13/2019 Blesugróf, Reykjavík

Árið 2019, föstudaginn 12. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. apríl 2018 um að veita byggingarleyfi fyrir parhúsi með geymslum og bílgeymslum í kjallara á lóðinni nr. 12 við Blesugróf.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 25. febrúar 2019, kæra eigendur, Blesugróf 14, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. apríl 2018 að veita byggingarleyfi fyrir parhúsi með geymslum og bílgeymslum í kjallara á lóðinni nr. 12 við Blesugróf. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir á lóðinni verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. mars 2019 og viðbótargögn bárust 1. apríl s.á.

Málsatvik: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. apríl 2018 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja parhús með geymslum og bílgeymslum í kjallara á lóðinni nr. 12 við Blesugróf. Var fært til bókar að frágangur á lóðamörkum yrði gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Staðfesti borgarráð afgreiðslu byggingarfulltrúa á fundi sínum 26. s.m. Var byggingar­leyfi gefið út 8. janúar 2019 og hófust framkvæmdir við byggingu parhússins í kjölfar þess.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að framkvæmdir þær sem samþykktar hafi verið með hinu kærða byggingarleyfi hafi aldrei verið kynntar fyrir þeim og hafi því þeim ekki verið kunnugt um áformin. Í svari skipulags- og byggingarsviðs sem kærendum hafi borist 14. febrúar 2019 hafi komið fram að hæð fyrirhugaðrar nýbyggingar yrði innan gildandi deiliskipulags. Þegar framkvæmdir hafi byrjað og búið hafi verið að koma púða fyrir á lóðinni og slá upp sökklum hafi komið í ljós að framangreind svör hafi einfaldlega ekki verið rétt. Með vísan til þess hafi kæra í máli þessu borist innan kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og beri því að taka málið til efnislegrar meðferðar.

Útgefið byggingarleyfi sé ekki í samræmi við skilmála deiliskipulags Blesugrófar. Samkvæmt hæðarblaði sé hæðarkóti 17,8 við lóðamörk Blesugrófar 12 og 14 og skuli frágangur á lóða­mörkunum miða við þá hæð að framkvæmdum loknum. Enginn áberandi hæðarmunur hafi verið á milli lóðanna fyrir framkvæmdir en landið halli lítillega og jafnt á milli Blesugrófar 10 og 14. Kærendur hafi gert ráð fyrir að hæð nýs húss á lóð nr. 12 myndi verða í eðlilegu samhengi við nærliggjandi hús og heildargötumynd, líkt og skilmálar gildandi deiliskipulags krefjist. Nú sé aftur á móti búið að keyra miklu magni af möl í lóðina Blesugróf 12, gera púða ofanjarðar og þar ofan á hafi verið slegið upp fyrir sökklum. Búið sé að búa til hæðarmun á milli lóðanna sem ekki hafi verið til staðar áður. Virðist gert ráð fyrir að gólfkóti Blesugrófar 12 verði 19,86 sem sé 3 m frá lóðamörkum þar sem hæðarkóti sé 17,8. Af þessum sökum þurfi að gera sérstakar varnarráðstafanir til að bregðast við hæðarmismuninum við lóðamörkin en ekkert slíkt hafi verið rætt við kærendur þrátt fyrir að slíkt sé áskilið í útgefnu byggingar­leyfi.

Skilmálar deiliskipulags um 6 m hámarkshæð húsa miði við aðkomuhæð auk þess sem taka skuli tillit til legu í landi, hæð húsa í kring og núverandi ástand. Með því að hafa púða og sökkla hússins ofanjarðar, með gólfkóta 19,86 borið saman við hæðarkóta 17,8 á lóðamörkum í 3 m fjarlægð, sé húsið að Blesugróf 12 komið upp fyrir leyfilega hámarkshæð samkvæmt deiliskipulagi og miðað við það sem kærendur hafi mátt ætla út frá legu lóðarinnar í umhverfinu. Á afstöðumynd sé hæðarkóti mænis sýndur 24,8 sem þýði að húsið verði meira en 6 m hátt miðað við landhæð við lóðamörk.

Í skilmálum gildandi deiliskipulags fyrir Blesugróf komi fram að þar sem aðstæður leyfi megi gera kjallara, en það sé háð mati skipulagsyfirvalda hverju sinni. Þá sé í skipulaginu fjallað um heimild til að vera með bílastæði eða bílskúra. Deiliskipulaginu fylgi skýringarmyndir með dæmum um húsagerðir. Í umsögn skipulagsfulltrúa um hið kærða byggingarleyfi segi að þær aðstæður séu tæplega til staðar að vera með kjallara í húsinu. Heldur mikill halli verði á rampa niður í bílakjallara, eða 17,5%, en viðmið varðandi hámarkshalla á slíkum rampa sé 15%. Hönnun hússins samræmist ekki skilmálum gildandi deiliskipulags og sé ekki í sam­ræmi við legu í landi og umhverfi. Deiliskipulagið heimili ekki bílakjallara heldur einungis lágreista bílskúra. Þá geti skilmálar um kjallara ekki átt við um bílakjallara enda fjallað um bílastæði/bílskúra á öðrum stað í skipulagsskilmálunum. Umræddur bílakjallari virðist að miklu leyti vera rót þess hversu frekt mannvirkið verði til umhverfisins, bæði hvað varði hæð hússins í nágrenni lóðamarkanna og fyrirkomulag aðkomu.

Byggingarleyfið gangi gegn grenndarhagsmunum kærenda og sé ólögmætt. Inngangur að Blesugróf 12 snúi að fasteign kærenda í 2-3 m hæð yfir lóð þeirra, 3 m frá lóðamörkum. Gangstétt og tröppur muni ná nánast alveg að lóðamörkum. Á afstöðumynd sjáist að gert sé ráð fyrir að húsið sjálft verði byggt út að ystu mörkum byggingarreits þeim megin sem snúi að húsi kærenda og síðan sé gert ráð fyrir að gangstígur og tröppur að inngangi séu staðsett á hinu 3 m belti á milli byggingarreits og lóðamarka. Koma þurfi fyrir fallvörnum, bæði við inngang og rampa bílakjallara, sbr. kafla 12.10 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar að auki uppfylli aðkoman að Blesugróf 12 ekki kröfur byggingarreglugerðar um aðgengi, sbr. h-lið 1. mgr. gr. 6.1.3.

Í hinu útgefna byggingarleyfi sé áskilið að frágangur á lóðamörkum verði gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Ekkert samráð hafi aftur á móti verið haft við kærendur og viti þeir því ekki hvernig fyrirhugað sé að ganga frá hæðarmismuninum. Ljóst sé að þar þurfi að koma til umfangsmikið mannvirki, enda gert ráð fyrir að húsið sjálft standi ofan á grjóthrúgu auk þess sem aðalinngangur þess verði þar með tilheyrandi tröppum og fallvörnum. Slík mannvirki á lóðamörkum séu byggingarleyfisskyld skv. ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 7.2.3. í byggingarreglugerð, sbr. gr. 2.3.5., auk þess sem samþykki beggja lóðarhafa þurfi að liggja fyrir áður en byggingarleyfi sé gefið út.

Ræktaður garður með sólpalli og heitum potti sé á þeirri hlið lóðar kærenda sem snúi að suðurhlið Blesugrófar 12. Af sólpalli muni blasa við grjótgarður eða annað mannvirki og ofan á því margra metra hár húsveggur. Gott útsýni muni verða úr hinu nýja húsi ofan í garð kærenda, þ.m.t. á sólpallinn og heita pottinn. Vegna hins manngerða hæðarmunar sé engin leið til að hindra útsýnið með skjólveggjum. Búast megi við miklu skuggavarpi frá nýja húsinu og sé líklegt að hinn sólríki suðurgarður verði ekki lengur sólríkur auk þess sem friðhelgi kærenda sé rofin vegna umferðar um gangstétt í 2-3 m hæð og útsýnis yfir garðinn.

Í kærumáli úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála nr. 31/2011 hafi verið talið að bygging setlaugar á lóðamörkum hefði veruleg grenndaráhrif gagnvart eigendum aðliggjandi lóðar. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem ákvæði byggingarreglugerðar um girðingar og gróður á lóðamörkum og þeirra grenndaráhrifa sem setlaugin hafði, hafi úrskurðarnefndin ekki talið rétt af hálfu byggingaryfirvalda að veita leyfi fyrir henni á umræddum stað án samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Hafi því byggingarleyfi setlaugarinnar verið fellt úr gildi. Niðurstaða nefndarinnar hafi einnig verið studd við ákvæði 4. mgr. gr. 4.2.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þar sem fram kom að við deiliskipulagningu íbúðar­svæða skuli þess jafnan gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar. Sambærilegt ákvæði sé nú í gr. 5.3.2.2. í gildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Mál kærenda sé sambærilegt framangreindu máli að því leyti að verulega sé gengið á grenndarhagsmuni þeirra með útgáfu byggingarleyfis án samþykkis þeirra fyrir stórfelldum framkvæmdum við lóðamörk. Samþykki kærenda þurfi fyrir þeim mannvirkjum sem koma þurfi fyrir við og í nágrenni lóðamarka. Áskilnaður um samráð eftir á nægi ekki í því samhengi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að í greinargerð deiliskipulags Blesugrófar komi fram að hús séu bundin þeim skilmálum að óheimilt sé að fara út fyrir byggingarreit. Af þeim gögnum sem hafi fylgt byggingarleyfisumsókninni sé ljóst að öll byggingin sé innan byggingarreits. Samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins skuli lágmarksfjarlægð frá lóðamörkum vera 3-5 m. Fjarlægð byggingarinnar frá lóðamörkum við Blesugróf 14 sé 3 m. Í greinargerð skipulagsins komi fram að heimilt sé að veita leyfi fyrir kjallara þar sem aðstæður leyfi. Skipulagsfulltrúi hafi skilað inn umsögn þar sem ekki hafi verið gerð athugasemd við niðurgrafinn bílskúr, nema að því að leyti að rampur skuli vera með 15% halla en ekki 17,5% halla líkt og umsóknin gerði ráð fyrir. Heimilt sé á tilteknum lóðum að byggja hærri hús en samkvæmt almennum skilmálum deiliskipulagsins. Þá skuli miða við legu hússins í landi, hæð húsa í kring og núverandi ástand. Hæsti punktur þeirra húsa sem undir heimildina falli sé 6,0 m frá grunnplötu og hámarkshæð útveggja sé sú sama. Sérstakt tillit skuli tekið til nærliggjandi húsa og heildargötumyndar. Blesugróf 12 falli undir þessa reglu og sé leyfileg hámarkshæð 6,0 m mælt frá grunnplötu.

Samkvæmt samþykktum uppdráttum fyrir Blesugróf 12 sé byggingin 6 m að hæð miðað við götukóta en 4,32 m miðað við grunnplötu. Hæsti punktur byggingarinnar sé í kóta 24,18, gólfkóti grunnplötu sé 19,86 og götukóti 18,10. Af þessu megi vera ljóst að byggingin sé innan skilmála deiliskipulagsins, enda sé hæð hússins 4,32 m mælt frá grunnplötu þegar leyfileg hámarkshæð sé 6 m. Í deiliskipulaginu sé ekki kveðið á um það í hvaða hæð miðað við götu grunnplata skuli vera. Hæð hússins sé því í samræmi við gildandi deiliskipulag og sömuleiðis gólfkóti þar sem engin takmörk séu sett í skilmálum skipulagsins fyrir legu hans. Við samþykkt byggingaráforma hafi verið bókað að frágangur á lóðamörkum verði gerður í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Bókunin leggi þær skyldur á herðar byggingaraðila að ekki verði gengið frá lóðamörkum nema í samráði við lóðarhafa aðliggjandi lóða. Verði þeir að koma sér saman um frágang á lóðamörkum. Sveitarfélagið hafi ekki aðrar forsendur en að líta svo á að frágangur verði í samræmi við fyrrnefnda bókun.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafar telja að skilmálar gildandi deiliskipulags um hámarks­hæðir húsa hafi ekki verið brotnir. Hönnun umrædds húss sé í fullkomnu samræmi við legu á landi og umhverfið og byggingaryfirvöld hafi heimilað bílageymslu undir húsinu. Vísað sé til heimilda þeirra yfirvalda til mats samkvæmt skipulaginu. Þá hafi kærufrestur verið liðinn þegar kæra hafi borist nefndinni skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í rökstuðningi borgaryfirvalda komi fram að hvergi í deiliskipulaginu sé hæð grunnplötu ákvörðuð miðað við götukóta. Nánast megi skilja afstöðu borgarinnar þannig að engar takmarkanir hafi í raun verið á því hversu mikið hafi mátt hækka lóðina svo lengi sem húsið sjálft væri innan hæðarmarka. Þetta sé einfaldlega rangt þar sem í deiliskipulaginu sé kveðið á um að miða eigi við legu í landi, hæð húsa í kring og núverandi ástand. Jafnframt segi að þegar um sé að ræða lóðir þar sem hærri húsagerð sé leyfð skuli sérstaklega tekið tillit til nærliggjandi húsa og heildargötumyndar.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 22. mars 2019 að viðstöddum fulltrúum málsaðila og borgaryfirvalda.

 Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu hófust framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis í janúar 2019 og beindi annar kærenda fyrirspurn til byggingarfulltrúa af því tilefni. Var m.a. spurt hvort gólfplata á Blesugróf 12 yrði sú sama og á Blesugróf 10. Í svarpósti starfsmanns byggingar­fulltrúa 21. janúar 2019 er vísað til deiliskipulags svæðisins og þess að byggingar­leyfisumsókn hafi verið send til skipulagsfulltrúa til umsagnar og var jafnframt upplýst um hæðar­­­­kóta Blesugrófar 14 og Blesugrófar 12 en ekki var tekin fram hæð gólfplötu Blesugrófar 10. Ítrekaði kærandi fyrirspurn sína hvað hæð gólfplatna varðaði og verður ekki talið að honum hafi mátt að fullu vera kunnugt um efni hinnar kærðu ákvörðunar fyrr en starfsmaður skipulagsfulltrúa sendi kæranda sneiðmynd af fyrirhuguð húsi skv. samþykktum teikningum í tölvupósti 14. febrúar s.á. Kæra í máli þessu barst 25. s.m. og þar með innan kærufrests. Verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis uppfylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Á grundvelli ákvæðisins tilkynnir leyfisveitandi umsækjanda um samþykkt byggingaráforma, enda sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Skal útgefið byggingarleyfi og vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna.

Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir parhúsi með geymslum og bíl­geymslum í kjallara á lóð nr. 12 við Blesugróf. Er einkum deilt um grenndaráhrif þau sem af húsinu verða sökum hæðar þess og innsýnar á lóð kærenda. Á svæðinu gildir deiliskipulag Blesugrófar frá árinu 2005. Um markmið skipulagsins segir að við uppbyggingu skuli taka mið af yfirbragði hverfisins og leitast við að styrkja heildarmynd þess. Þá segir í skilmálum deiliskipulagsins um hæð bygginga að almennt skuli miða við þá hæð sem einkenni hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Hæsti útveggur skuli ekki vera hærri en 3,5 m og hæsti punktur þaks megi vera 1,5 m yfir hæstu leyfilegu hæð útveggja. Heimilt sé að byggja hærri hús á tilgreindum lóðum, þ. á m. Blesugróf 12, og eigi þá að taka mið af legu í landi, hæð húsa í kring og núverandi ástandi. Í þeim húsum sé gert ráð fyrir að hæsti punktur þaks og hámarkshæð útveggja sé 6,0 m frá grunnplötu. Þá skuli sérstaklega taka tillit til nærliggjandi húsa og heildargötumyndar. Í deiliskipulaginu er skýringamynd sem sýnir sneiðmynd af lægri og hærri húsagerð og sýnir sú mynd gólfplötu beggja húsagerða við yfirborð lóðar. Skýringargögn eru ekki bindandi nema það sé sérstaklega tekið fram skv. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 en geta þó verið til leiðbeiningar við túlkun á efni skipulags. Að mati úrskurðarnefndarinnar felur deiliskipulagið í sér hið minnsta þá takmörkun á hæð gólfplötu að taka beri mið af nærliggjandi húsum og umhverfinu í kring.

Gólfkóti samkvæmt samþykktum uppdráttum fyrirhugaðrar nýbyggingar að Blesugróf 12 er 19,86. Hús kærenda er einbýlishús á einni hæð og samkvæmt samþykktum uppdráttum frá árinu 2006 er gólfkóti þess 17,8. Hús á lóð Blesugrófar 10 er einbýlishús með kjallara og samkvæmt samþykktum uppdráttum frá árinu 1983 er gólfkóti þess 19,8. Hæðarkóti á lóða­mörkum Blesugrófar 12 og 14 miðað við aðkomu er 18,0 en á lóðamörkum Blesugrófar 12 og 10 er hann 18,2. Lóðir Blesugrófar 12 og 14 eru í litlum halla en örlítið meiri halli er á lóð Blesugrófar 10. Gólfkóti nýbyggingarinnar tók þannig að nánast öllu leyti mið af húsinu á lóðinni nr. 10, sem stendur hærra í landi, en að sama skapi að hverfandi leyti af húsi kærenda að Blesugróf 14 sem þó stendur nær hinni fyrirhugaðri nýbyggingu en húsið að Blesugróf 10. Verður því ekki fallist á að gætt hafi verið að hinu sérstaka tilliti gagnvart nærliggjandi húsum sem skilmálar deiliskipulagsins kveða á um að taka skuli þegar um ræðir heimild til byggja hærri hús en samkvæmt almennum skilmálum skipulagsins. Til þess er einnig að líta að vegna hæðar gólfplötu Blesugrófar 12 verður inngangur hússins, sem er rúmum 3 m frá lóðarmörkum og snýr að garði kærenda, í um 2 m hæð frá yfirborði lóðar kærenda. Hefur byggingin þar af leiðandi veruleg grenndaráhrif gagnvart fasteign kærenda, m.a. með tilliti til innsýnar yfir á suðurhluta lóðar þeirra. Eru þau áhrif umfram það sem kærendur máttu búast við með hliðsjón af orðalagi gildandi deiliskipulags um að tillit skuli tekið til nærliggjandi eigna.

Að framangreindu virtu er hið kærða byggingarleyfi ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag svo sem áskilið er í 11. gr., sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr., laga um mannvirki og verður því ekki hjá því komist að fella það úr gildi.

Þá þykir rétt að benda á að fram kemur í skilmálum gildandi deiliskipulags að þar sem aðstæður leyfi megi gera kjallara, en það sé mat skipulagsyfirvalda hverju sinni. Í málinu liggur fyrir umsögn skipulagsfulltrúa þar sem segir að lóðin sé nánast hallalaus og það sé mat skipulagsfulltrúa að þær aðstæður séu tæplega til staðar að vera með kjallara á húsinu, en fallist yrði á það ef halli á rampi yrði 15%. Þegar deiliskipulag mælir fyrir um að aðstæður verði að vera til staðar vegna einhverra framkvæmda og eftirlætur það mat skipulagsyfirvöldum verður að gera þær kröfur að lágmarki að það sé ótvírætt mat þeirra yfirvalda að þær aðstæður séu fyrir hendi. Umsögn skipulagsfulltrúa ber það hins vegar ekki með sér samkvæmt orðalagi sínu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 24. apríl 2018 um að veita byggingarleyfi til að byggja parhús með geymslum og bílgeymslum í kjallara á lóð nr. 12 við Blesugróf er felld úr gildi.