Árið 2023, fimmtudaginn 26. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 98/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps frá 29. júní 2023 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðishólum, í Klausturhólum.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 11. ágúst 2023 kæra eigendur orlofslóðarinnar Klausturhóla 1, Grímsnes- og Grafningshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar hreppsins frá 29. júní 2023 um að samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðishólum í Klausturhólum gjallnámum, L168965. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og eftir atvikum að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað og verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 16. ágúst 2023.
Málavextir og rök: Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum vegna efnistöku í Seyðishólum, Grímsnes- og Grafningshreppi lá fyrir 12. desember 2022. Þar kom m.a. fram að lögð hefði verið fram umhverfismatsskýrsla um áframhaldandi efnistöku í Seyðishólum, námu E30b, sbr. 23. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrirhuguð framkvæmd fælist í að efnisnámi yrði haldið áfram í námunni og væri fyrirhugað að taka 500.000 m3 á næstu 15 árum eða um 33.000 m3 á ári. Stærð námusvæðisins væri 3,5 ha og væri áætlað að raskað svæði yrði við áframhaldandi efnistöku 4,4 ha en efnistaka hefði farið fram í námunni frá 1950 og áætlað að búið væri að vinna um 450.000 m3 af gjalli úr námunni. Nýtt Aðalskipulag Grímsness- og Grafningshrepps tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 29. desember 2022 og er þar vísað til umræddrar námu sem E24, Seyðishólar – syðri náma. Í skipulaginu kemur fram að stærð námunnar sé 6,5 ha og að um sé að ræða malarnámu í notkun, efnismagn allt að 500.000 m3.
Á fundi sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps 15. mars 2023 var lögð fram umsókn um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku á svæði E24, Seyðishólum. Kom fram að stærð námusvæðisins væri í dag 3,5 ha og væri áætlað að raskað svæði yrði við áframhaldandi efnistöku í heild 4,4 ha. Samþykkti sveitarstjórn útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim skilyrðum að útgáfa þess yrði grenndarkynnt eigendum aðliggjandi eigna og að álit Skipulagsstofnunar og umhverfismatsskýrsla framkvæmdaraðila yrði lögð fram til grundvallar við kynningu málsins. Þá skyldi útgáfa leyfisins vera háð skilyrðum umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar þar sem m.a. væri tekið til vöktunar og mótvægisaðgerða.
Með bréfi, dags. 3. apríl 2023, var framkvæmdaleyfið grenndarkynnt, m.a. fyrir kærendum máls þessa og frestur til að koma að athugasemdum veittur til 1. maí s.á. Allnokkur fjöldi athugasemda barst á kynningartímanum, þ. á m. frá kærendum. Á fundi sveitarstjórnar 28. júní 2023 var lögð fram umsókn um útgáfu framkvæmdaleyfisins, álit Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og umhverfismatsskýrsla. Þá var bókað að umsagnir og athugasemdir hefðu borist við grenndarkynningu leyfisins og væru þær lagðar fram við afgreiðslu málsins ásamt greinargerð sem tæki til útgáfu framkvæmdaleyfisins og skilyrða í tengslum við útgáfu þess. Samþykkti sveitarstjórn að gera ekki athugasemd við útgáfu leyfisins á grundvelli 13. gr. skipulagslaga, reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda- og áætlana. Kom og fram að allar helstu forsendur fyrir útgáfu leyfisins kæmu fram innan greinargerðar framkvæmdaleyfisins og að öllum helstu athugasemdum væri svarað með fullnægjandi hætti innan greinargerðar og í umhverfismati framkvæmdarinnar. Var leyfið gefið út 10. júlí s.á.
Af hálfu kærenda er vísað til þess Seyðishólar séu eitt mikilvægasta kennileiti Grímsness. Í umsögn Umhverfisstofnunar við umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila hafi komið fram að það sé ekki matsatriði hvort 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd eigi við um Seyðishóla en um sé að ræða gjall- og klepragíga sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt lögunum. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar sé þó lögbundið að leita umsagnar Umhverfisstofnunar. Þá segi í 5. mgr. að ákveði leyfisveitandi að heimila framkvæmd skuli hann rökstyðja þá ákvörðun sérstaklega, fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila. Þess hafi ekki verið gætt. Jafnframt sé í tilvitnaðri 61. gr. laga nr. 60/2013 mælt fyrir um að forðast beri röskun á vistkerfum og jarðminjum sem taldar séu upp í 1. og 2. mgr., sem taki til Seyðishóla, nema brýna nauðsyn beri til. Ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að selja drjúgan hluta lögvarðra náttúruminja til útlanda til hagsbóta fyrir einkaaðila.
Sveitarfélagið hefur ekki tekið afstöðu til kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa og þá hefur leyfishafi ekki látið málið til sín taka.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðun en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar kom fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.
Í máli þessu er deilt um gildi framkvæmdaleyfis vegna efnistöku úr námu E24, Seyðishólum. Er heimild til efnistöku veitt til 15 ára og er um að ræða leyfi til aukinnar og áframhaldandi efnistöku, um u. þ. b. 33.000 m3 á ári, en líkt og fram hefur komið hefur efnistaka farið fram á svæðinu áratugum saman.
Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum og því að um er að ræða áframhald starfsemi sem fyrir var á svæðinu, verður, þrátt fyrir að um aukna efnistöku sé að ræða, ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Þá er og litið til þess að gera verður ráð fyrir að meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni verði lokið innan lögbundins málsmeðferðartíma skv. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og því ekki talin knýjandi þörf til að grípa til svo íþyngjandi úrræðis þar til úrskurður gengur í kærumálinu þar sem ljóst er að heimiluð aukning kemur ekki nema að litlu leyti til framkvæmda á þeim tíma. Verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa því hafnað.
Rétt þykir þó að taka fram að framkvæmdaraðili ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að halda áfram framkvæmdum áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að veita framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku úr námu E24, Seyðishólum í Klausturhólum.
