96/2015 Borholur Kröflusvæði

Árið 2017, þriðjudaginn 2. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2015, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 30. september 2015 um að veita framkvæmdaleyfi vegna tveggja borhola á Kröflusvæði.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2015, er barst nefndinni sama dag, kæra Landeigendur Reykjahlíðar ehf., þá ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 30. september 2015 að veita framkvæmdaleyfi vegna tveggja borhola á Kröflusvæði.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að kveðinn yrði upp úrskurður um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða leyfis en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum 3. desember 2015. Verður málið nú tekið til efnisúrlausnar.

Málavextir: Með bréfi, dags. 12. ágúst 2015, sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi fyrir borun tveggja háhitaborhola K-41 og K-42 á Kröflusvæði. Kom fram í umsókninni að um væri að ræða 1.700 – 2.000 m holur og að tilgangur með borun þeirra væri að afla gufu fyrir Kröflustöð. Önnur holan yrði stefnuboruð undir vesturhlíðar Kröflu frá borteigi ofan Vítis, en þar væru fyrir borholur K-34, K-36, K-38 og K-40. Hin holan yrði stefnuboruð, einnig undir vesturhlíðar Kröflu, frá borteigi hola K-15, K-32 og K-33. Ekki væri þörf á vegagerð en mögulega þyrfti að stækka borteiga lítillega. Umsókninni fylgdi loftmynd sem sýndi áætlaða staðsetningu nefndra hola. Var og tekið fram í umsókn að báðar borholur væru á skilgreindu iðnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi og deiliskipulagi sveitarfélagsins og innan núverandi vinnslusvæðis Kröflustöðvar.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Skútustaðahrepps 17. ágúst 2015 og lagt til við sveitarstjórn að hún yrði samþykkt. Athugasemdir komu fram af hálfu kæranda í tölvupósti til sveitarfélagsins 24. s.m. þar sem bent var á að ekki hefði verið aflað leyfis hans sem landeigenda fyrir framkvæmdunum. Með bréfi framkvæmdaraðila til sveitarstjórnar, dags. 25. s.m., var afstaða hans til athugasemdanna skýrð og tekið fram að eigendur Reykjahlíðar hefðu þegar framselt jarðhitaréttindi jarðarinnar, sem og aðstöðu til nýtingar þeirra. Á fundi sínum 26. s.m. frestaði sveitarstjórn afgreiðslu málsins þar til sýnt hefði verið fram á yfirráð viðkomandi vinnslusvæðis og aflaði álits lögfræðings um málið. Skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi sínum 7. september 2015 og lagði til við sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi yrði veitt fyrir holu K-42, en frestaði því að fjalla um leyfi vegna holu K-41 vegna vafa um hvort sú hola hefði fengið umfjöllun í ferli mats á umhverfisáhrifum. Með bréfi kæranda til sveitarfélagsins 8. s.m. voru athugasemdir hans ítrekaðar. Sveitarstjórn frestaði málinu að nýju á fundi 9. s.m. í ljósi ágreinings aðila, og var fært til bókar að sveitarstjórn vildi gefa þeim aukinn tíma til að koma málinu á hreint þannig að sveitarstjórn gæti tekið vel upplýsta ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis. Einnig kom fram að Skipulagsstofnun teldi að vafi væri á um hvort og þá hvenær borun holu K-41 hefði fengið umfjöllun í ferli mats á umhverfisáhrifum.

Sveitarstjórn tók málið fyrir að nýju 30. september 2015 og var bókað að fulltrúar hennar hefðu átt fundi með fulltrúum Landsvirkjunar og fulltrúum Landeigenda Reykjahlíðar ehf. Einnig hefðu borist upplýsingar frá Skipulagsstofnun um að fyrirhugaðar viðhaldsholur K-41 og K-42 hefðu hlotið viðeigandi málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum þegar fjallað hefði verið um tilhögun viðhaldshola og nýtingar í mati á umhverfisáhrifum Kröflustöðvar árið 2001. Var framkvæmdaleyfið samþykkt með hliðsjón af fengnu áliti lögmanns sveitarfélagsins og áliti Skipulagsstofnunar. Leyfið var svo var gefið út 5. október 2015. 

Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun ganga bæði gegn lögum og gildandi skipulagi. Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi ekki uppfyllt ákvæði 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. ákvæði 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, um þau gögn sem fylgja skuli slíkri umsókn. Eingöngu hafi fylgt með umsókn ein loftmynd en engin gögn um nánari lýsingu á fyrirhuguðum framkvæmdum, upplýsingar um veitur, aðkomuvegi eða aðstæður á framkvæmdasvæðinu. Útilokað hafi verið fyrir sveitarstjórn að leggja mat á fyrirhugaðar framkvæmdir á grundvelli þeirra takmörkuðu upplýsinga sem finna var í umsókn. Hafi undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar augljóslega verið áfátt.

Framkvæmdaraðili sé ekki eigandi þess lands sem framkvæmdaleyfið taki til heldur telji hann aðeins til eignarréttar yfir jarðhitaréttindum á svæðinu og réttar til aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar þeirra. Kærandi sé enn eigandi þess lands þar sem framkvæmdaraðili hafi fengið útgefið framkvæmdaleyfi. Um nokkuð viðamiklar framkvæmdir sé að ræða sem muni óhjákvæmilega hafa veruleg áhrif á eignarland kæranda og fela í sér röskun á hagsmunum hans. Samþykki kæranda eða gild ákvörðun um eignarnám hafi þurft að liggja fyrir. Geti sveitarfélagið ekki gefið út leyfi til framkvæmda á tilteknu afmörkuðu landi til aðila sem eigi ekkert tilkall til þess. Fæli það í sér ólíðandi skerðingu fyrir kæranda ef hann þyrfti að sæta slíkri skerðingu á eignarréttindum sínum. Ekkert liggi fyrir um með hvaða hætti réttur kæranda verði tryggður vegna fyrirhugaðra framkvæmda.

Sveitarstjórn hafi áður tekið til þess afstöðu að framkvæmdaleyfi yrði ekki veitt á umræddu svæði án þess að réttur framkvæmdaraðila til landsins væri áður tryggður, bókun þar um fylgi núgildandi deiliskipulagi og sé hluti af því. Sé sveitarstjórn bundin af fyrri afstöðu sinni. Hafi sveitarstjórn bundið útgáfu framkvæmdaleyfis tilteknu skilyrði í deiliskipulagi sem ekki hafi verið uppfyllt og sé því ekki í samræmi við skipulagið og þar með í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 12. gr., sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

Hafi við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar verið farið í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, lögmætisreglu og réttmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar, sem kveði á um að ákvarðanir stjórnvalda verði að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Var sveitarstjórn, eða átti í öllu falli að vera, meðvituð um að ákvörðun hennar gengi gegn gildandi deiliskipulagi fyrir umrætt svæði. Þá hafi ákvörðunin farið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Loks verði að telja að málsmeðferð hafi verið í fullkominni andstöðu við vandaða og góða stjórnsýslu. Hafi hin kærða ákvörðun bersýnilega ekki verið í samræmi við það markmið skipulagslaga að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. laganna.

Málsrök Skútustaðahrepps: Sveitarfélagið bendir á að veiting framkvæmdaleyfis hafi farið fram í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þá samræmist leyfið gildandi skipulagsáætlunum.

Útgáfa framkvæmdaleyfis varði einkum stöðu framkvæmdar út frá skipulagsáætlunum en veiting slíkra leyfa almennt þýði ekki að tekin sé afstaða til eignarréttarlegra heimilda framkvæmdaraðila. Bókun sveitarstjórnar við deiliskipulag Kröfluvirkjunar vísi þó til dóms Hæstaréttar í máli nr. 560/2009. Í ljósi lögfræðiálits, sem aflað hafi verið við undirbúning framkvæmdaleyfisins, skoðunar á ákvæðum samnings aðila frá mars 1971 og heimilda framkvæmdaraðila samkvæmt honum til nýtingar jarðhitaréttinda, hafi við útgáfu leyfisins verið byggt á því að það varði mannvirki til nýtingar jarðhitaréttinda sem framkvæmdaraðili hafi yfir að ráða. Framkvæmdaleyfið varði einungis slíka mannvirkjagerð.

Vísað sé til reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, en fimmti kafli skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 eigi ekki við í máli þessu. Framkvæmdinni hafi verið lýst í umsókn og sé í raun einföld viðhaldsframkvæmd fyrir Kröfluvirkjun. Eðli máls samkvæmt taki framkvæmdaleyfisumsókn mið af eðli framkvæmdar, hvort deiliskipulag liggi fyrir og að leyfisveitandi geti þegar haft önnur þau gögn sem nauðsynleg séu vegna útgáfu þess. Þá hafi sveitarfélagið aflað álits Skipulagsstofnunar um stöðu framkvæmdar vegna mats á umhverfisáhrifum. Því sé mótmælt að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi verið óvönduð. Fyrir liggi að sveitarfélagið hafi tekið til ítarlegrar skoðunar öll þau atriði sem kærandi hafi vakið athygli á við málsmeðferð umsóknarinnar og brugðist við þeim af fullri tillitssemi. Þá séu fullyrðingar kæranda um umfang og áhrif framkvæmdanna ósannaðar og ekki studdar neinum gögnum.

Hlutverk sveitarfélagins sem leyfisveitanda sé skilgreint í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga en við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Langsótt sé að byggja á því að leyfisveitanda hafi borið að ganga úr skugga um eignarréttarheimildir framkvæmdaleyfishafa. Feli framkvæmdaleyfið ekki í sér skerðingu eignarréttar. Sé og dregið í efa að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi almennt að fjalla um eignarréttarleg álitaefni.

Með bókun sveitarstjórnar frá 14. nóvember 2013 sé áréttuð sú sérstaka staða að landeigendur fari með eignarrétt landsins, en framkvæmdaraðili eigin beinan eignarrétt að jarðhita og aðstöðu til nýtingar hans. Hið umdeilda leyfi varði framkvæmd sem sé í beinum og skýrum tengslum við eignarrétt framkvæmdaraðila að jarðhita og nýtingaraðstöðu. Um sé að ræða borholur sem gerðar verði á eldri borteigum. Geti umrædd framkvæmd ekki varðað aðrar eignarréttarheimildir sem landeigendur hafi yfir að ráða. Þá sé bent á að landeigendur hafi heldur ekki gert tilraun til að benda á hvaða eignarréttarheimildir þeirra sé gengið. Sé skilyrði það sem geti falist í fyrrgreindri bókun sveitarstjórnar uppfyllt. Hafi sveitarfélagið ekki forsendur til að leggja það skilyrði á framkvæmdaraðila að hann afli leyfis hjá landeiganda fyrir afnot, sem hann hafi þegar leyfi til hagnýtingar á.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að öll lagaskilyrði hafi verið fyrir hendi til útgáfu umrædds framkvæmdaleyfis. Fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Í aðalskipulagi sé umrætt borsvæði skilgreint sem iðnaðarsvæði. Fjallað sé um borholur og borholustæði í greinargerð deiliskipulags. Sé greint borsvæði sýnt á deiliskipulagsuppdrætti og borteigar afmarkaðir með sérstökum lit. Verði fyrirhugaðar viðhaldsholur boraðar innan umræddra borteiga og allar tengingar verði innan fyrirliggjandi teiga við lagnir sem fyrir séu. Rúmist framkvæmdin því alfarið innan marka deiliskipulagsins. Nefnd framkvæmd sé einnig í samræmi við mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda og hafi sá skilningur verið staðfestur af Skipulagsstofnun.

Ríkissjóður hafi yfirtekið jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á ákveðnu afmörkuðu jarðhitasvæði með samningi, dags. 18. mars 1971. Samkvæmt 1. gr. þess samnings öðlist ríkið jafnframt rétt til aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar jarðhitans, en í því felist nánar tiltekið að ríkið öðlaðist rétt til nauðsynlegra landréttinda til þeirrar nýtingar. Á árinu 2006 hafi verið gert samkomulag milli íslenska ríkisins og framkvæmdaraðila um afnot af jarðhitaréttindum innan jarðhitaréttindasvæðisins við m.a. Kröflu samkvæmt samningnum frá 1971. Fjöldi fordæma séu fyrir því að framkvæmdaraðili hafi fengið útgefin leyfi fyrir framkvæmdum á svæðinu, án athugasemda frá kæranda. Hafi verið litið svo á að íslenska ríkið og framkvæmdaraðili hafi öðlast umráð til nýtingar lands vegna jarðhita samkvæmt samningi aðila frá 1971 og hafi sú túlkun verið staðfest með dómi Hæstaréttar í máli nr. 560/2009. Verði ekki séð að neitt nýtt hafi komið fram sem breyti framangreindu og/eða leiði til takmörkunar á fyrrgreindum réttindum ríkisins og framkvæmdaraðila. Beri kærandi sönnunarbyrði fyrir því að þess háttar breyting hafi orðið.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti framkvæmdaleyfis vegna tveggja borhola á Kröflusvæði sem munu eiga að viðhalda afli Kröfluvirkjunar. Virkjunin er jarðhitavirkjun sem hefur verið starfrækt frá áttunda áratug síðustu aldar og er uppsett afl hennar 60 MW. Aldurs síns vegna var virkjunin ekki háð mati á umhverfisáhrifum frá öndverðu, en stækkun virkjunarinnar um 40 MWₑ var talin matsskyld framkvæmd sem félli undir þágildandi lið 13a í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var hún tilkynnt sem slík til Skipulagsstofnunar, sem að loknu mati á umhverfisáhrifum féllst á þá framkvæmd með úrskurði 7. desember 2001. Einnig liggur fyrir álit stofnunarinnar, dags. 24. nóvember 2010, um mat á umhverfisáhrifum Kröfluvirkjunar II, allt að 150 MWₑ jarðhitavirkjun á sama svæði.

Þar sem hinar leyfðu framkvæmdir eru fyrirhugaðar er í gildi deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2014. Við samþykkt deiliskipulagsins í sveitarstjórn 14. nóvember 2013 var staðfest fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar frá 7. október s.á. þar sem bókað var að lagt væri til við sveitarstjórn að samþykkja deiliskipulagstillöguna „en þó með þeim fyrirvörum að Landsvirkjun verði ekki veitt framkvæmda- eða byggingarleyfi nema hún sýni fram á að hún hafi yfir landréttindum að ráða með vísan í dóm Hæstaréttar í máli nr. 560/2009“. Bókun sveitarstjórnar um þessa afgreiðslu er að finna sem viðauka í greinargerð deiliskipulagsins. Heldur kærandi því fram að greint skilyrði hafi ekki verið uppfyllt og að samþykki hans, sem eiganda þess lands þar sem framkvæmdin er fyrirhuguð, eða eignarnámsákvörðun hefði þurft að liggja fyrir við hina kærðu leyfisveitingu.

Úrskurðarnefndin er ekki bær til þess að leysa úr eignarréttarlegum ágreiningi milli aðila heldur heyrir það eftir atvikum undir dómstóla. Hefur og slíkur ágreiningur aðila málsins verið lagður fyrir dóm, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 560/2009. Af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og eðli máls verður þó ráðið að sá sem sæki um leyfi til framkvæmda verði að hafa heimildir til ráðstöfunar þeirra réttinda sem leyfið tekur til. Verður leyfisveitandi að ganga úr skugga um að svo sé, enda skal sveitarstjórn ekki einungis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir heldur einnig gæta þeirra laga og reglugerða sem við eiga, sbr. fyrirmæli 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Er það þá hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera úr um hvort nefnd lagaskilyrði hafi verið fyrir sveitarstjórn til að veita framkvæmdaleyfi. Af málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar er ljóst að þrátt fyrir fyrrnefnda bókun komst sveitarstjórn að þeirri niðurstöðu að hagsmunir kæranda stæðu því ekki í vegi að framkvæmdaleyfi væri veitt og að veiting þess væri þannig í samræmi við deiliskipulag um stækkun Kröfluvirkjunar. Er ekki deilt um það í málinu hvort að framkvæmdirnar eru að öðru leyti í samræmi við skipulagsáætlanir, en þær eru fyrirhugaðar innan skilgreinds iðnaðarsvæðis samkvæmt Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011-2023 og deiliskipulagi vegna stækkunar Kröfluvirkjunar, sem og innan borsvæða sem sýnd eru á deiliskipulagsuppdrætti.

Í málinu liggur fyrir samningur eigenda jarðarinnar Reykjahlíðar við íslenska ríkið frá 18. mars 1971 þar sem mælt var fyrir um að „jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því, sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu, ásamt jarðhita þeim, sem þar er að finna, og aðstaða til mannvirkjagerðar til nýtingar hans“ væru ríkinu „héðan í frá … til frjálsra umráða og ráðstöfunar“. Hefur Landsvirkjun öðlast nefnd samningsréttindi af ríkinu og stefndi kærandi þessa máls báðum framangreindum fyrir dóm til að þola ógildingu samningsins. Með dómi í máli nr. 560/2009 staðfesti Hæstiréttur þá niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur að sýkna íslenska ríkið og Landsvirkjun af þeirri kröfu sem og öðrum kröfum kæranda. Í forsendum Hæstaréttar segir nánar að líta verði svo á að samningurinn hafi falið í sér fullnaðarafsal eigenda Reykjahlíðar til stefnda íslenska ríkisins fyrir beinum eignarrétti að jarðhitaréttindum á svæðinu, sem um ræðir, jarðhita sem þar fyndist og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans, án þess að önnur réttindi yfir landinu hafi fylgt í kaupunum.

Í umsókn um framkvæmdaleyfi það sem hér um ræðir kom fram að fyrirhugað var að bora tvær 1.700 – 2.000 m háhitaborholur, K-41 og K-42. Báðar yrðu stefnuboraðar undir vestur-hlíðar Kröflu. Annars vegar frá borteig ofan Vítis, þar sem fyrir væru nánar tilgreindar borholur, og hins vegar frá borteig þriggja tilgreindra borhola. Var tekið fram að ekki væri þörf á vegagerð en mögulega þyrfti að stækka borteiga lítillega. Við meðferð málsins komu fram andmæli af hálfu kæranda. Frestaði sveitarstjórn afgreiðslu þess til að veita aðilum ráðrúm til að komast að samkomulagi, aflaði frekari upplýsinga um afstöðu framkvæmdaraðila, sem og álits lögmanns. Í álitinu kom fram að lögmaðurinn teldi ekki forsendur til að hafna útgáfu framkvæmdaleyfa með vísan til þess að á eignarréttarlegar heimildir til framkvæmdanna skorti eða að þörf væri á frekari heimildum kæranda vegna þeirra. Var það og niðurstaða sveitarstjórnar sem vísaði til lögmannsálitsins sér til stuðnings.

Hinar leyfðu framkvæmdir eru afmarkaðar og miða að því að viðhalda nýtingu jarðhita sem framkvæmdaraðili telur til réttinda yfir. Breytingar ofanjarðar eru möguleg stækkun borteiga sem fyrir eru. Ljóst er af framangreindum samningi aðila frá árinu 1971 og dómi Hæstaréttar í máli nr. 560/2009 að framkvæmdaraðili hefur rétt til jarðhita á svæðinu og aðstöðu til mannvirkjagerðar til nýtingar hans. Framkvæmdirnar falla að þessari lýsingu og eru fyrirhugaðar innan þess svæðis sem afmarkað var með uppdrætti sem fylgdi nefndum samningi. Að teknu tilliti til alls þessa verður að telja að þær heimildir hafi verið til staðar til handa framkvæmdaraðila að skilyrði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið uppfyllt til veitingar hins kærða framkvæmdaleyfis. Telji kærandi hins vegar að landsréttindum sínum sé raskað með hinu útgefna leyfi umfram það sem hann má þola að teknu tilliti til heimilda framkvæmdaraðila getur hann þó eftir atvikum leitað atbeina dómstóla, enda á sá ágreiningur ekki undir úrskurðarnefndina, svo sem áður segir.

Auk skipulagslaga gilda ákvæði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Meðal annars skulu umsóknir um slík leyfi studdar nauðsynlegum gögnum í samræmi við 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skulu skriflegri umsókn um framkvæmdaleyfi fylgja nauðsynleg gögn um fyrirhugaða framkvæmd og eru þau gögn nánar tiltekin í 7. gr. hennar. Þar kemur fram að framkvæmdaleyfi skuli gefið út á grundvelli deiliskipulags en heimilt sé að veita leyfi á grundvelli aðalskipulags að frekari skilyrðum uppfylltum. Í 2. mgr. 7. gr. eru í sex töluliðum talin upp gögn sem fylgja skulu umsókn. Samkvæmt 1.-3. tl. skulu umsókn m.a. fylgja afstöðumynd, hnitsett í mælikvarða 1:2000 – 1:500, eða öðrum læsilegum mælikvarða, sem sýnir fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar, hönnunargögn eftir því sem við á sem nauðsynleg eru til að framkvæma eftir, lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum. Skal jafnframt tilgreina framkvæmdatíma, hvernig fyrirhugað sé að standa að framkvæmd og fleira sem skiptir máli.

Fallast má á með kæranda að umsókn um framkvæmdaleyfi hafi ekki fylgt öllum fyrirmælum tilvitnaðrar reglugerðar í einu og öllu og er það ágalli á meðferð málsins. Á hinn bóginn er til þess að líta að framkvæmdin var fyrirhuguð á deiliskipulögðu svæði og lágu allar forsendur hennar því fyrir í skipulagsáætlunum. Þá sýndi loftmynd sú sem fylgdi með umsókninni staðsetningu framkvæmdarinnar og afstöðu hennar til landsins. Kom og fram í umsókn að ekki væri þörf á vegagerð og að borað yrði frá borteigum sem fyrir væru, en þá þyrfti mögulega að stækka lítillega. Með hliðsjón af umfangi framkvæmdarinnar og því að um algenga og vel þekkta tegund framkvæmdar var að ræða innan svæðis þar sem slíkar framkvæmdir höfðu áður átt sér stað verður að telja að nægileg gögn hafi legið fyrir sveitarstjórn við ákvörðunartöku hennar til að hún gæti komist að ígrundaðri niðurstöðu. Leiðir greindur ágalli því ekki til ógildingar.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu taldi sveitarstjórn vafa leika á því hvort að borun annarrar holunnar hefði sætt mati á umhverfisáhrifum. Skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins óskaði eftir umsögn framkvæmdaraðila um matsskyldu og leitaði hann til Skipulagsstofnunar, en stofnunin annast eftirlit með framkvæmd laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kom fram í tölvupósti starfsmanns framkvæmdaraðila að óljóst væri hvort um tilkynningar- eða matsskyldar framkvæmdir væri að ræða. Fengust þær upplýsingar frá stofnuninni að fyrirhugaðar framkvæmdir hefði hlotið viðeigandi málsmeðferð samkvæmt nefndum lögum þegar fjallað hefði verið um tilhögun viðhaldshola og nýtingar í mati á umhverfisáhrifum Kröflustöðvar árið 2001. Bókaði sveitarstjórn um þessar upplýsingar og samþykkti framkvæmdaleyfið með hliðsjón af áliti Skipulagsstofnunar. Ber þessi málsmeðferð með sér að sveitarstjórn hafi talið mat á umhverfisáhrifum liggja til grundvallar leyfisveitingunni. Bar henni því að gæta ákvæða 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum fram-kvæmdarinnar. Var rökstuðningur sveitarstjórnar í þá átt að tilgreina það mat á umhverfisáhrifum sem fram fór og vísa til álits Skipulagsstofnunar þar um frá árinu 2001, og mun þar vera um að ræða úrskurð stofnunarinnar frá 7. desember 2001.

Samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000, sem tekið hafa töluverðum breytingum, kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð sem heimilaði stækkun Kröfluvirkjunar sem fól í sér aukningu á afkastagetu rafafls um 40 MWₑ, þ.e. úr 60 í 100 MWₑ, og framleiðsluaukningu sem nemur 320 gígawattstundum á ári. Í framkvæmdinni fólst einnig gerð borstæða á um 10.000 m² borteigi við Víti og allt að 14.000 m² borteigi á Vítismó ásamt borun 2-4 nýrra, u.þ.b. 2.000 m vinnsluhola við Víti og borun einnar vinnsluholu á um þriggja ára fresti á næstu 30 árum við Víti og/eða á Vítismó vegna þrýstilækkunar og kólnunar jarðhitakerfisins. Þá fólst í framkvæmdinni gerð safnæða, stofnæðar, bætt yrði við gufuskiljum, lögð yrði ný aðveituæð, byggt yrði nýtt stöðvarhús, tengivirki yrði stækkað og reistur yrði kæliturn. Affallsvatni yrði veitt í Hlíðardalslæk, unnið yrði að tilraunum með niðurdælingu affallsvatns og myndi magn kælivatns aukast fljótlega eftir stækkun og haldast svipað næstu 30 ár.

Því neikvæðari sem niðurstaða Skipulagsstofnunar er til umhverfisáhrifa fyrirhugaðrar framkvæmdar því meiri kröfur verður að gera til þess að sveitarstjórn taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til niðurstöðu stofnunarinnar hvað umhverfisáhrif varðar. Í úrskurði Skipulagsstofnunar kom að það væri niðurstaða hennar að fyrirhuguð stækkun Kröfluvirkjunar í Skútustaðahreppi um 40 MWₑ myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Kom fram í umsókn um framkvæmdaleyfi að tilgangur framkvæmdar væri að afla gufu fyrir Kröflustöð, en á vantaði sem samsvaraði um 8 MWₑ til að stöðin gæti keyrt á fullum afköstum, sem eru um 63 MWₑ. Umfang hinna leyfðu framkvæmda er því verulega minna en það sem fjallað var um í mati á umhverfisáhrifum á árinu 2001 og áhrif þeirra að sama skapi þeim mun minni. Að framangreindu virtu er það álit úrskurðarnefndarinnar að með því að vísa til niðurstöðu Skipulagsstofnunar hafi sveitarstjórn með ásættanlegum hætti tekið rökstudda afstöðu í skilningi þeirra lagaákvæða sem áður eru nefnd.

Það athugist að af gögnum málsins verður ekki ráðið að auglýsing um hið kærða framkvæmdaleyfi hafi verið birt í Lögbirtingablaði, en skv. 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga skal birta þar auglýsingu um ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar. Með hliðsjón af því að kærandi kom að kæru í málinu verður þó ekki frekar um þetta fjallað hér.

Með vísan til alls framangreinds voru ekki þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun að þyki eiga að leiða til ógildingar hennar og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 30. september 2015 að veita framkvæmdaleyfi vegna tveggja borhola á Kröflusvæði.

_______________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson