun Sigöldustöðvar var vikið að þörf á því að koma upp vinnubúðum og athafnasvæði á framkvæmdatíma. Kom þar fram að mannvirki á athafnasvæðinu yrðu fjarlægð eftir að framkvæmdum lyki og því yrðu ekki varanlegar ásýndarbreytingar vegna þeirra. Ekki er vikið að vinnubúðum og athafnasvæðinu í áliti Skipulagsstofnunar vegna framkvæmdarinnar, dags. 18. desember 2023.
Í desember 2024 sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð vegna fyrirhugaðrar stækkunar stöðvarinnar. Þar sem framkvæmdir sem umsóknin tók til eru í Rangárþingi ytra og Ásahreppi var umsóknin sameiginleg fyrir bæði sveitarfélögin. Í umsókninni kom fram að vinnubúðir yrðu annars vegar aðstaða verktaka og hins vegar fyrir starfsmenn Landsvirkjunar til eftirlits. Gert væri ráð fyrir vinnuaðstöðu vegna uppbyggingar virkjunar og dvalaraðstöðu starfsfólks, mötuneyti o.fl. Þar að auki yrði svæði fyrir sprengiefnageymslu, steypustöð, skemmur/verkstæði og haugsvæði fyrir mögulega efnislosun. Áætlað væri að um 140 starfsmenn yrðu í vinnubúðunum þegar mest léti. Gert væri ráð fyrir tímabundinni nýtingu svæðisins meðan framkvæmdir við stækkun Sigöldustöðvar stæðu yfir. Reiknað væri með að framkvæmdatíminn yrði allt að 4 ár og að búðirnar yrðu fjarlægðar og gengið frá athafnasvæðinu innan þriggja ára eftir að framkvæmdum lyki.
Ráðgerðum framkvæmdum var nánar lýst í umsóknargögnum og kom fram að sótt væri um:
- Jarðvinnu/landmótun svæða fyrir vinnubúðir, steypustöð, skemmur/verkstæði, byggingu fyrir sprengiefni og lagersvæði.
- Vinnubúðaplan innan lóðar, stærð þess um 0,4 ha.
- Mögulega efnistöku og haugsetningu umframefnis.
- Lagningu ljósleiðara og raflagna frá Sigöldustöð að vinnubúðum og framkvæmdasvæði auk raflagna að borholu vatns.
- Lagningu vatnslagna úr borholu inn á svæðin og forðatank fyrir vinnubúðir og slökkvivatn. Borað verði eftir vatni sem dælt verði í forðatank.
- Hreinsivirki/rotþró fyrir 140 manns á svæði vinnubúða ásamt lögnum og affalli.
- Fjarskiptamastur vegna síma og tölvusambands, m.a. fyrir starfsmenn.
Umsókn um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 15. janúar 2025 og mæltist nefndin til þess við hreppsnefnd Ásahrepps að útgáfa framkvæmdaleyfis yrði samþykkt. Að mati nefndarinnar rúmaðist framkvæmdin innan heimilda og stefnumörkunar aðal- og deiliskipulagsáætlana sveitarfélagsins. Málið var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar Ásahrepps 22. s.m. og var bókað í fundargerð að hreppsnefnd samþykkti útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með fyrirvara um að samningur um efnisnám og fyrirkomulag greiðslna fyrir efnisnám á námusvæðum væri lokið. Var og vísað til þess framkvæmdin rúmaðist innan heimilda og stefnumörkunar aðal- og deiliskipulagsáætlana sveitarfélagsins. Skipulagsfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfið 7. mars s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið birt í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ekki hafi verið nein kynning á Skipulagsgátt fyrr en 7. mars 2025. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun fyrr en í byrjun apríl og því sé kæran komin fram innan kærufrests samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Í umsókn framkvæmdaraðila um framkvæmdaleyfi sé engin tilvísun til þess að framkvæmdin hafi verið umhverfismetin. Hins vegar sé um að ræða framkvæmd sem sé hluti þeirrar framkvæmdar sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram vegna, þ.e. stækkunar Sigöldustöðvar. Ekki hafi fylgt rökstuðningur með hinni kærðu ákvörðun samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og hafi álit Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar ekki verið lagt til grundvallar ákvörðuninni. Þá hafi ekki verið fylgt ákvæði 1. mgr. sömu lagagreinar um skyldu til að greina frá því hvort forsendur hafi breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu.
Hin kærða ákvörðun sé óskýr en engin leið sé að ráða af henni til hvaða framkvæmda leyfi nái, hvaða framkvæmdir séu innan sveitarfélagsmarka og hverjar ekki, hvaða framkvæmdir heyri undir lög nr. 160/2010 um mannvirki og ekki hafi verið unnt að veita leyfi fyrir á grundvelli skipulagslaga, hve mikilli efnistöku sé veitt leyfi fyrir innan marka sveitarfélagsins o.s.frv. Í grunninn sé um mannvirki að ræða og lúti framkvæmdin lögum sem um þau gildi. Þá sé ekki hægt að sjá af bókun leyfisveitanda að framkvæmdin sé meiriháttar framkvæmd sem sætt hafi umhverfismati. Í þessu felist verulegur annmarki og framsetningin sé slík að varði ógildingu.
Málsrök Ásahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að kærandi vísi 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um kæruheimild. Virðist kærandi leggja til grundvallar að hann uppfylli skilyrði laganna þar sem hann hafi áður átt aðild að kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni. Aðild kæranda verði hins vegar að skoða sjálfstætt í hverju máli og beri nefndinni að rannsaka tilgang félagsins og félagatal áður en kæra sé tekin til efnislegrar meðferðar hjá nefndinni til að staðreyna að kærandi eigi aðild að málinu.
Hin kærða ákvörðun varði framkvæmd sem hvorki sé matsskyld né tilkynningarskyld samkvæmt IV. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Umsóknin hafi verið afgreidd á grundvelli 13. gr. skipulagslaga. Ákvæði b. liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 veiti samtökum sem uppfylli nánar tilgreind skilyrði kærurétt vegna ákvarðana um leyfisveitingu vegna framkvæmda sem falli undir lög nr. 111/2021. Kæruheimildin taki ekki til hinnar kærðu ákvörðunar og eftirfarandi útgáfu framkvæmdaleyfis vegna athafnasvæðis fyrir vinnubúðir. Ekki verði séð að kærandi hafi með nokkrum öðrum hætti slíka lögvarða hagsmuni af hinni kærðu ákvörðun að hann geti talist uppfylla kröfur til aðildar. Um þetta megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 13. mars 2025, í máli nr. 157/2024.
Þar sem framkvæmdin sé hvorki matsskyld né tilkynningarskyld sé ekki gerð krafa samkvæmt 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga um auglýsingu ákvörðunarinnar. Því verði ekki séð að upphaf kærufrests geti miðast við annað tímamark en þegar framkvæmdaraðila hafi orðið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðunina, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á fundi hreppsnefndar 22. janúar 2025 og hafi bæði umsækjanda og kæranda mátt vera ljós ákvörðunin þar sem fundargerð fundarins hafi verið birt vefsíðu sveitarfélagsins sama dag. Því hafi eins mánaðar kærufrestur verið runninn út þegar kæra hafi verið lögð fram 7. apríl 2025 og rétt að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.
Hin kærða ákvörðun taki til skipulagssvæðis sem heyri bæði undir Ásahrepp og Rangárþing ytra. Samþykkt hafi verið útgáfa framkvæmdaleyfis á vegum Rangárþings ytra um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna athafnasvæðis fyrir vinnubúðir á fundi sveitarstjórnar 12. febrúar 2025 og framkvæmdaleyfi gefið út 24. s.m. Ekki verði séð að ákvörðun Rangárþings ytra hafi verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og því beri að vísa málinu frá nefndinni þar sem réttaráhrif ógildingar framkvæmdaleyfis hjá öðru sveitarfélaganna vegna sömu framkvæmdar geti ekki náð fram að ganga eðli máls samkvæmt. Nauðsynlegt hefði verið að kæra ákvarðanir beggja sveitarfélaganna um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna framkvæmdarinnar ef unnt ætti að vera að taka kröfu um ógildingu til meðferðar.
Ákvæði 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 taki einungis til matsskyldra ákvarðana samkvæmt lögunum. Því hafi ekki hvílt skylda á sveitarfélaginu að taka saman greinargerð með hinni kærðu ákvörðun þar sem hún falli utan gildissviðs þeirra laga. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einnig 21. gr. stjórnsýslulaga, sé meginreglan sú að stjórnvöldum sé ekki skylt að setja fram rökstuðning samhliða tilkynningu um stjórnvaldsákvörðun, heldur skuli það gert eftir á, geri aðili máls kröfu um það. Þó beri ekki að veita rökstuðning sé umsókn aðila tekin til greina að öllu leyti, sbr. 1. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé vandséð hvernig sveitarfélagið geti talist hafa brotið gegn almennum reglum stjórnsýsluréttar í þessum efnum vegna hinnar kærðu ákvörðunar.
Það komi skýrlega fram í afgreiðslu hreppsnefndar og í útgefnu framkvæmdaleyfi að hvaða framkvæmdum leyfið lúti. Því séu uppfylltar kröfur sem gerðar séu til þess sem koma beri fram í efni framkvæmdaleyfis samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hin kærða ákvörðun lúti að framkvæmd sem sé hvorki matsskyld né tilkynningarskyld samkvæmt IV. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Því geti kærandi ekki átt kæruaðild vegna þeirrar ákvörðunar og vísa beri málinu frá úrskurðarnefndinni. Auk þess sé kæran of seint fram komin og ekki sé til að dreifa ástæðum samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þannig að afsakanlegt teljist að kæra hafi ekki borist fyrr og verði því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.
Þar sem hin kærða ákvörðun teljist ekki til matsskyldrar framkvæmdar hafi sveitarfélaginu ekki borið skylda til að taka saman greinargerð með rökstuðningi samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Þá komi skýrt fram í bókun í fundargerð að hvaða framkvæmdum ákvörðunin beinist og hafi það einnig verið tilgreint með greinargóðum hætti við útgáfu leyfisins. Fyrir liggi ítarleg gögn í málinu um framkvæmdina, þ.m.t. leyfisumsókn Landsvirkjunar, matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar, svo ekki fari á milli mála um hvaða framkvæmd sé að ræða.
Álit forsætisráðuneytisins liggi fyrir vegna framkvæmdarinnar, en glögglega megi sjá af erindi ráðuneytisins, sem sent hafi verið til Rangárþings ytra, að ráðuneytið samþykki allar þær framkvæmdir sem nauðsynlegar séu vegna stækkunar Sigölduvirkjunar. Hafa verði einnig í huga að Sigöldustöð hafi staðið frá árinu 1978 með vitund og vilja ráðuneytisins.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að umhverfismat hafi tekið til allrar framkvæmdarinnar, þ. á m. byggingar vinnubúða og til efnistöku sem sé andlag hinnar kærðu ákvörðunar. Komi þetta skýrt fram í umhverfismatsskýrslu, sjá kafla 5.1 og 5.2 í skýrslunni. Þótt Landsvirkjun hafi kosið að sækja um framkvæmdarleyfi með tveimur aðskildum umsóknum og sveitarfélagið að taka tvær aðskildar ákvarðanir breyti það ekki eðli framkvæmdarinnar og umhverfismatsskyldunni, sem þó sé hvergi minnst á í umsóknum. Ekki verði komist hjá skyldu til umhverfismats með því að búta niður framkvæmd og um það liggi fyrir úrskurðir úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Hið sama eigi við um lögvarða hagsmuni því endurskoðunarheimild tengist beint þátttökuréttinum sem felist í umhverfismati. Því sé hafnað sjónarmiðum sveitarfélagsins og Landsvirkjunar um að hin kærða ákvörðun varði ekki umhverfismatsskylda framkvæmd og að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni.
———-
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að samþykkja að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Það er skilyrði kæruaðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en af gögnum sem úrskurðanefndin hefur kynnt sér má ráða að kærandi uppfyllir skilyrði þeirrar greinar.
Meðal ákvarðana sem umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum er heimilt að bera undir úrskurðarnefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Til slíkra framkvæmda teljast „hvers konar nýframkvæmdir eða breytingar á eldri framkvæmd, sem falla undir lögin og starfsemi sem henni fylgir“, sbr. 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021. Það er afstaða leyfisveitanda sem og leyfishafa að ákvörðun um leyfi til slíkrar framkvæmdar sé ekki að dreifa í máli þessu og því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni. Kærandi telur á hinn bóginn að um sé að ræða framkvæmd sem sé hluti þeirrar framkvæmdar sem mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram vegna, þ.e. stækkunar Sigöldustöðvar og því eigi hann kæruaðild að máli þessu auk þess að skylt hefði verið að fara með undirbúning ákvörðunarinnar samkvæmt lögum nr. 111/2021.
Samkvæmt 5. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 er leyfi til framkvæmda skilgreint sem „[l]eyfi sem veitt eru vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar sem fellur undir lög þessi og þeirrar starfsemi sem henni fylgir, svo sem framkvæmdaleyfi samkvæmt skipulagslögum, byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki, starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og önnur sambærileg leyfi sem varða meginþætti framkvæmdar og/eða starfsemi og umhverfisáhrif þeirra.“ Í skýringum við 3. gr. með frumvarpi því er varð að lögum nr. 111/2021 var leitast við að afmarka hugtakið „leyfi til framkvæmda“ nánar. Kom þar fram að samkvæmt eldri lögum, þ.e. „til þessa“, hafi öll leyfi sem afla þyrfti í tengslum við slíka framkvæmd verið álitin leyfi til framkvæmda, en þau hafi ekki endilega tengst umhverfismati. Var einnig tekið fram að auk þeirra meginleyfa sem framkvæmdir sem falla undir lögin og starfsemi sem þeim fylgir sé háð geti framkvæmdir kallað á ýmis önnur leyfi og heimildir en mikilvægt sé að skilið sé á milli þeirra leyfa til framkvæmda sem uppfylla þurfi skilyrði laganna og varði meginþætti framkvæmda og umhverfisáhrif þeirra og annarra leyfa og heimilda sem kunni að þurfa að afla vegna þeirra framkvæmda sem falli undir lögin. Kom fram á sama stað að lagt væri til að hugtakið yrði afmarkað nánar þannig að um væri að ræða leyfi sem veittu heimild til að hefja þá framkvæmd og/eða starfsemi sem félli undir lögin.
Lítið hald er í þessum skýringum við mat á því hvort leyfi það sem um er deilt í máli þessu verði talið leyfi til framkvæmdar í skilningi laga nr. 111/2021. Verður í því skyni að ráða fram úr því hvort skylt hefði verið að líta svo á að þær framkvæmdir sem leyfið heimili hafi verið hluti þeirrar framkvæmdar sem sætti umhverfismati.
Lög nr. 111/2021 voru sett til innleiðingar á tilskipun 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Tilgangur fyrirmæla tilskipunarinnar er að tryggja að fram fari mat á umhverfisáhrifum sem verði grundvöllur ákvörðunar um hvort framkvæmd verði heimiluð. Jafnframt að tryggja að leyfi fyrir framkvæmdum, sem líklegt er að hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, m.a. vegna eðlis þeirra, stærðar eða staðsetningar, verði ekki veitt fyrr en farið hefur fram mat á því hver áhrifin kunna að verða.
Þess má geta að framkvæmdastjórn ESB hefur í nótu um túlkun tilskipunarinnar lagt til grundvallar að sé um að ræða tengdar framkvæmdir, þar sem ein framkvæmd er í þágu annarrar og meiri framkvæmdar, verði ekki útilokað, við vissar aðstæður, að þær verði að gangast undir sameiginlegt umhverfismat. Það er þá einkum ef framkvæmd er t.d. afgerandi eða ráðandi fyrir stærri framkvæmd (sjá: Nóta framkvæmdastjórnar ESB frá 5. mars 2012 „Interpretation line suggested by the Commission as regards the application of Directive 85/337/EEC to associated/ancillary works“).
Stækkun Sigöldustöðvar lýtur að aukningu uppsetts afls eins stærsta orkuvers landsins og var því háð umhverfismati. Framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi eru auðsjálega tengdar þeirri framkvæmd og eru innan sama deiliskipulagssvæðis, auk þess að vera á þegar röskuðu svæði. Þær verða hins vegar ekki taldar óaðskiljanlegur þáttur þeirrar framkvæmdar eða á nokkurn hátt afgerandi um staðsetningu eða útfærslu hennar. Í matsskýrslu vegna stækkunar Sigölduvirkjunar var þeirra vissulega getið þar sem rakið var að verktakar þurfi að koma sér upp aðstöðu sem ylli einhverri röskun á landi en mannvirki yrðu fjarlægð eftir að framkvæmdum lyki og ekki yrði um varanlegar ásýndarbreytingar að ræða. Var sú umfjöllun í samræmi við skyldu framkvæmdaraðila til að gera grein fyrir samlegð með öðrum framkvæmdum.
Með hliðsjón af þessu verður ekki litið svo á að hið kærða leyfi feli í sér framkvæmd sem háð sé umhverfismati skv. lögum nr. 111/2021 og verður því samkvæmt framanröktu að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 22. janúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir athafnasvæði við Sigöldustöð.
