99/2023 Laugarás

Árið 2024, fimmtudaginn 15. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 99/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir þéttbýlið að Laugarási í Bláskóga­byggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 14. ágúst 2023, kærir eigandi fasteignar að Langholti 1, Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskóga­byggðar frá 15. maí 2023 að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir þétt­býlið Laugarás. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Einnig er gerð krafa um að úrskurðar­nefndin kveði á um að tilkynna beri lagningu reiðvegar um varúðarsvæði VA4 til Skipulags­stofnunar til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun yfirvofandi framkvæmda, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 29. ágúst 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 14. september 2023.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 9. mars 2022var tekin fyrir umsókn frá sveitarfélaginu Bláskógabyggð um endurskoðun deiliskipulags fyrir Laugar­ás frá árinu 2012, en kynningarfundur vegna endurskoðunarinnar hafði verið haldinn á vegum sveitarfélagsins 12. janúar 2022.Mæltist skipulagsnefnd til þess við sveitarstjórn að hún samþykkti deiliskipulagstillöguna til kynningar og umsagna í samræmi við 40. gr. skipu­lags­laga nr. 123/2010 ogsamþykkti sveitarstjórn þá afgreiðsluá fundi 17. s.m.

Kynning tillögunnar fór fram á tímabilinu 6.–27. apríl 2022 samhliða kynningu á tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Bláskóga­byggðar 2015–2027 vegna þéttbýlisins Laugaráss. Málið var til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar 8. júní s.á. og á fundi sveitarstjórnar 22. s.m. voru lagðar fram athugasemdir og umsagnir sem borist höfðu á kynningartíma ásamt saman­tekt á andsvörum og uppfærðum deiliskipulagsuppdrætti. Samþykkti sveitarstjórn tillöguna og að hún yrði auglýst samhliða breytingu á aðalskipulagi. Kom kærandi að athugasemdum við sveitar­félagið þegar að loknum fyrrgreindum kynningarfundi í janúar 2022, bæði skriflega og á fundi með skipulagsfulltrúa í apríl s.á.

Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar á tímabilinu 29. september til 11. nóvember 2022 og kom kærandi að nýju á framfæri athugasemdum sínum. Sveitarstjórn tók málið fyrir 16. febrúar 2023 að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar 8. s.m. Lagðar voru fram umsagnir og athugasemdir sem borist höfðu við kynningu málsins ásamt samantekt á andsvörum og uppfærðum gögnum. Var tillagan samþykkt og fært til bókar að sveitarstjórn teldi að brugðist hefði verið við umsögnum sem borist hefðu með fullnægjandi hætti. Þá skyldi þeim sem gert hefðu athugasemdir við tillöguna send samantekt andsvara og viðbragða vegna málsins. Í framhaldinu var tillagan send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu. Stofnunin gerði með bréfi, dags. 27. apríl 2023, athugasemd við að deiliskipulagið tæki gildi og taldi m.a. að lega útivistarstígs yfir varúðarsvæði VA4 væri ekki í samræmi við legu stígsins á aðal­skipulagi. Sveitarstjórn tók málið fyrir að nýju 15. maí s.á. eftir umfjöllun skipulagsnefndar á fundi 10. s.m. Bókað var m.a. að lega stígsins hefði verið uppfærð á uppdrætti aðalskipulags og væri nú í samræmi við deiliskipulag. Þá skyldi tiltekið í greinargerð deiliskipulagsins að lega stígsins um varúðarsvæðið væri háð því að ekkert jarðrask yrði á skilgreindu svæði. Var tillagan samþykkt og talið að brugðist hefði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar með full­nægjandi hætti. Þá var mælst til þess að deiliskipulagið tæki gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda og að það yrði sent Skipulagsstofnun til varðveislu í samræmi við 42. gr. skipulagslaga.

Hinn 18. júlí 2023 birtist auglýsing um samþykkt sveitarstjórnar á breytingu á Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 vegna breyttrar landnotkunar í Laugarási. Í breytingunni fólst m.a. að þéttbýlismörkum var breytt að norðaustanverðu til að ná yfir varúðarsvæði VA4. Auglýsing um gildistöku hins kærða deiliskipulags var einnig birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júlí 2023. Samkvæmt auglýsingunni felur skipulagið m.a. í sér að fyrirkomulag nýrrar íbúðarbyggðar er endurskoðað og skilmálar fyrir lóðir yfirfarnar og eftir atvikum breytt. Einnig er ráðgert að götur séu í einhverjum tilvikum breikkaðar og þeim breytt til að bæta umferðar­öryggi og tekið er frá svæði fyrir gangstéttir meðfram götum. Þá er gert ráð fyrir varúðarsvæði austan við lóð kæranda og að um það liggi útivistarstígur, göngu-, reið- og reiðhjólaleið.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé gert ráð fyrir lagningu reiðvegar yfir aðkomu og innkeyrslu að lóð hans sem og yfir varúðarsvæði sem sé nærri lóðinni. Eigi hann því lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins vegna grenndaráhrifa, en að auki sé lóð hans staðsett undan ríkjandi vindátt í Laugarási frá varúðarsvæðinu. Einnig eigi kærandi réttmæta hagsmuni í málinu á grundvelli réttinda fólks til að njóta friðhelgi einkalífs og heimilis, m.a. frá mengunarhættu, sbr. mál Mannréttinda­dómstóls Evrópu, þ.e. Taskin og aðrir gegn Tyrklandi og mál Guerra og aðrir gegn Ítalíu.

 Sveitarstjórn hafi ekki gætt meðalhófs, jafnræðis og samræmis við ákvörðun um breytta aðkomu og innkeyrslu á lóð kæranda. Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti sé ekki gert ráð fyrir að aðkoman sé lagfærð að raunverulegri legu, líkt og sé með lóðina að Langholtsvegi 5. Kærandi hafi ítrekað óskað eftir því við skipulagsyfirvöld að innkeyrsla á lóð hans yrði í samræmi við það sem hún sé í raun.

Ef áætlanir sveitarfélagsins gangi eftir þurfi kærandi að leggja út í mikinn kostnað vegna breyting­anna og ýmsum gæðum yrði fórnað. Til að mynda þyrfti að höggva stórt skarð í órofna 25 ára gamla trjálínu með glæsilegum birkitrjám sem veiti skjól fyrir bæði vindi og umferðarnið frá Skálholtsvegi. Bein sjónlína yrði frá veginum að húsi kæranda og friðhelgi fjölskyldunnar skert. Þarna séu falleg kirsuberjatré, rifsberjarunni og eini hluti lóðarinnar sem sé slétt grasflöt og sem m.a. hafi verið nýtt sem leiksvæði barna. Fyrirhuguð breyting hefði því áhrif á umhverfið, heildarsvip þess og notagildi lóðarinnar. Kostnaður vegna upphaflegra framkvæmda hafi verið mikill, en þeim hafi verið lokið fyrir rúmum 20 árum í samræmi við upp­haf­legt deiliskipulag þegar lóðin hafi verið stofnuð.

Við málsmeðferð skipulagsmála gildi meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins og í máli þessu hafi verið brotið gegn þremur meginþáttum hennar. Í fyrsta lagi að almenningur eigi að geta vænst þess að ekki sé ráðist í breytingar í mótaðri byggð nema að nauðsyn beri til þess. Þá skuli í öðru lagi velja þá leið sem vægust sé, þar sem fleiri leiða sé völ sem þjónað geti því markmiði sem stefnt sé að. Í þriðja lagi að gætt sé hófs í útfærslu framkvæmda á þeirri leið sem valin hafi verið. Jafnframt gildi jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins og henni tengd sé réttmætisreglan, en af henni leiði enn fremur að allar athafnir og ákvarðanir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Engar skýringar hafi borist frá sveitarfélaginu á þeirri nauðsyn að flytja inn­keyrsluna, en yfirgangur þessi muni valda kæranda og fjölskyldu hans verulegu tjóni. Það hafi sveitarfélaginu borið að greina hvort einhver önnur vægari leið hafi verið möguleg til að ná fram sama markmiði. Lóðin að Langholtsvegi 5 sé óbyggð landbúnaðarlóð sem ekkert hafi verið nýtt nema til skamms tíma til beitar, en lóð kæranda sé íbúðarhúsalóð sem notuð hafi verið af honum og fjölskyldu hans í rétt rúm 25 ár. Engin málefnaleg sjónarmið séu fyrir þessu ójafn­ræði, það sé með öllu órökstutt og eigi sér enga lagastoð.

Tekið sé fram í sérstökum skilmálum Aðalskipulags Bláskógabyggðar 2015–2027 fyrir varúðarsvæði VA4 að óheimilt sé að nýta svæðið. Um sé að ræða afdráttarlaust bann sem gangi framar öllum öðrum atriðum sem varði hugsanlega notkun þess. Öll fyrirhuguð notkun varúðarsvæðisins „við nánari útfærslu í deiliskipulagi“ sé þegar af þeirri ástæðu með öllu óheimil. Eina mögulega rökrétta „nánari útfærsla“ við reiðveg um svæðið sé því að hætta við reiðveginn á þessari leið. Í skilmálum deiliskipulagsins komi fram að „[ó]heimilt er að nýta svæðið meðan ekki liggur fyrir mat á aðstæðum“, en það sé í ósamræmi við skilmála aðalskipulagsins um bann við notkun þess. Hið fortakslausa bann hafi verið sett þar sem borist hafi margháttuð mót­mæli frá opinberum stofnunum í skipulagsferlinu.

Umhverfismat deiliskipulagsins uppfylli hvorki ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 né laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Leiði ágallar á matinu til þess að brotið sé gegn markmiðum beggja laganna og rannsóknareglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Við gerð deiliskipulags hvíli sú skylda á sveitarstjórnum að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina komi, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt sé fyrir um í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í skipulags­ferlinu hafi komið fram alvarlegar ábendingar og upplýsingar frá opinberum stofnunum um margvísleg grenndaráhrif í þéttbýli Laugaráss af fyrirhugaðri lagningu reiðvegar yfir varúðar­svæði VA4.

Í umsögnum Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi verið lagst gegn útvíkkun þéttbýlismarka yfir gamlan urðunarstað og talið að breytingin gæti leitt til hættu og mengunar. Matvælastofnun hafi í umsögnum sínum varað við því að fyrrum urðunarstaðar fyrir riðuhræ yrði nýttur undir reiðstíga og/eða til beitar. Hvers konar jarðvegsrask á varúðarsvæðinu væri óheppilegt og yki smit­hættu á riðu. Sveitarfélagið hafi við meðferð málsins ekkert tillit tekið til umsagna Matvælastofnunar, minnst á efni þeirra eða gert grein fyrir því að þær hafi borist.

Umhverfisstofnun hafi í fyrri umsögn sinni m.a. bent á mikilvægi þess að við gerð umhverfismats skyldi taka mið af reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg. Í seinni umsögninni hafi verið vísað til þess að óvissa sé um þykkt yfirborðslagsins og að ekki hafi farið fram neinar rann­sóknar á svæðinu um ástand urðunarstaðarins og lekt frá honum. Bent hafi verið á samspil milli varúðar­svæðis og hættusvæðis vegna flóða í Hvítá. Stofnunin hafi talið mikilvægt að reiðleið væri fyrir utan varúðarsvæðið og viljað færa hana út fyrir það, en ekkert tillit hafi verið tekið til þess eða minnst á það í umhverfismati deiliskipulagsins. Umhverfisstofnun hafi m.a. yfir­umsjón með heilbrigðiseftirliti á Íslandi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunar­varnir.

Í umsögnum Minjastofnunar Íslands sé bent á að fyrirhugaður reiðvegur muni liggja þvert í gegnum friðað minjasvæði fornminja í Langholti í Laugarási sem njóti verndar. Skipulags­stofnun hafi m.a. talið í umsögn sinni að gera þyrfti grein fyrir og bera saman mismunandi valkosti sem til greina kæmu fyrir reiðleið í gegnum þéttbýlið. Stofnunin hafi óskað eftir rökstuðningi í ljósi þess að slíkur samanburður hefði ekki farið fram en hann hafi ekki verið veittur. Þá hafi í umhverfismatinu ekki verið minnst á kortasjá Umhverfisstofnunar um mengaðan jarðveg og engin gögn í málinu bendi til þess að sveitarfélagið hafi tekið mið af þeim upplýsingum sem þar sé að finna í umhverfismati.

Við gerð umhverfismats hafi ekki verið fylgt gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð. Skylt sé að meta líkleg áhrif af þar til greindum atriðum eftir því sem efni skipulags gefi tilefni til. Um sé að ræða eitt af aðalatriðum deiliskipulagsins, þ.e. skipulagsmörkum sé breytt og skipulagssvæðið stækkað yfir gamalt urðunarsvæði við Höfðaveg, reiðvegurinn muni liggja um minjasvæði og varúðar­svæðið og af þeim sökum hafi borist alvarlegar ábendingar og upplýsingar frá opinberum stofnunum um margvísleg grenndaráhrif á þéttbýlið Laugarás. Með hliðsjón af því og öðrum atriðum sé ljóst að efni og umfang framkvæmdar hafi gefið tilefni til mats. Beinlínis hafi verið skylt að meta líkleg áhrif framkvæmda, en það hafi ekki verið gert. Þá sé enga umfjöllun að finna um fyrirhugaðan reiðveg í kafla umhverfismatsins um samgöngur. Ranglega komi fram að áhrif á minjar og verndarsvæði séu óveruleg. Einnig sé rang­lega metið að áhrif á heilsu og öryggi séu jákvæð. Mat skorti á vægi áhrifa en við það mat verði að taka tillit til þeirrar hættu sem fyrir hendi sé. Svæðið sé á kortasjá og í gagnagrunni Umhverfisstofnunar um mengaðan jarðveg. Matvælastofnun hafi bent á að hvers kyns jarðvegs­rask á varúðarsvæðinu yki smithættu á riðu. Opinberar upplýsingar gefi til kynna slysahættu á svæðinu. Um 44% leiðarinnar liggi yfir lögverndaðar fornminjar og helgunar­svæði þeirra. Þá sé ekki gerð grein fyrir mismunandi valkostum fyrir reiðleið í gegnum þéttbýlið.

Umhverfismatið sé, einkum hvað varði reiðveg yfir minjasvæði og varúðarsvæði VA4, hvorki unnið né sett fram í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttarins, markmið með gerð deiliskipulags, markmið landsskipulagsstefnu, markmiðsákvæði skipulagsreglugerðar eða lýsingu í fremsta hluta umhverfismatsins. Þá hafi ekki verið höfð aðgát við gerð matsins. Það sé ófullnægjandi á þann hátt að málsmeðferð þess og framsetning styðji ekki við markmið um heilbrigði og öryggi, vernd menningarverðmæta og réttaröryggi í meðferð skipulagsmála skv. 1. gr. skipulagslaga o.fl., en einnig sé vísað til gr. 5.1.1., 5.3.2.5. og 5.3.2. í skipulagsreglugerð. Ekki sé útilokað að ef umhverfismat hefði farið fram að þessu leyti, t.a.m. með greiningu á mengun, lýðheilsu, vistkerfi, heilsu og öryggi og fleiri atriðum eftir mismunandi útfærslu reiðvegarins hefði efni deiliskipulagsins orðið annað.

Þá verði ekki séð að skipulagsyfirvöld hafi við gerð umhverfismatsins fylgt meðalhófi með því að gera breytingar til að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar. Hafi þau heldur ekki fylgt réttmætisreglu með því að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið við matið, sbr. lágmarkskröfur til rökstuðnings í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. tl. 31. gr. sömu laga. Hvergi sé minnst á skilmála eða fyrirvara af nokkru tagi við framkvæmdina, þ.m.t. sé engin vísun í að um sé að ræða tilkynningarskyldar framkvæmdir skv. 19. gr. laga nr. 111/2021. Þá sé hvergi gerður fyrirvari við leyfiveitingu fyrir framkvæmdinni skv. gr. 5.3.2.19. í skipulagsreglugerð og því séu ekki sett skilyrði í skipulaginu sem byggja myndu á áliti Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Hafi umhverfismatið hvorki verið gert á grunni laga nr. 123/2010 né laga nr. 111/2021.

Í aðalskipulagi sé kveðið á um „nánari útfærslu í deiliskipulagi“ varðandi fyrirhugaða lagningu reiðvegar yfir varúðarsvæði VA4. Leiði þetta sjálfstætt til þeirrar niðurstöðu að lagning vegarins verði ólögmæt þar sem útfærsla vegarins í deiliskipulagi feli í sér að brotið verði gegn mark­miðum skipulagslaga og laga nr. 111/2021. Skilgreining sveitarfélagsins á varúðarsvæði feli í sér staðfestingu á hættu fyrir heilsu og öryggi almennings. Í deiliskipulaginu komi fram að óheimilt sé að nýta svæðið meðan ekki liggi fyrir mat á aðstæðum um hvort jarðvegur sé mengaður. Þetta sé óskiljanlegt ákvæði, en þegar liggi fyrir staðfesting sveitarfélagsins á því að um sé að ræða svæði þar sem fyrir hendi sé „hætta fyrir heilsu og öryggi almennings“ og staðfesting að á svæðinu hafi verið urðað sorp og sláturúrgangur. Varðandi flóðahættu komi fram í ákvæðum deiliskipulagsins að verja þurfi varúðarsvæðið „m.t.t. mengunarhættu“. Það megi því fullyrða að sveitarfélaginu sé nú þegar fullkunnugt um mengun á svæðinu. Í því felist mat á aðstæðum, um að jarðvegurinn á varúðarsvæðinu sé sannarlega mengaður. Að þessu gefnu girði tilvitnað ákvæði deiliskipulagsins alfarið fyrir notkun svæðisins.

Samkvæmt deiliskipulaginu sé lega útvistarstígs um varúðarsvæðið háð því að ekkert jarðrask verði, en erfitt sé að skilja hvað átt sé við með því. Framkvæmdir við reiðvegi í þéttbýli séu unnar í sam­­ræmi við útgefnar leiðbeiningar Vegagerðarinnar um reiðvegi, gerð og upp­byggingu, sbr. kennisnið o.fl. í þéttbýli. Framkvæmdirnar yrðu aukinheldur óafturkræfar að því marki að ekki yrði hægt að fjarlægja þegar gerða framkvæmd hvernig sem reiðvegurinn yrði útfærður. Þá væri ekki hægt að afmá jarðrask nema með enn meira jarðraski. Það sé jarðrask á varúðarsvæði VA4 sem skapi hvers kyns hættu, svo sem fyrir heilsu og öryggi almennings eins og fram hafi komið. Þá sé ómögulegt að gæta hófs í útfærslu slysahættu, mengunarhættu í þéttbýli eða smithættu á riðu.

Reiðvegurinn sé að þarflausu og án skýringa skipulagður yfir aðkomu og innkeyrslu á lóð kæranda sem raski hagsmunum hans. Ekki hafi verið gætt meðalhófs við þá ákvörðun, mögulegt hefði verið að tengja reiðveginn við Langholtsveg fyrr á leiðinni og hann hefði getað legið með veginum. Fyrir sunnan lóð kæranda séu óskráðar og óúthlutaðar landbúnaðarlóðir og ekki verði séð hvaða knýjandi hagsmunir séu fyrir því að láta hagsmuni íbúðarhúsalóðarhafa víkja. Þá sé mikilvægt að hafa í huga skilgreint stofnanavanhæfi í íslenskum stjórnsýslurétti sem fyrir sé í málinu í því ljósi að sveitarfélagið fari með skipulagsvald, sé framkvæmdaraðili og starfmenn þess sem sjái um framkvæmdir.

Loks hafi sveitarstjórn borið að tilkynna áform um lagningu nýs reiðvegar til Skipulags­stofnunar skv. 19. gr. laga nr. 111/2021. Um sé að ræða framkvæmdir háðar matsskyldu­ákvörðun stofnunarinnar, matsáætlun, umhverfismati og síðar framkvæmdaleyfi. Muni fram­kvæmdin geta haft umtalsverð bein og óbein áhrif á þætti sem varði íbúa og heilbrigði manna á svæðinu, sbr. 4. gr. laganna. Sé þess sérstaklega óskað að úrskurðarnefndin taki fram í úrskurði sínum að ótvírætt sé um að ræða tilkynningaskyldar framkvæmdir sem háðar séu mats­skyldu­ákvörðun Skipulagsstofnunar. Jafnframt geti fyrirhugaðar framkvæmdir verið háðar mats­áætlun, umhverfismati og útgáfu framkvæmdaleyfis samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana og skipulagslögum.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verði talið að hagsmunir kæranda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi markmiðsákvæða skipulagslaga og að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða beri til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfu um ógildingu verði hafnað og að vísað verði frá eða eftir atvikum hafnað kröfu um að sveitarstjórn verði gert að til­kynna sérstaklega til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaðar framkvæmdir við lagningu nýs reiðvegar.

Öllum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Að gættum grundvallar- og málsmeðferðarreglum skipulagslaga nr. 123/2010 og meginreglum stjórnsýslu­réttarins hafi sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Sveitarfélaginu hafi ekki borist ósk frá kæranda á kynningartíma deiliskipulagstillögunnar um breytta legu innkeyrslu á lóð kæranda, hvorki á fyrri eða seinni kynningartíma tillögunnar. Meðan á vinnslu hennar hafi staðið hafi kærandi óskað eftir ýmsum breytingum varðandi skipulag á lóð hans og nærumhverfi hennar. Tekið hafi verið tillit til þeirra óska að hluta til við gerð deiliskipulagsins. Ekki hafi verið hægt að verða við ósk kæranda um að breyta legu innkeyrslu á lóðina vegna sjónarmiða um umferðaröryggi. Yrði innkeyrslan færð samkvæmt óskum hans væri innkeyrsla að Langholtsvegi 4 beint á móti. Jafnframt sé gert ráð fyrir þeim mögu­­leika að Langholtsvegur tengist yfir á Höfðaveg og þá væri ekki ásættanleg að inn­keyrslan væri líkt og kærandi óski eftir.

Því sé hafnað að ekki hafi verið gætt að meðalhófi með því að gera ráð fyrir útivistarstíg (reiðstíg) yfir aðkomu og innkeyrslu á lóð kæranda. Hinn nýi stígur sé alfarið á landi í eigu sveitar­félagsins, en muni vissulega fara yfir núverandi aðkomu að lóð kæranda enda liggi stígurinn meðfram Langholtsvegi og að Skálholtsvegi 31. Geti hið umdeilda deiliskipulag ekki sætt ógildingu sökum þess að kærandi sé ósammála sveitarfélaginu um staðsetningu stígsins. Þá hafi engar athugasemdir borist frá honum um legu stígsins meðfram lóð kæranda á kynningar­­tíma tillögunnar.

 Jafnframt sé hafnað að óheimilt sé að nýta varúðarsvæði VA4 samkvæmt aðalskipulagi. Í kafla 3.14. í greinargerð aðalskipulags komi fram að ekkert varúðarsvæði hafi verið í Laugarási, en við breytingu á núgildandi aðalskipulagi hafi verið bætt inn varúðarsvæði við Höfðaveg, austan Langholts. Samkvæmt skilmálum sé óheimilt að hrófla við svæðinu án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands. Fram komi að gert sé ráð fyrir að reiðleið liggi yfir varúðarsvæðið og að hún verði nánar útfærð í deiliskipulagi. Deiliskipulagstillagan taki mið af stefnu í breyttu aðalskipulagi. Fjallað sé nánar um göngu-, reið- og reiðhjólaleiðir í kafla 4.15.2 í greinargerð deiliskipulagsins og í kafla 4.22 um það svæði sem kærandi telji að óheimilt sé að nýta samkvæmt gildandi aðalskipulagi og sé vísað til þess er þar komi fram.

Þá sé því hafnað að umhverfismat hins kærða deiliskipulags uppfylli hvorki ákvæði skipulags­laga né laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Andlag umhverfismats deiliskipulags sé breytilegt eftir efni og umfangi þess. Í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi sé umhverfismatsskýrsla þar sem metið hafi verið vægi umhverfisáhrifa og við matið hafi verið litið til þess hvort áhrifin væru marktæk. Horft hafi verið til tiltekinna þátta og bornir saman valkostir fyrir íbúðarbyggð, landbúnaðarlóðir, verslun og þjónustu, samfélags­þjónustu og samgöngur.

Útivistarstígurinn frá Langholtsvegi að Höfðavegi liggi um svæði sem í deiliskipulaginu séu skilgreind sem íbúðarbyggð að hluta og sem landbúnaðarsvæði. Í umhverfismatinu komi fram að áhrif á stefnu skipulagsins fyrir íbúðarbyggð hafi óveruleg eða jákvæð áhrif á umhverfis­þætti og að útivistarstígar muni geta nýst íbúum til útiveru og heilsubótar. Í aðalskipulaginu sé umhverfismatsskýrsla þar sem sérstaklega sé fjallað um varúðarsvæði. Niðurstaða matsins sé sú að áhrif á heilsu og öryggi séu jákvæð hvað það varði að svæðið sé afmarkað og að settir séu skilmálar um að það sé ekki nýtt án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, en vegna mögulegra flóða í Hvítá sem geti náð inn á svæðið sé ekki vitað með vissu hvernig frágangi þess verði háttað. Í umhverfismatinu komi fram að áhrif á aðra umhverfisþætti séu óveruleg eða engin. Á heildina litið muni breytingin koma til með að hafa jákvæð áhrif á þróun byggðar og atvinnulíf í Laugarási sem og sveitarfélaginu í heild sinni.

Því sé hafnað að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, Matvælastofnun, Minjastofnun Íslands og Umhverfisstofnun hafi alfarið lagst gegn fyrirhuguðum útivistarstíg um framangreint svæði. Brugðist hafi verið við umsögnum framangreindra aðila í skipulagsferlinu. Í kafla 4.20 í greinar­gerð deiliskipulagsins sé sett ákvæði um að séu minjar innan lóða og byggingarreita skuli haft samráð við Minjastofnun séu framkvæmdir fyrirhugaðar. Þá komi fram í kafla 4.22 að óheimilt sé að nýta svæðið meðan ekki liggi fyrir mat á aðstæðum um hvort jarðvegur þar sé mengaður. Einnig sé gerð krafa um samráð og að lega útivistarstígs um varúðarsvæðið sé háð því að ekkert jarðrask verði á skilgreindu svæði.

Ályktun kæranda um að lagning útivistarstígsins sé háð umhverfismati og að um sé að ræða tilkynningarskylda framkvæmd til Skipulagsstofnunar skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 sé hafnað. Ekki verði séð að lagning útivistarstígs sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfis­áhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Því sé ekki um framkvæmd að ræða sem háð sé umhverfismati samkvæmt nefndum lögum.

Ekki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi vegna hins umdeilda stígs yfir varúðarsvæðið og mögulegar fornminjar. Fram komi í greinargerð deiliskipulagsins að verði farið í framkvæmdir á svæðinu skuli hafa samráð við Minjastofnun Íslands. Með því hafi verið brugðist við um­sögnum Minjastofnunar og til að koma í veg fyrir að lögverndaðar minjar samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar myndu raskast.

Skilja verði kröfugerð kæranda svo að farið sé fram á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála skuli hlutast til um skyldu sveitarfélagsins til að tilkynna til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd vegna umrædds útivistarstígs/reiðstígs. Ekki séu efni til að taka kröfuna til efnislegrar meðferðar, en ekki sé fyrir hendi lagaheimild úrskurðarnefndarinnar til þess að verða við þessari kröfu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að samkvæmt fyrsta birta deiliskipulags­uppdrætti í vinnslu hafi þegar í upphafi verið búið að lagfæra staðsetningu innkeyrslu að lóð nr. 5 að Langholtsvegi og hafi kærandi þá haft réttmætar væntingar um að leyst yrði úr aðstöðu hans með sambærilegum hætti. Eftir því sem næst verði komist hafi starfsmaður sveitar­félagsins afnot af lóð nr. 5. Kærandi hafi oftsinnis komið á framfæri við sveitarfélagið óskum varðandi breytta legu innkeyrslunnar á lóð hans, einnig og alveg sér­staklega á fyrri og seinni kynningartíma tillögunnar. Send hafi verið umsögn vegna deili­skipulags og aðalskipu­lags Laugarás, dags. 24. janúar 2022. Á fyrri kynningartíma tillögunnar hafi kærandi óskað við­tals við skipulagsfulltrúa og á fundi 25. apríl s.á. hafi verið ítrekað hve miklu máli það skipti hann að skipulagsuppdráttur yrði lagfærður að raun. Þá hafi verið sent erindi til skipulags­nefndar, dags. 27. s.m. Á síðari kynningartíma hafi kærandi sent tvö erindi, dags. 10. nóvember 2022. Í síðara erindinu hafi kærandi enn á ný ítrekað ósk sína um að gert yrði ráð fyrir óbreyttri aðkomu eða innkeyrslu að lóðinni. Geti kærandi ekki borið halla af ófullnægjandi vinnu­brögðum sveitarfélagsins um skráningu upplýsinga.

Vakin sé athygli á því að sveitarstjórn andmæli ekki röksemdum kæranda um brot á jafnræðis­reglu. Um sambærilegar aðstæður sé að ræða á lóð kæranda og lóð nr. 5 við Langholtsveg, sömu umferðar­aðstæður og því sömu umferðaröryggissjónarmið, óháð framtíðaráformum sveitar­félagsins. Þá hafi lóð nr. 4 við Langholtsveg aldrei verið í notkun eða lögð þar innkeyrsla og hægur vandi að breyta skipulagi lóðarinnar ef þörf krefji. Auk þess virðist innkeyrslan á lóðinni ekki beint á móti innkeyrslunni að Langholti 1 heldur mörkuð nokkuð vestar. Virðist sem hugsan­leg innkeyrsla að landbúnaðarlóð nr. 4 við Langholtsveg sé sú „nauðsyn“ sem beri til að flytja þurfi raunverulegu innkeyrslu á íbúðarhúsalóð kæranda með mjög íþyngjandi milljóna króna tilkostnaði fyrir hann.

Sveitarfélagið hafi ekki svarað því hvort aðrar leiðir hafi komið til greina til að þjóna því umferðar­öryggis­markmiði sem stefnt hafi verið að. Augljóst sé að fjölmargar aðrar leiðir séu færar, t.d. að hætta við fyrirhuguð áform um umferð yfir varúðarsvæði VA4 og helgunarsvæði fornminja frá Langholtsvegi að Höfðavegi. Þá hafi kærandi lagt fram hugmynd að lausn sem ekki hefði íþyngt neinum lóðarhafa. Meti sveitarfélagið umferðaröryggi ekki nægilegt sé því í lófa lagið að finna aðra leið fyrir reiðveginn. Þá hafi sveitarfélagið enn ekki sýnt fram á hvers vegna það hafi ekki unnið úr þeim gögnum sem það hafi búið yfir eða hvers vegna aðrar leiðir hafi ekki verið kannaðar eða skilgreindar til að tryggja meint umferðaröryggi á sama tíma og komið væri til móts við rétt kæranda til að njóta jafnræðis.

Í ljósi þess hve íþyngjandi ákvörðun sveitarfélagsins sé verði að gera strangari kröfur til sveitarfélagsins til sönnunar á nauðsyn ákvörðunar. Jafnframt skipti máli að sveitarfélaginu hafi beinlínis verið skylt samkvæmt óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins að draga inn í málið þær upplýsingar sem það hafi haft, m.a. um eigin fordæmisgefandi ákvarðanir í sambærilegum málum. Þá hafi sveitarfélagið ekki sýnt fram á að það hafi fylgt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Teldi það sig ekki hafa nægar upplýsingar þrátt fyrir allar athugasemdir í ítrekuðum beiðnum kæranda um lagfæringu skipulagsuppdráttarins hafi sveitarfélagið átt að óska nánari skýringa áður en tekin hafi verið ákvörðun um beiðni kæranda.

Þá sé áréttað að óheimilt sé að nýta varúðarsvæði VA4 og breyti „frasar“ í aðalskipulagi þar engu um. Sveitarfélagið svari í greinargerð sinni ekki fyrir ágalla í umhverfismati deili­skipulagsins, en staðfesti að eingöngu sé fjallað um varúðarsvæðið í umhverfismati með aðal­skipulagi. Viðfangsefni umhverfismats deiliskipulagsáætlunar sé að ýmsu leyti ólíkt og frábrugðið umhverfismati aðalskipulagsáætlunar. Þá staðfesti sveitarfélagið með greinargerð sinni að ekki hafi verið brugðist við athugasemdum Matvælastofnunar á fullnægjandi hátt.

Ekki sé svigrúm til útfærslu reiðvegar og útivistarstígs í deiliskipulagi á varúðarsvæði VA4. Meint heimild í aðalskipulagi til lagningar reiðvegar feli ekki í sér skyldu. Sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á að það hafi við nánari útfærslu í deiliskipulagi lagt mat á þá hagsmuni sem í húfi séu og að valin hafi verið sú útfærsla sem talin sé fela í sér minni röskun. Eina leiðin til þess sé núllkostur, þ.e. að hætta við reiðleiðina yfir varúðarsvæðið. Sveitarfélagið geri enga til­raun til að andmæla röksemdum kæranda varðandi t.d. mengunarhættu og að framkvæmdir við reiðvegi séu unnar í samræmi við útgefnar leiðbeiningar Vegagerðarinnar. Þá geri sveitarfélagið hvergi grein fyrir því hvernig það hafi mætt alvarlegum ábendingum Matvælastofnunar og ítrekuðum viðvörunum stofnunarinnar um að nota varúðarsvæðið undir reiðveg og ábendingu um að girða svæðið af.

Engin tilraun sé gerð í greinargerð sveitarfélagsins til að færa fram rök gegn röksemdum kæranda um brot á meðalhófsreglu með reiðvegi yfir aðkomu og innkeyrslu að lóð kæranda. Því sé hafnað að stígnum sé best komið á þeim stað sem hann sé eins og sveitarfélagið taki fram. Ef ekki sé talin ástæða til að teikna reiðveg yfir aðkomu og innkeyrslu að lóð nr. 5 við Langholtsveg sé heldur ekki ástæðu til að gera það varðandi lóð kæranda. Þá sé höfnun sveitarfélagsins um að ekki hafi verið gætt að meðalhófi tilhæfulaus. Svigrúm hafi verið til að láta reiðveginn enda 10–15 m austan megin við aðkomu og innkeyrslu að lóð kæranda en einnig að færa hann annað.

Loks sé bent á að sú krafa að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hlutist til um að sveitar­félagið fylgi lögum og tilkynni framkvæmdina sé ekki spurning um valdsvið nefndarinnar um „að taka nýja ákvörðun í máli eða leggja fyrir stjórnvöld að taka ákvörðun með til­teknu efni“, heldur einvörðungu að tryggð sé framfylgd lagaákvæðis um tilkynningu.

Viðbótarathugasemdir sveitarfélagsins: Sveitarfélagið tekur fram að athugasemdir kæranda eftir kynningarfund 12. janúar 2022 hafi borist utan athugasemdatíma og hafi erindinu ekki verið svarað formlega. Á fundi með kæranda 25. apríl s.á. hafi honum verið leiðbeint um að koma athugasemdum sínum skriflega að á athugasemdatíma deiliskipulagstillögunnar. Í erindi sem kærandi hafi sent skipulagsnefnd 27. s.m. hafi ekki verið minnst á beiðni um breytta legu á innkeyrslu á lóð kæranda. Athugasemdir sem kærandi vísi til að sendar hafi verið sveitarfélaginu 11. nóvember 2022 hafi ekki verið mótteknar við vinnslu málsins. Þær hafi því ekki verið hluti af gögnum málsins eða verið svarað sérstaklega. Þá sé bent á að hið kærða deiliskipulag geri ekki ráð fyrir breytingu á legu innkeyrslu á lóð kæranda frá eldra deiliskipulagi og því sé ekki um neina breytingu að ræða.

Athugasemdir kæranda við viðbótarathugasemdir sveitarfélagsins: Kærandi hafnar öllum atriðum í viðbótarathugasemdum sveitarfélagsins. Athygli veki að sveitarfélagið hafi ekki gert minnstu tilraun til að koma með gagnrök eða ábendingar varðandi t.d. málsrök kæranda um að deiliskipulagið sé í ósamræmi við sérákvæði aðalskipulags fyrir varúðarsvæði VA4. Engin tilraun sé gerð til að fjalla um mat á sambærilegum aðstæðum vegna breytingar að aðkomu og innkeyrslu á lóð kæranda. Þá hafi engar athugasemdir verið gerðar við þá ábendingu kæranda að starfsmaður sveitarfélagsins hafi afnot af lóð nr. 5 við Langholtsveg.

Athugasemd sé gerð við þá rangfærslu sveitarfélagsins að ekki sé gert ráð fyrir neinni breytingu á legu innkeyrslu á lóð kæranda frá eldra deiliskipulagi. Þetta sé misvísandi. Sannarlega sé um að ræða breytingu frá eldra deiliskipulagi sem hafi verið í gildi þegar lóðin hafi verið tekin í notkun og innkeyrsla lögð og byggð upp í samræmi við það skipulag með tilheyrandi kostnaði. Þá sé vakin athygli á þeirri staðreynd að sveitarstjórn geri ekki minnstu tilraun til að andmæla rök­­semdum kæranda um brot á jafnræðisreglu eða meðalhófsreglu.

Öllum athugasemdum sem borist hafi utan kynningartíma hafi verið svarað formlega og erindi kæranda, dags. 24. janúar 2022, hafi sannarlega verið svarað af sveitarfélaginu með tölvupósti oddvita 25. s.m. Þá hafi leiðbeiningarskyldu ekki verið fylgt um að aðeins yrði tekið tillit til athuga­semda sem kæmu innan sértilgreindra tímamarka. Á fundi með skipulagsfulltrúa 25. apríl 2022 hafi kærandi fengið fullvissu um að athugasemdir hans frá 24. janúar s.á. yrðu áfram í vinnslu. Kærandi hafi því verið í góðri trú um að allt væri komið mjög skýrt og skilmerkilega til skila. Jafnframt sé rangt að fram hafi komið á fundinum að athugasemdir yrðu að koma skrif­lega til sveitarfélagsins á athugasemdafresti sem auglýstur yrði sérstaklega. Þá hafi athugasemdir kæranda, dags. 11. nóvember 2022, verið mótteknar af sveitarfélaginu ólíkt því sem sveitarfélagið haldi fram. Kærandi hafi gengið úr skugga um það og fengið formlega staðfest frá skipulagsnefnd 16. s.m. að þrjár umsagnir kæranda hefðu verið mótteknar af nefndinni innan formlegs kynningartíma og að hver þessara þriggja umsagna hefðu verið skráðar form­lega inn á málið.

—–

Færð hafa verið fram ítarlegri rök í máli þessu sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 8. desember 2023.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir þéttbýlið Laugarás í Bláskóga­byggð. Í hnotskurn snýst ágreiningur þessa máls um staðsetningu útivistarstígs á landi sem skilgreint er í aðalskipulagi sem varúðarsvæði og um legu innkeyrslu að lóð kæranda.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar, en telur það falla utan valdheimilda sinna að leggja fyrir stjórnvöld að aðhafast með tilgreindum hætti í málum. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að úrskurðarnefndin kveði á um að tilkynna beri lagningu reiðvegar um varúðarsvæði VA4 til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulags­­laga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deili­skipulags. Við gerð skipulagsáætlana ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðar­ljósi, sbr. c-lið. Jafnframt skal tryggja að haft sé samráð við almenning við gerð skipu­lags­áætlana þannig að gefið sé tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið lagagreinarinnar. Þá skulu skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Að gættum þessum markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum.

Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þess, sem hann og gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Að gerðum frekari breytingum vegna athugasemda Skipulagsstofnunar tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 18. júlí 2023. Verður ekki annað séð en að formleg málsmeðferð deiliskipulagsins hafi verið lögum samkvæmt.

Hinn 15. maí 2023 samþykkti sveitarstjórn Bláskógabyggðar tillögu að breytingu á Aðal­skipulagi Bláskógabyggðar 2015–2027 samhliða tillögu að deiliskipulagi þéttbýlisins í Laugar­ási. Tóku skipulagsáætlanirnar gildi sama dag eða 18. júlí 2023. Í aðalskipulags­breytingunni fólst m.a. að þéttbýlið var stækkað að norðaustanverðu um 3 ha til að ná yfir varúðar­svæði sem ber númerið VA4. Nánari umfjöllun um svæðið er í greinargerð aðalskipulagsins, en þar kemur fram að við Höfðveg, austan Langholts, sé bætt við varúðarsvæði, en þar hafi um tíma verið urðað sorp og sláturúrgangur. Í skilmálum fyrir svæðið er m.a. tekið fram að óheimilt sé að nýta það. Óheimilt sé að hrófla við svæðinu án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, en einnig skuli viðhaft samráð við heilbrigðiseftirlitið verði farið í einhvers konar fram­kvæmdir á svæðinu eða upp­gröft á fornminjum í nágrenni þess. Þá kemur fram að gert sé ráð fyrir því að reiðleið/útivistarleið liggi um varúðarsvæðið og verði hún nánar útfærð í deili­skipulagi. Jafnframt er tekið fram í samgöngukafla greinargerðarinnar að gert sé ráð fyrir reiðleið/útivistarleið meðfram Langholtsvegi milli Skálholtsvegar og Höfða­vegar. Liggi leiðin um minjasvæði og áður en til framkvæmda komi skuli útfæra leiðina í samráði við Minja­stofnun Íslands. Þá sé lega göngu- og reiðleiða sýnd til viðmiðunar og verði þær nánar útfærðar í deiliskipulagi.

Þrátt fyrir að skilmálar aðalskipulagsins um varúðarsvæðið mæli fyrir um að „[ó]heimilt sé að nýta svæðið“, verður ekki hjá því litið að gert er ráð fyrir því í skilmálunum að reiðleið liggi þar um. Er ljóst að hinn umdeildi stígur á sér stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins og er því fyrir hendi innbyrðis samræmi milli skipulagsáætlananna hvað þetta varðar, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Verður því lagt til grundvallar að sveitarstjórn hafi verið heimilt að ákveða legu stígsins yfir varúðarsvæðið í hinu kærða deiliskipulagi.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, sbr. 14. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Nánar er fjallað um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal við gerð deili­skipulags meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar eftir því sem efni skipulagsins gefur tilefni til. Í 2. mgr. segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mann­virkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1. Að lokum er tekið fram í 4. mgr. að ef í ljós komi að fyrirhugaðar framkvæmdir eða starfsemi geti haft neikvæð áhrif á umhverfið skuli gera breytingar á deiliskipulagstillögunni til að draga úr hinum neikvæðu áhrifum eða rökstyðja af hverju það sé ekki gert. Setja skuli skilmála um vöktun áhrifa og um hvernig bregðast eigi við umhverfisvandanum eftir því sem þörf sé á.

Að framangreindu virtu hvílir sú skylda á sveitarstjórnum við gerð deiliskipulags að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina koma, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt er fyrir um í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð um umhverfismat skipulags. Aftur á móti verður að líta svo á að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags séu breytilegar eftir efni þess og umfangi, enda segir í 1. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis að meta skuli líkleg áhrif af þar tilgreindum atriðum eftir því sem efni skipulags gefur tilefni til. Í þessu sambandi verður einnig að hafa til hliðsjónar hvort útfærslu deiliskipulags séu settar skorður í aðalskipulagi, en ljóst er að í umhverfismati deili­skipulags er ekki skylt að meta áhrif af því sem ekki er í samræmi við aðalskipulag. Jafnframt hefur þýðingu að stefnumörkun á áætlanastigi er yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem á við um einstakar framkvæmdir sem háðar eru umhverfismati, og verður að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega almennt mat, sem oft fari fram án sérstakra rann­sókna á umhverfi og umhverfisáhrifum.

Hinn umdeildi útivistarstígur mun liggja um varúðarsvæði, en samkvæmt b-lið 3. mgr. gr. 6.3. í skipulagsreglugerð er þar um að ræða svæði þar sem heilsu eða öryggi kann að vera ógnað, svo sem vegna hávaða, mengunar, hættulegra efna og annarra takmarkana sem setja þarf í varúðarskyni. Á kortasjá Umhverfisstofnunar um mengaðan jarðveg er svæðið tilgreint sem aflagður urðunarstaður. Þá mun reiðvegurinn einnig fara um minjasvæði. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar bárust sveitarfélaginu umsagnir frá opinberum aðilum vegna fyrir­hugaðrar legu stígsins. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands taldi stofnunin að fara þyrfti fram frummat á aðstæðum áður en til álita kæmi að nýta svæðið, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg. Umhverfisstofnun taldi í umsögn sinni að mikilvægt væri að reiðleið yrði fyrir utan varúðarsvæðið. Þá varaði Matvælastofnun við því að nýta fyrrum urðunarstað fyrir riðufé undir reiðstíga eða nýtingu þessa svæðis. Lagði stofnunin til að svæðið yrði girt af, merkt vel og að gróðursett yrðu tré þar auk þess sem stofnunin benti á að hvers kyns jarðvegsrask á varúðarsvæði væri óheppilegt og yki smithættu á riðu.

Í hinu kærða deiliskipulagi er að finna umhverfismatsskýrslu þar sem lagt var mat á áhrif skipulagsins á einstaka þætti umhverfisins, nánar tiltekið áhrif á loft, gróður, ásýnd og landslag, samfélag, minjar og verndarsvæði og heilsu og öryggi. Í skýrslunni kemur fram að bornir séu saman valkostir fyrir íbúðarbyggð, landbúnaðarlóðir, verslun og þjónustu, samfélagsþjónustu og samgöngur. Aftur á móti er í umfjöllun um samgöngur tekið fram að nauðsynlegt þyki að horfa til langrar framtíðar hvað varði umferðarskipulag og umferðaröryggi í Laugarási og því sé ekki um eiginlega valkosti að ræða heldur sé greint frá helstu umhverfisáhrifum af stefnu um samgöngur. Eru áhrif á minjar og verndarsvæði metin óveruleg, en áhrif á heilsu og öryggi eru talin jákvæð. Hvergi er í skýrslunni vikið að þeim áhrifum sem lagning útivistarstígs yfir varúðarsvæði og minjasvæði gæti haft í för með sér. Verður þó í ljósi áðurgreindra umsagna að líta svo á að tilefni hefði verið til slíkrar umfjöllunar. Að teknu tilliti til stöðu deili­skipulagsins í stigskiptri áætlanagerð og fyrrgreindra sjónarmiða um umhverfismat deiliskipulags verður sá ágalli ekki talinn svo verulegur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Er þá einnig haft í huga að í kafla deiliskipulagsins um skipulagsskilmála kemur fram að óheimilt verði að hrófla við svæðinu án samráðs við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, óheimilt verði að nýta svæðið meðan ekki liggi fyrir mat á því hvort jarðvegur sé mengaður og að lega útivistarstígsins sé háð því að ekkert jarðrask verði á skilgreindu varúðarsvæði. Verður að líta svo á að með því hafi sveitarfélagið leitast við að koma í veg fyrir hugsanleg neikvæð áhrif af gerð og notkun stígsins á umhverfið, sbr. einnig áðurnefnda 4. mgr. gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð.

Þá þykir rétt að benda á að komi til þess að sótt verði um framkvæmdaleyfi fyrir umræddum stíg er það í höndum sveitarstjórnar að gæta að því að framkvæmdin uppfylli fyrrnefnda skilmála í deiliskipulagi svæðisins, sbr. 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Samþykki sveitarstjórn umsókn um framkvæmdaleyfi er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Í hinu kærða deiliskipulagi er aðkomu að lóð kæranda ekki breytt frá því sem var í eldra deili­skipulagi svæðisins frá árinu 2012. Kærandi hefur fært fram þau rök að ekki hafi verið gætt jafnræðis við gerð deiliskipulagsins þegar sveitarfélagið hafi ekki orðið við beiðni hans um að aðkoma að lóð hans yrði sýnd á skipulagsuppdrætti eins og hún sé í raun, líkt og gert hafi verið vegna lóðar Langholtsvegar 5. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við úrlausn máls gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í því felst að aðilar við sambærilegar aðstæður skuli hljóta samsvarandi afgreiðslu. Við mat á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar verður þó að líta til þess að um er að ræða ákvörðun sem veitir skipulagsyfirvöldum ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggð einstakra svæða. Eiga einstakir aðilar almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu. Í máli þessu liggur fyrir að áætlaður stígur mun þvera núverandi aðkomu að lóð kæranda, en þær aðstæður eru ekki fyrir hendi vegna lóðar Langholtsvegar 5. Þá hefur af hálfu sveitarfélagsins verið bent á að vegna sjónarmiða um umferðaröryggi hafi ekki verið hægt að verða við ósk kæranda auk þess sem gert sé ráð fyrir þeim möguleika að Langholtsvegur tengist yfir á Höfðaveg og þá væri ekki ásættanlegt að aðkoman væri í samræmi við óskir kæranda. Að teknu tilliti til framangreinds verður litið svo á að aðstæður séu ekki sambærilegar á umræddum lóðum.

Með vísan til þess sem að framan greinir og þar sem ekki liggja fyrir þeir form- eða efnis­annmarkar á hinu kærða deiliskipulagi sem raskað geta gildi þess verður kröfu um ógildingu skipulagsins hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærandi sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags á hann eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi fyrir þéttbýlið Laugarás í Bláskógabyggð.