Árið 2023, þriðjudaginn 29. ágúst, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir, með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:
Mál nr. 99/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 um að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið að Laugarási.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir A, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 15. maí 2023 að samþykkja deiliskipulag fyrir þéttbýlið að Laugarási. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og framkvæmdir vegna reiðvegar samkvæmt skipulaginu verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 22. ágúst 2023.
Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 22. júní 2022 var samþykkt að auglýsa deiliskipulagstillögu fyrir þéttbýlið að Laugarási samhliða aðalskipulagsbreytingu á grundvelli 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst 29. september s.á. með athugasemdafresti til 11. nóvember s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Tillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 15. maí 2023 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júlí s.á. Í deiliskipulaginu er gert ráð fyrir útivistarstíg, þ.e. göngu-, reið- og reiðhjólaleið. Samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti er stígnum m.a. ætlað að liggja yfir svæði sem skilgreint er sem varúðarsvæði og er fyrirhuguð lega stígsins frá enda Langholtsvegar yfir að Höfðaveg og er það sá hluti stígsins sem stöðvunarkrafa kæranda beinist að.
Kærandi vísar m.a. til þess að um sé að ræða tilkynningarskyldar framkvæmdir sem háðar séu matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Möguleiki sé á að sveitarfélagið telji gildistöku deiliskipulags fela í sér lokaákvörðun um heimildir til að hefja framkvæmdir við lagningu reiðvegarins. Hvergi sé gerður fyrirvari í deiliskipulaginu um leyfisveitingu fyrir framkvæmd við lagningu vegarins skv. gr. 5.3.2.19 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Sveitarstjórn telji að hægt sé að leggja reiðveginn þannig að „ekkert jarðrask verði á skilgreindu varúðarsvæði“. Samkvæmt fyrirliggjandi umsögnum yrðu framkvæmdirnar óafturkræfar að því marki að ekki verði hægt að fjarlægja þegar gerðar framkvæmd eða afmá jarðrask skv. 3. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 nema með enn meira jarðraski. Þá yrði úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um stöðvun yfirvofandi framkvæmda til bráðabirgða í samræmi við varúðarreglu umhverfisréttarins enda gætu efnisatriði kærunnar orðið þýðingarlítil ef óleyfisframkvæmdir hefðu raungerst. Telja megi knýjandi þörf á að stöðva yfirvofandi og óafturkræfar framkvæmdir á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni þar sem framkvæmdirnar gætu orðið íþyngjandi fyrir kæranda, sem eigi íbúðarhúsalóð og fasteign í um 0,2 km fjarlægð frá varúðarsvæðinu, og haft margvísleg grenndaráhrif, t.d. mengunar- og slysahættu.
Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að fram hafi komið í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að gildistaka deiliskipulags feli ekki í sér heimild til að hefja framkvæmdir, heldur þurfi til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis. Skipulagsstofnun hafi litið svo á að lagning reiðvegar sé leyfisskyld framkvæmd skv. 13. gr. skipulagslaga. Hin kærða ákvörðun sé ekki ákvörðun um slíkt. Þá sé krafa um stöðvun framkvæmd ekki rökstudd sérstaklega að öðru leyti en að kærandi hafi áhyggjur af því að sveitarfélagið muni hefja framkvæmdir við lagningu reiðvegarins án undangengis mats á aðstæðum og fullyrt að lagning reiðvegarins hefði í för með sér óafturkræfar framkvæmdir. Hins vegar komi fram í greinargerð hins kærða deiliskipulags að óheimilt sé að nýta varúðarsvæðið á meðan ekki liggi fyrir mat á aðstæðum um hvort jarðvegur sé mengaður.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðun en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðun undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra leyfisveitinga er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 enda framkvæmdir fyrst þá eftir atvikum yfirvofandi í skilningi 2. mgr. ákvæðisins. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestun réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulags-ákvarðana verður ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda vegna reiðvegar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda vegna reiðvegar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi.
