26/2024 Hofgarðar

Árið 2024, föstudaginn 3. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignarinnar að Melabraut 40, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 9. apríl 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 17. apríl 2024.

Málavextir: Lóðin Hofgarðar 16 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Bollagarða og Hofgarða sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. október 2015. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar 13. apríl 2023 var lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða. Fólst breytingartillagan í því að hækka nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,41 í 0,48. Samþykkti nefndin að grenndarkynna tillöguna í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi 26. s.m. Á kynningartíma komu kærendur á framfæri mótmælum við breytingartillöguna. Skipulags- og umferðarnefnd tók hana fyrir að nýju á fundi 16. nóvember s.á. og bókaði að tekið yrði tillit til þeirra með því að leyfa einungis 0,46 nýtingarhlutfall í staðinn fyrir 0,48 sem kynnt hefði verið. Beindi nefndin því til skipulags­fulltrúa að ganga frá málinu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Samþykkti bæjarstjórn þessa afgreiðslu á fundi 7. febrúar 2024. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. febrúar s.á.

 Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu ákvörðun haldna efnisannmörkum auk þess sem hún brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Þá vísa þeir til grenndarsjónarmiða, en árið 2005 hafi þeir keypt fasteignina að Melabraut 40 með útsýni m.a. í átt að lóðinni Hofgarðar 16 og hafi útsýnið haft áhrif til hækkunar á verð fasteignarinnar. Við kaupin hafi þau verið meðvituð um að komið gæti til þess að byggt yrði á lóðinni að Hofgörðum 16, en talið víst að byggt yrði í samræmi við gildandi byggingarheimildir fyrir öll nærliggjandi hús, í samræmi við heildarásýnd hverfisins.

Árið 2015 hafi verið kynntar tillögur að deiliskipulagi fyrir Bollagarða og Hofgarða. Um lóðina að Hofgörðum 16 hafi komið fram að heimilt væri að reisa þar tvíbýlishús. Áform væru um að byggja þar hús fyrir fjóra fatlaða einstaklinga og vegna þess tæki byggingarmagn lóðarinnar mið af því sem mest gerðist á nálægum lóðum. Krafa yrði um að við hönnun yrði ásýnd og uppbrot húss með þeim hætti að ekki léki vafi á því að um einbýlishús væri að ræða.

Kærendur hafi komið að athugasemdum varðandi nýtingarhlutfall lóðarinnar þar sem heimilað hafi verið allt að 0,41 hlutfall og bent á að nýtingarhlutfall þeirrar einu lóðar á skipulagssvæðinu þar sem gert væri ráð fyrir tvíbýlishúsi væri 0,30. Skýrt væri að meðalnýting svæðisins væri á bilinu 0,20–0,30, eða allt að 0,35, sé um stækkun að ræða. Þá hafi þau einnig óskað svara við því hvort að nýtingarhlutfall lóðarinnar tæki mið af kjallara sem heimilt væri að byggja samkvæmt skipulaginu.

Í svari við athugasemdinni hafi verið vísað til þess að ákveða skyldi nýtingarhlutfall fyrir einstakar lóðir eða afmörkuð svæði eftir landfræðilegum aðstæðum og markmiðum skipulags, sbr. b-lið gr. 5.3.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Væri kjallarinn talinn með í tilgreindu hámarksnýtingarhlutfalli sem tæki mið af mögulegri notkun fasteignarinnar sem væri heimili fyrir fjóra fatlaða einstaklinga. Mismunandi byggingarmagn væri á einstökum lóðum í hverfinu. Byggðist ákvörðunin á mati skipulagshönnuða með hliðsjón af aðstæðum auk þess sem lóðin stæði sunnan götu og nokkur fjarlægð væri í næsta hús norðan við það.

Með tölvupósti skipulagsfulltrúa 6. september 2023 hafi kærendum verið sendar svonefndar tillöguteikningar sem sýni að fyrirhugað sé að byggja einbýlishús á lóðinni að Hofgörðum 16, en ekki sambýli sem hafi verið forsendan fyrir nýtingarhlutfallinu 0,41 í deiliskipulaginu. Kærendur hafi með bréfi, dags. 14. júní 2023, mótmælt tillögum þessum. Á fundi 21. september s.á. með skipulagsfulltrúa og fulltrúa lóðarhafa að Hofgörðum 16 hafi mótmælin verið ítrekuð.

Breytingartillagan hafi verið til umfjöllunar á fundi skipulags- og umferðarnefndar 16. nóvember 2023. Í fundargerð komi meðal annars fram að deiliskipulaginu sé breytt til að taka með B-rými inn í nýtingarhlutfall. Ekki sé verið að stækka „birt flatarmál hússins sem fyrirhugað er að komi á lóðina“. Þá hafi komið fram að nefndin hafi fullan skilning á því að óheppilegt sé að útsýni íbúa við Melabraut 40 skerðist, en það sé þó óhjákvæmilegt og í fullu samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sem hafi verið í fullu gildi þegar þeirra hús var byggt.

Þessi fullyrðing nefndarinnar sé röng. Hús kærenda hafi verið reist árið 1980 og þau keypt það árið 2005, en gildandi deiliskipulag sé frá árinu 2015. Þá fáist það ekki staðist að skerðing á útsýni sé í fullu samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Slíkt geti ekki falið í sér ótakmarkaða heimild til slíkrar skerðingar án þess að lagt sé mat á hina auknu skerðingu. Kærendur kannist ekki við að til staðar sé eitthvert „birt flatarmál“ húss sem fyrirhugað sé að komi á lóðina, enda ekkert getið um slíkt í tillögum að breytingum á skipulagsuppdráttum. Lóðarhafar að Hofgörðum 16 séu ekki að sækja um byggingarleyfi heldur breytingu á skipulagi. Hafi flatarmál hússins með einhverjum hætti verið „birt“ þá sé það væntanlega í andstöðu við gildandi skipulag, enda þyrfti þá væntanlega ekki aukið nýtingarhlutfall. Nýtingarhlutfall miði auk þess við brúttóflatarmál, en ekki birt flatarmál. Svokölluð B-rými eigi að auki að reikna inn í nýtingarhlutfall og brúttóflatarmál. Hvernig sem á málið sé litið sé með breytingunni verið að auka byggingarmagn á lóðinni og þar með rúmmál húss og grenndaráhrif. Bendi þessi rök bæjarins til þess að nýtingarhlutfall taki aðeins til A-rýma og að alltaf sé hægt að fá aukið nýtingarhlutfall vegna B-rýma. Slíkt geti ekki staðist.

 Ef fallist yrði á að veita lóðarhöfum enn meira byggingarmagn til að byggja einbýlishús þrátt fyrir framangreindar forsendur deiliskipulagsins væri verið að setja fordæmi fyrir því að aðili geti aflað sér hærra nýtingarhlutfalls með því að segja að áform séu um að byggja heimili fyrir fatlaða einstaklinga, en ákveða síðan að nota byggingarmagnið í að byggja einbýli.

 Það samræmist engan veginn jafnræði að einn lóðareigandi fái svo mikið nýtingarhlutfall. Augljóst sé að ef það stæði öllum öðrum lóðareigendum á svæðinu til boða að fá nýtingar­hlutfall lóðar sinnar hækkað upp í 0,46 gæti það ekki gengið. Þótt heimildir séu í lögum til breytinga á skipulagi eigi hagsmunaaðilar rétt á að búa við stöðugleika í skipulagsmálum. Ef svo væri ekki væri óþarft að vinna skipulagsáætlanir þ.e. ef við það væri miðað að hægt væri að breyta þeim eftir hugmyndum og höfði hvers og eins. Meginregla skipulagslaga nr. 123/2010, sem m.a. komi fram í 12. gr. laganna, um skipulagsskyldu væri þá líka marklaus. Um þetta hafi meðal annars verið fjallað í úrskurðum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málum nr. 12/2004 og nr. 31/2007, ásamt álitum umboðsmanns Alþingis nr. SUA 727/1992 og SUA 2421/1998.

 Með vísan til framangreinds telji kærendur að ólögmætt sé að breyta skipulagi á þann veg sem hér sé gerð tillaga um enda engar málefnalegar og lögmætar forsendur fyrir breytingunni. Veigamiklar ástæður þurfi til að breyta tiltölulega nýlegu skipulagi í hverfi sem þegar hafi verið byggt upp á forsendum gildandi skipulags. Hvergi sé í skipulagsgögnum gerð grein fyrir þörfinni eða forsendum fyrir breytingunni.

 Þá hafi lóðareigendur fengið í gegn breytingu á deiliskipulaginu á árinu 2022 sem geri þeim kleift að stækka efri hæð hússins, en kærendur hafi látið það óátalið þar sem byggingarreitur lóðarinnar var færður 0,5 m fjær þeim. Nú eigi enn á ný að veita lóðareigendum aukið byggingarmagn til tjóns fyrir kærendur. Það hljóti að vera einsdæmi að einn og sami lóðarhafinn fái þrisvar í gegn breytingar á deiliskipulagi sem komi niður á hagsmunum eiganda að aðliggjandi lóð með tilheyrandi aukningu á skertu útsýni, aukinni innsýn o.s.frv. Verði framangreint vinnulag talið heimilt þ.e. að heimila breytingar á skipulagi vegna sértækra einstaklingshagsmuna, án nokkurra almannahagsmuna, og með því raska hagsmunum annarra og valda þeim tjóni, sé í raun búið að aftengja meginregluna um skipulagsskyldu.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Eins og fram komi í fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar 16. nóvember 2023 hafi deiliskipulagi verið breytt til að taka með B-rými inn í nýtingarhlutfall. Ekki sé verið að stækka birt flatarmál hússins sem fyrirhugað sé að verði reist á lóðinni. B-rými séu ekki hluti af brúttóflatarmáli hússins sem verði óbreytt þrátt fyrir breytinguna. Tekið hafi verið tillit til mótmæla kærenda með því að leyfa aðeins 0,46 í nýtingu á lóðinni í stað 0,48.

Um nýtingarhlutfall sé meðal annars vísað til b-liðar gr. 5.3.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Við ákvörðun um hækkun nýtingarhlutfallsins um 0,05 hafi meðal annars verið tekið mið af landfræðilegum aðstæðum lóðarinnar og skipulagi hverfisins í heild. Nýtingarhlutfallið og fyrirliggjandi drög að hönnun hússins samrýmist kröfum gildandi deiliskipulags. í því sambandi sé tekið fram að mismunandi byggingarmagn sé á mismunandi lóðum á svæðinu.

Við ákvörðun um hækkun nýtingarhlutfalls um 0,05 hafi því verið tekið fullnægjandi tillit til aðstæðna þar sem meðal annars hafi verið tekið tillit til þess að lóðin Hofgarðar 16 standi sunnan götu og fjarlægð í næsta hús norðan við lóðina sé þónokkur. Til viðbótar hafi verið horft til þess að lóðin standi við opið svæði og að ekki sé verið að hækka hámarkshæð fasteignarinnar. Sé því ekki verið að stækka sjálfan byggingarreitinn og hafi breytingin því engin raunveruleg áhrif á útsýni kærenda.

Hafnað sé fullyrðingum kærenda um að þar sem gildandi deiliskipulag sé frá árinu 2015 sé forsendan um gildandi skipulagsáætlanir röng því ekki hafi verið metin áhrif breytinganna á útsýni þeirra. Orðalag fundargerðar sem kærendur vísi til sé eftir atvikum ruglingsleg, en með málsgreininni sé ljóslega verið að vísa til þess að samþykkt breytingarinnar um hækkun hámarksnýtingarhlutfalls um 0,05 feli ekki í sér nýjar eða verulegar meiri skerðingar en samkvæmt gildandi deiliskipulagi.

Þá sé því hafnað að það hafi verið ófrávíkjanleg forsenda ákvörðunar um hámarksnýtingar-hlutfall á lóðinni á sínum tíma að þar yrði byggt heimili fyrir fjóra fatlaða einstaklinga. Það hafi að minnsta kosti ekki verið forsenda þeirrar ákvörðunar sem deilt sé um í máli þessu og verði því ekki séð að það geti haft áhrif á þá ákvörðun sem um sé deilt.

Margar fasteignir á svæðinu séu með sambærilegt eða hærra nýtingarhlutfall og/eða byggingar-magn. Þannig séu nokkrar fasteignir á svæðinu með hámarksnýtingarhlutfall á bilinu 0,46 til 0,50 og margar með nýtingarhlutfallið 0,45. Hækkun hámarksnýtingarhlutfalls um 0,05 geti aldrei talist raska stöðugleika í skipulagsmálum. Víki ákvörðunin því ekki frá byggðamynstri hverfisins, fyrirliggjandi byggingarheimildum eða heildarásýnd hverfisins.

 Málsrök leyfishafa: Eigendur lóðarinnar Hofgarða 16 telja kæru þessa byggða á misskilningi.

Hið breytta nýtingarhlutfall sé ekki einsdæmi. Á deiliskipulagssvæðinu Bollagarðar/Hofgarðar, sem eru samsíða götur, sé fjöldi lóða með hærra nýtingarhlutfall en gert sé ráð fyrir á lóð þeirra. Teljist þeim til að 11 lóðir séu með hámarksnýtingarhlutfallið 0,5, ein með 0,49 og 20 lóðir með nýtingarhlutfallið 0,47. Þá valdi deiliskipulagsbreytingin hvorki kærendum né öðrum nágrönnum tjóni þar sem hvorki sé um frekari skerðingu á útsýni að ræða né aukna innsýn.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða. Deiliskipulag fyrir Bollagarða og Hofgarða var fyrst samþykkt 17. september 2015, en áður hefur verið gerð sérstök deiliskipulagsbreyting vegna greindrar lóðar, sem samþykkt var árið 2022. Kærendur njóta kæruaðildar að máli þessu vegna grenndar-hagsmuna.

 Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt Aðalskipulagi Seltjarnesbæjar 2015–2033 tilheyrir lóðin nr. 16 við Hofgarða svæði ÍB-6. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að svæðið einkennist af fastmótaðri byggð rað- og einbýlishúsa. Tvö skilgreind leiksvæði séu á svæðinu, annars vegar sparkvöllur við Lindar­braut og hins vegar leiksvæði við Hofgarða. Nýtingarhlutfall samkvæmt töflu sé frá 0,3–0,5, en hámarksnýtingarhlutfall ofanjarðar samkvæmt deiliskipulagi. Nýtingarhlutfallið í töflu nái aðeins til byggingarhluta ofanjarðar.

Þá segir að eldri hverfi Seltjarnarness séu að stærstum hluta fullmótuð og fullbyggð. Á gildis­tíma síðasta aðalskipulags hafi verið unnar deiliskipulagsáætlanir fyrir stóran hluta íbúðar­svæðanna og séu margar þeirra þegar samþykktar en vinnsla annarra sé í ferli. Samkvæmt þessum áætlunum sé ekki gert ráð fyrir grundvallarbreytingum á yfirbragði íbúðarhverfanna á skipulagstímabilinu heldur að fyrirhuguð uppbygging taki mið af þeirri byggð sem fyrir sé. Skilgreint sé hámarksnýtingarhlutfall fyrir einstök svæði eða lóðir þannig að heildarmynd svæða haldist. Í deiliskipulagsáætlunum komi einnig fram leyfileg þétting byggðar á einstökum lóðum innan eldri hverfa samkvæmt samantekt í töflu.

Þá kemur fram að á íbúðarsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði. Ekki sé gert ráð fyrir neinum breytingum á yfirbragði og byggðamynstri þeirra íbúðarsvæða sem þegar séu byggð, svo sem meginlínum í hæð húsa og þéttleika byggðar. Allar breytingar er varði viðhald húsa og lóða skuli unnar af metnaði með það að leiðarljósi að bæta umhverfi og yfirbragð byggðar. Að öðru leyti sé vísað til gildandi deiliskipulagsáætlana.

Samkvæmt deiliskipulagi fyrir lóðina Hofgarða 16 frá árinu 2022 er lóðin 832 m². Þar er heimilað að byggja hús sem verði á tveimur hæðum að hluta. Efri hæð skuli ekki vera meira en 40% af flatarmáli neðri hæðar. Hámarksbyggingarmagn sé 341 m². Eðli máls samkvæmt mun slíkt mannvirki hafa allnokkur grenndaráhrif gagnvart fasteign kærenda í ljósi stærðar sinnar og legu við mörk lóðar kærenda. Fram hefur komið af hálfu Seltjarnarnessbæjar að hin kærða breyting á deiliskipulagi lóðarinnar sé gerð í því skyni að laga heimilað byggingarmagn að því húsi sem þegar hafi verið kynnt að ráðgert yrði að reisa á lóðinni árið 2022. Þá séu margar fasteignir á svæðinu með sambærilegt eða hærra nýtingarhlutfall og/eða byggingarmagn, þar af nokkrar með nýtingarhlutfall á bilinu 0,46 til 0,50 og margar með nýtingarhlutfallið 0,45.

Hin kærða breyting á deiliskipulagi Hofgarða 16 var grenndarkynnt sem óveruleg breyting, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, í samræmi við 2. mgr. 44. gr. laganna með lögboðnum fjögurra vikna athugasemdafresti. Komu kærendur að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess frests. Skipulags- og umferðarnefnd tók tillöguna fyrir að nýju á fundi 16. nóvember 2023 þar sem bókað var að tekið yrði tillit til mótmælanna með því að leyfa einungis hæsta nýtingarhlutfall 0,46 í staðinn fyrir hlutfallið 0,48 sem kynnt hefði verið. Að lokum samþykkti bæjarstjórn Seltjarnarnesbæjar á 979. fundi sínum 7. febrúar 2024 óverulega breytingu á deiliskipulaginu sem staðfest var af Skipulagsstofnun 17. september 2015. Var þessi málsmeðferð lögum samkvæmt enda skipulagsbreytingin þess eðlis að fara mátti með hana sem óverulega breytingu á deiliskipulagi.

Þar sem ekki liggja fyrir neinir annmarkar sem raskað gætu gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður ekki fallist á ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 7. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Bollagarða og Hofgarða á vegna lóðar nr. 16 við Hofgarða.