Árið 2021, miðvikudaginn 22. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon. fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 99/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps frá 7. júní 2021 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á fasteigninni Bakkabraut 6A.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi fasteignarinnar að Bakkabraut 6A, Vík í Mýrdal, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mýrdalshrepps frá 7. júní 2021 að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir nánar tilgreindum breytingum á fasteigninni Bakkabraut 6A. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mýrdalshreppi 20. ágúst 2021.
Málavextir: Bakkabraut 6A er hús á tveimur hæðum sem skráð er í fasteignaskrá sem tvær íbúðir. Í júní 2017 leitaði kærandi til byggingarfulltrúa vegna fyrirhugaðra breytinga á efri hæð hússins. Óskaði hann eftir upplýsingum um hvort sækja þyrfti um byggingarleyfi vegna breytinganna. Þáverandi byggingarfulltrúi fór fram á frekari teikningar og upplýsingar um hvernig skráningin á húsinu yrði í kjölfar breytinganna. Upplýsti kærandi byggingarfulltrúa um hvað fælist í hinum fyrirhuguðu breytingum og að margt væri óákveðið um breytingar á neðri hæð hússins. Ljóst væri að auka þyrfti lofthæðina með því að grafa út og „mögulega síkka niður“ útveggina með því að steypa undir þá. Grafa þyrfti meðfram húsinu og athuga með byggingarfulltrúa hvað húsið þyldi mikla lækkun jarðvegs fyrir utan og innan.
Hinn 18. september 2017 sendi kærandi „umsókn um samþykki fyrir breytingu á fyrirkomulagi“ á neðri hæð hússins með tölvupósti til byggingarfulltrúa. Meðfylgjandi voru teikningar og skjal þar sem fyrirhuguðum breytingum var nánar lýst. Byggingarfulltrúi sendi kæranda tölvupóst 18. desember s.á. þar sem fram kom að hann gerði ekki athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar á neðri hæð hússins en að hann þyrfti að fá ítarlegri gögn til að geta skráð breytingarnar í fasteignaskrá og að vinna þyrfti eignaskiptayfirlýsingu fyrir húsið ef skipta ætti því upp í nokkrar fasteignir. Kærandi upplýsti með tölvupósti til byggingarfulltrúa 27. ágúst 2018 að til stæði að hefja framkvæmdir á neðri hæð hússins. Fram kom að hann hafi fengið munnlegt samþykki fyrir því að hefja framkvæmdir, en hann teldi sig ekki hafa fengið formlegt samþykki. Óskaði hann eftir því að erindið yrði tekið fyrir í skipulags- og byggingarnefnd. Í kjölfarið svaraði byggingarfulltrúi með eftirfarandi hætti: „Ein ástæða þess að málið hefur ekki verið sérstaklega tekið til afgreiðslu í skipulagsnefnd er að ég er ekki alveg viss um að þessar framkvæmdir séu þess eðlis að skipulagsnefnd þurfi sérstaklega að fjalla um þær.“ Samkvæmt upplýsingum frá kæranda stóðu yfir framkvæmdir á neðri hæð hússins frá september 2018 til apríl 2019. Í september 2019 óskaði núverandi byggingarfulltrúi eftir burðarþols- og lagnateikningum fyrir íbúðina á neðri hæð hússins.
Kærandi sendi byggingarfulltrúa tölvupóst 31. janúar 2020 þar sem fram kom að hann sækti „formlega um að fá samþykki til að láta hanna og teikna breytingar“ á efri hæð hússins og var fyrirhuguðum breytingum nánar lýst. Byggingarfulltrúi upplýsti kæranda 28. febrúar 2020 um að fyrirhugaðar breytingar væru byggingarleyfisskyldar og að hann þyrfti því að sækja um leyfi. Þar sem ekkert deiliskipulag væri í gildi á svæðinu þyrfti að leggja fram umsókn um byggingarleyfi fyrir skipulagsnefnd. Kærandi sendi umsókn um byggingarleyfi, ásamt greinargerð um fyrirhugaðar breytingar á efri hæð hússins, með tölvupósti til byggingarfulltrúa 12. mars 2020. Erindið var tekið fyrir á fundi skipulagsnefndar 16. s.m. og var byggingarfulltrúa falið að framkvæma grenndarkynningu þegar aðaluppdráttur hefði borist. Bókun nefndarinnar var staðfest í sveitarstjórn 19. s.m. Grenndarkynning fór fram 20. maí 2021 og var frestur til að gera athugasemdir til 18. júní s.á. Á fundi skipulagsnefndar 13. ágúst 2021 var ekki fallist á athugasemdir sem bárust á grenndarkynningartíma. Sveitarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 20. s.m. og samþykkti „fyrir sitt leyti útgáfu byggingarleyfis“. Byggingarfulltrúi tilkynnti kæranda um þessa afgreiðslu með tölvupósti 22. ágúst 2020 og tók fram að byggingarleyfi yrði gefið út samkvæmt skilyrðum „núverandi byggingarreglugerðar“. Næsta skref væri að senda inn rafræna umsókn um byggingarleyfi og vísaði byggingarfulltrúi til leiðbeininga um ferlið.
Hinn 7. september 2020 sendi kærandi rafræna umsókn um byggingarleyfi. Í henni var fyrirhuguðum breytingum á efri hæð lýst nánar. Byggingarfulltrúi sendi kæranda athugasemdir vegna umsóknarinnar 20. s.m. þar sem m.a. sagði: „Breytingar gerðar á neðri hæð voru gerðar af eiganda án leyfis og verður að meðhöndla og tilkynna þær sem hluta af nýrri framkvæmd.“ Kærandi sendi byggingarfulltrúa uppfærða aðaluppdrætti 12. desember 2020 og svaraði hann erindinu 11. febrúar 2021 þar sem m.a. kom fram: „Lofthæð í íbúð á jarðhæð merkt 0101 er minni en 2,50 m að innanmáli, sjá 6.7.2. gr. byggingarreglugerð nr. 112/2012.“
Hinn 26. febrúar 2021 sendi kærandi inn uppfærðar teikningar og greinargerð með svörum við athugasemdum byggingarfulltrúa. Byggingarfulltrúi gerði frekari athugasemdir með bréfi, dags. 26. mars 2021, sem lutu m.a. að því að undanþága samkvæmt 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 ætti ekki við og því væri gerð krafa um 2,5 m lofthæð í samræmi við gr. 6.7.2. í reglugerðinni. Kærandi skilaði inn greinargerð frá verkfræðingi, dags. 15. apríl 2021, þar sem m.a. var fjallað um lofthæð neðri hæðar hússins. Byggingarfulltrúi sendi kæranda athugasemdir með tölvupósti 7. júní 2021 þar sem ítrekað var að framangreind undanþága ætti ekki við í tilviki kæranda og því væri gerð krafa um 2,5 m lofthæð. Sagði svo eftirfarandi: „Vinsamlegast breyttu hönnuninni í samræmi við gildandi byggingarreglugerð.“ Þá kom einnig fram að þar sem kærandi hefði ekki fengið samþykki frá lóðarhafa aðliggjandi lóðar vegna stoðveggjar á lóðamörkum þyrfti að finna aðra lausn fyrir bílastæði.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ráðist hefði verið í endurbætur á fasteigninni sumarið 2017 í samráði við þáverandi byggingarfulltrúa, en ekki hefði tekist að skila inn teikningum af neðri hæð hússins til skipulags- og byggingarnefndar áður en hann hætti störfum haustið 2018. Hugmyndin hefði verið að gera neðri hæðina íbúðarhæfa á ný með því að lækka gólfið í íbúðinni, en lofthæðin hefði aðeins verið um tveir metrar. Ekki hefði komið til greina að hækka hæðarskil þar sem búið hefði verið á efri hæðinni og lofthæð þar rúmir tveir metrar. Haldið hefði verið fyrirkomulagi íbúðar á neðri hæðinni í megindráttum, en því þó breytt til að fullnægja nútímakröfum um hollustu, öryggi og eldvarnir, eins og kveðið sé á um í gr. 9.2.5. og 12.1.12. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Einnig hefði verið stuðst við gr. 6.1.5. í sömu reglugerð og leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við þessa grein. Þá hefði verið litið til gr. 12.8 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 vegna aldurs hússins.
Athugasemd um lofthæðina á seinni stigum umsóknar, sem sé í raun það eina sem standi í vegi fyrir því að framkvæmdir fari á næsta stig, sé ekki samkvæmt góðri stjórnsýslu þar sem byggingarfulltrúi hefði vitað af umræddri lofthæð frá upphafi umsóknar. Hálft ár hefði liðið þar til athugasemdin barst. Í greinargerð verkfræðistofu hefði komið fram að ekki væri hægt að verða við kröfum um aukna lofthæð og það rökstutt ítarlega. Einnig hefðu verið færð rök fyrir því að byggingarfulltrúa væri heimilt að falla frá ítrustu kröfum um lofthæð, með vísan til viðeigandi greinar í byggingarreglugerð og leiðbeininga Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Þá hefði slökkvilið í Vík ekki gert athugasemdir við brunavarnir við yfirferð á teikningunum, þar með talið vegna íbúðar á neðri hæð. Byggingarfulltrúi virðist ekki meðvitaður um framangreindar leiðbeiningar um breytingar á mannvirkjum byggðum í gildistíð eldri byggingarreglugerða. Tillaga hans um að hafa núverandi gólfbita sýnilega sé ekki raunhæf og skapi önnur vandamál. Að hækka hæðarskil um 20 cm sé stórmál og jafngildi því að rífa þyrfti efri hæð hússins og byggja aftur upp frá grunni. Einnig þyrfti að eyðileggja stóran hluta af nýlegri framkvæmd, þ.e. rífa þyrfti frágang á útveggjum og lofti íbúðar á neðri hæð.
Í 3. mgr. gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð og í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkja-stofnunar við sömu grein sé fjallað um breytingu á þegar byggðu mannvirki eða breytta notkun þess og segi þar svo: „Ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar.“ Þetta sé undirstrikað betur í leiðbeiningum stofnunarinnar en þar segi svo: „Lofthæð þegar byggðra mannvirkja var í eldri byggingarreglugerðum að lágmarki 2,40 m en er í gildandi byggingarreglugerð 112/2012 að lágmarki 2,50 m. Í slíkum tilvikum er ekki ætlast til þess að lofthæðinni sé breytt enda er það oft ógerningur.“ Í gr. 78.4 í byggingarreglugerð frá 1998 segi: „Í þakherbergjum og kvistherbergjum má meðalhæð vera 2,20 m enda sé lofthæðin 2,40 m í að minnsta kosti þriðjungi herbergis í íbúðarhúsnæði. Í öðrum herbergjum nýrra íbúða skal lofthæð vera a.m.k. 2,50 m en við endurgerð eða breytingu eldri húsa má lofthæð fara niður í 2,20 m enda sé meðallofthæð íbúða a.m.k. 2,30 m.“
Málsrök Mýrdalshrepps: Sveitarfélagið bendir á að kærandi hafi ekki getað vísað til neinna skriflegra gagna um samþykki fyrri byggingarfulltrúa fyrir umræddum framkvæmdum. Honum hafi verið leiðbeint um að hann þyrfti að senda skriflega lýsingu á fyrirhuguðum framkvæmdum áður en leyfi yrði gefið út á grundvelli umsóknar um byggingarleyfi. Í október 2019 hefði kærandi lagt fram ófullnægjandi teikningar. Í ágúst 2020 hefði skipulagshlutinn verið afgreiddur og byggingarfulltrúi óskað eftir því að skjöl um byggingarleyfið yrðu lögð fram. Fyrstu hönnunargögn, sem hefðu verið lögð fram í desember 2020, hefðu ekki sýnt hæðarmælingar. Vísað hefði verið til kjallaraíbúðarinnar sem núverandi íbúðar og hefði verið gerð athugasemd við það. Frekari hönnunargögn hefðu verið lögð fram í desember 2020 og þeim síðan breytt í janúar 2021. Þau hefðu sýnt „hæð á milli hæða“ sem ekki hefði áður verið sýnd. Byggingarfulltrúi hefði í kjölfarið sett fram athugasemdir sínar um það tiltekna atriði.
Umræddar breytingar á húsinu hafi án nokkurs vafa átt að vera í samræmi við gildandi mannvirkjalög. Vinnan við að dýpka kjallarann hefði átt sér stað árið 2020. Rökin fyrir því að lofthæð eigi á árinu 2020 að taka mið af byggingarreglum frá árinu 1998 en ekki af núverandi reglum standist ekki. Að auki vísi eigandi hússins til undantekninga frá reglunum frá 1998, þótt húsinu hefði í raun verið breytt árið 2020 til samræmis við reglurnar sem gilt hafi 1998. Fyrir liggi að húsinu verði breytt mjög mikið og tilgangur breytinganna sé augljóslega ekki sá að endurreisa eldri byggingu. Þar sem verkið í kjallaranum hafi verið unnið ólöglega séu engar úttektir eða skýrslur tiltækar og því ómögulegt að sannreyna gæði eða veruleika fullyrðinga eiganda varðandi þá vinnu sem unnin hafi verið. Samkvæmt síðasta bréfi frá verkfræðingi séu bitarnir undir gólfi efri hæðar lagðir óreglulega þótt þeir séu merktir sem hér um bil 700 mm á teikningu. Það veki spurningar um veruleika eldvarna og byggingarheiðarleika. Reglugerð varðandi hljóðeinangrun milli hæða verði að gilda þar sem byggingin verði fjölhæðarhús. Ef undanþága verði gerð í kjallaranum þurfi hún einnig að ná til efri hæðar og verði þá öll byggingin undanþegin núgildandi reglum. Þar sem gólfbitarnir séu úr timbri sé óraunhæft að halda því fram að erfitt sé að breyta eða skipta þeim út.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að Bakkabraut 6A sé ríflega aldargamalt hús. Í maí árið 2020 hefði Minjastofnun samþykkt hönnunargögn vegna fyrirhugaðra breytinga og ekki gert athugasemdir. Breytingar á íbúð neðri hæðar hússins hefðu verið gerðar í embættistíð fyrri byggingarfulltrúa, sem samþykkt hefði breytingar á lofthæð úr 2,0 m í 2,3 m, enda hefði hann verið meðvitaður um undanþágur í byggingarreglugerð vegna aldurs hússins. Tölvupóstsamskipti staðfesti þetta. Húsið hefði verið byggt sem tvílyft tvíbýlishús, báðar hæðir skráðar og þær notaðar sem íbúðarhúsnæði. Neðri hluti hússins hafi alltaf verið skilgreindur og notaður sem íbúðarhúsnæði, þó seinni ára notkun hefði breyst, enda húsið illa einangrað og kaldara niðri en uppi. Tilgangur breytinga hefði því sannarlega verið sá að færa neðri hæðina í það horf að hún uppfyllti nútímakröfur um öryggi og hollustuhætti.
Húsið sé friðað sökum aldurs þess og kærandi hafi því leitað álits Minjastofnunar á kröfu byggingarfulltrúa um 2,5 m lofthæð á neðri hæð. Minjastofnun hafi sent kæranda umsögn, dags. 2. september 2021, þar sem segi að ekki sé fallist á kröfu byggingarfulltrúa um aukna lofthæð þar sem það hefði í för með sér mikið rask á grunngerð og hlutföllum hins friðaða húss. Minjastofnun bendi á að byggingarfulltrúi hafi heimildir í lögum til að falla frá ítrustu kröfu um lofthæð í friðuðu húsi og bendi á fordæmi þar sem slík heimild hafi verið nýtt. Álykta verði sem svo að það sé lögbundið að hlíta fyrirmælum Minjastofnunar, þar sem leita verði samþykkis hennar til að breyta svo gömlu húsi, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012. Í því felist að óheimilt sé að raska húsinu, spilla því eða breyta, rífa eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Minjastofnun hafi heimilað breytingar á húsinu samkvæmt uppdráttum arkitekts frá apríl 2020. Kærandi vísi til 2. mgr. í fyrrnefndu bréfi Minjastofnunar, en í gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 segi m.a.: „Gæta skal að ákvæðum laga um menningarminjar vegna umsóknar um breytingu á þegar byggðu mannvirki sem fellur undir þau lög.“ Þá segi í gr. 6.1.5. og 9.2.5 m.a: „Ef sértökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megingerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar.“ Minjastofnun álykti eftirfarandi: „Krafa um aukna lofthæð á neðri hæð Bakkabrautar 6A muni hafa í för með sér mikið rask á grunngerð og hlutföllum hins friðaða húss sem Minjastofnun getur að öllu óbreyttu ekki fallist á.“ Minjastofnun hafi vegið og metið og tekið faglega afstöðu til sérstakra erfiðleika við að verða við kröfum byggingarfulltrúa. Niðurstaða Minjastofnunar sé skýr og í henni felist að ákvörðun byggingarfulltrúa teljist brot á minjalögum.
Niðurstaða: Kærandi sótti um byggingarleyfi fyrir breytingum á efri hæð hússins að Bakkabraut 6A en í kjölfar athugasemda byggingarfulltrúa bætti hann við umsóknina þegar gerðum breytingum á neðri hæð þess. Á milli kæranda og byggingarfulltrúa áttu sér stað tölvupóstsamskipti þar sem byggingarfulltrúi gerði athugasemdir við umsóknina og kærandi brást við þeim athugasemdum.
Í hinni kærðu afstöðu byggingarfulltrúa, sem barst kæranda með tölvupósti 7. júní 2021, var vísað til ákvæða byggingarreglugerðar um lofthæð og kom þar fram eftirfarandi: „Vinsamlegast breyttu hönnuninni í samræmi við gildandi byggingarreglugerð.“ Þá sagði enn fremur að kærandi hefði ekki fengið samþykki nágranna fyrir stoðvegg á lóðamörkum og því yrði hann að finna aðra lausn. Ekki kom fram í ákvörðuninni að um synjun á byggingarleyfi væri að ræða og ber hún fremur merki þessi að vera leiðbeiningar byggingarfulltrúa til kæranda, enda var þar ekki leiðbeint um kæruheimild í samræmi við 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá liggja ekki fyrir neinar bókanir embættisins um afgreiðslu málsins.
Með hliðsjón af málavöxtum og fyrirliggjandi gögnum verður ekki ráðið að umrædd byggingarleyfisumsókn kæranda hafi fengið lokaafgreiðslu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina. Af þeim sökum verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni.
Rétt þykir að benda á að dragist áframhaldandi meðferð málsins úr hófi er unnt að kæra slíkan drátt til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
