Árið 2018, miðvikudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 95/2017, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. ágúst 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra A og Blomstra ehf., eigendur jarðarinnar Hjaltabakka í Húnavatnshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði í landi Hjaltabakka í Húnavatnshreppi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. október 2017, sem móttekið var sama dag, kæra sömu aðilar ákvörðun skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar frá 26. september 2017 um veitingu framkvæmdaleyfis á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Krefjast kærendur ógildingar leyfisins. Verður það kærumál, sem er nr. 113/2017, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar og kærendur eru þeir sömu í báðum málunum.
Í greindum málum var jafnframt gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeim kröfum var hafnað með úrskurði uppkveðnum 12. október 2017.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Blönduósbæ 18. september og 10. október 2017.
Málavextir: Með samningi milli þáverandi landeiganda Hjaltabakka og hreppsnefndar Blönduóshrepps, dags. 21. nóvember 1931, var samið um girðingar milli Hjaltabakka og Blönduóss. Kveður samningurinn á um skyldu Blönduóshrepps til að setja „fjárhelda girðingu úr girðingu þeirri sem nú er milli Hnjúka og Hjaltabakka 200 –tvöhundruð föðmum- frá vegahliði því sem verið hefir á gömlu girðingunni á melrana efst við Hjaltabakkahvamma og þaðan beina línu yfir móanna vestur í Draugagil. Þó verður ekki girt nú lengra en að Húnvetningabraut.“ Kemur fram í lið II í samningnum að spilda sú sem verði milli girðingarinnar og gildandi landamerkja fái Blönduóshreppur til ævarandi nota án sérstaks endurgjalds með tilteknum skilyrðum, sem m.a. lúta að því að Blönduóshreppur haldi girðingum við. Segir í lið VI að samningurinn gildi um óákveðinn tíma og sé því óuppsegjanlegur.
Á fundi skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar Blönduósbæjar 5. september 2016 var tekin fyrir tillaga að deiliskipulagi fyrir skotæfingasvæði á núverandi stað. Nefndin samþykkti að kynna deiliskipulagið á almennum fundi í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga og að breyting á aðalskipulagi yrði kynnt á sama fundi. Nefndin tók málið fyrir á fundi 28. september 2016 að loknum kynningarfundi. Var deiliskipulagstillagan samþykkt og að fengnu samþykki sveitarstjórnar yrði málsmeðferð tillögunnar samkvæmt 41. gr. skipulagslaga. Skyldi tillagan auglýst samhliða breytingu á aðalskipulagi svæðisins, sem samþykkt var á sama fundi. Þá var á fundi nefndarinnar 8. febrúar 2017 lögð fram til kynningar auglýsing um tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Deiliskipulagstillagan var auglýst frá 26. janúar til 9. mars 2017. Bárust athugasemdir vegna hennar með bréfi frá kærendum, dags. 8. mars s.á.
Að lokinni kynningu var skipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar 10. mars 2017 en afgreiðslu hennar þá frestað. Á fundi 5. apríl s.á. samþykkti nefndin deiliskipulagstillöguna og málsmeðferð samkvæmt 42. gr. skipulagslaga. Á fundinum var athugasemdum kærenda svarað með vísan í bókun við lið 8 í fundargerð fundarins. Með bréfi, dags. 19. maí 2017, staðfesti sveitarstjóri Húnavatnshrepps að Blönduósbær hefði skipulagsvald yfir umræddri landspildu úr landi Hjaltabakka, sem væri um 40 ha að stærð, þrátt fyrir að hún lægi innan sveitarfélagsmarka Húnavatnshrepps. Sveitarstjórn staðfesti fyrrgreinda afgreiðslu skipulags-, umhverfis- og umferðarnefndar á fundi sínum 11. apríl 2017 og tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2017.
Skipulagsfulltrúi veitti síðan framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum á umræddu æfingasvæði á grundvelli hins samþykkta deiliskipulags 26. september 2017. Hófust framkvæmdir í samræmi leyfið í byrjun október s.á.
Málsrök kærenda: Kærendur telja að sveitarstjórn Blönduósbæjar sé óheimilt samkvæmt skipulagslögum að samþykkja aðalskipulagsbreytingu og deiliskipulag fyrir svæði sem sé utan sveitarfélagsins og sé deiliskipulagið því í andstöðu við 7. tl. 2. gr. og 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Landspildan þar sem umrætt skotæfingasvæði sé innan marka Húnavatnshrepps og því hafi Blönduósbær ekki skipulagsvald á svæðinu. Landamerki Blönduósbæjar sem sýnd séu á bls. 4 í deiliskipulaginu séu ranglega tilgreind þar sem leiguland úr Hjaltabakkalandi skv. leigusamningi frá 1931 sé sýnt innan bæjarmarka Blönduósbæjar. Auglýsing um breytingu á Aðalskipulagi Blönduósbæjar 2010-2030 hafi því ekki lagastoð og sé markleysa.
Skotæfingasvæðið sé hluti af því landi sem þáverandi eigandi Hjaltabakka hafi leigt Blönduóshreppi með leigusamningi árið 1931. Leyfi lögreglustjóra fyrir skotsvæði verði aðeins veitt að undangengnu samþykki landeiganda, sbr. 2. tl. 16. gr. reglugerðar nr. 787/1998 um skotvopn og skotfæri o.fl. Kærendur, sem séu landeigendur að Hjaltabakka, hafi ekki veitt leyfi fyrir skotæfingavellinum og hafi sveitarstjórn verið kunnugt um þá afstöðu áður en hún samþykkti deiliskipulagið. Skipulagsstofnun hafi að sama skapi verið kunnugt um afstöðu landeigenda áður en hún staðfesti breytingu aðalskipulagsins. Því sé leyfi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra, dags. 30. janúar 2017, ólögmætt, verði litið svo á að það taki til umrædds landsvæðis. Sú leyfisútgáfa hafi verið kærð til dómsmálaráðuneytisins.
Af öryggisástæðum sé óásættanlegt að skotsvæðið sé á opnu svæði nálægt byggð og nærri umferð, bæði gangandi og ríðandi fólks. Ásættanleg fjarlægð frá byggð sé almennt talin a.m.k. 2.000 m frá miðpunkti skotsvæðis, auk þess sem miðað sé við að ekki sé sjónlína frá skotsvæði til byggðar. Á uppdrætti í greinargerð og umhverfisskýrslu Landmótunar frá 20. janúar 2017 sjáist að 2.000 m fjarlægð frá miðpunkti skotsvæðisins nái nánast til ystu marka Blönduósbyggðar, norðan Blöndu. Í skýrslunni segi jafnframt að almennt megi gera ráð fyrir að hávaði vegna skotæfinga sé greinanlegur í 1-2 km radíus frá skotæfingasvæðum og megi skilgreina það sem áhrifasvæði skotæfingasvæðisins.
Frá skotsvæðinu stafi óásættanleg hávaðamengun, sem sé til þess fallin að trufla veiðimenn við Laxá á Ásum og í veiðihúsinu Ásgarði. Jafnframt geti hávaðinn fælt búfénað í landi Hjaltabakka, þar sem rekin sé umsvifamikil hrossarækt, en aðeins séu 100 m frá skotsvæðinu að girðingu í landi Hjaltabakka. Hávaði við ána og í veiðihúsinu séu langt yfir viðunandi mörkum. Fjarlægð svæðisins frá tíu af betri veiðistöðum árinnar sé 650-1.600 m og fjarlægðin frá veiðihúsinu um 1.100 m. Þá sé bein sjónlína að veiðihúsinu og að mörgum betri veiðistöðum árinnar. Ljóst sé að hávaði frá skotsvæðinu sé langt yfir viðmiðunarmörkum um hávaða samkvæmt reglugerð nr. 724/2008, sbr. töflu III, og samkvæmt nefndri greinargerð og umhverfisskýrslu, sbr. einnig bréf skipulagsfulltrúans á Blönduósi, dags. 27. apríl 2017.
Óásættanlegt og ólöglegt sé að heimila starfsemina m.t.t. fyrirliggjandi áætlana skotfélagsins um að hefja skotæfingar með rifflum sem hafi a.m.k. tveggja km drægni og þ.a.l. margfalt stærra hættusvæði og hávaðamengun en við æfingar með 250-300 m drægni, líkt og stundaðar hafi verið á svæðinu fram að þessu.
Málsrök Blönduósbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er því mótmælt að stjórnsýslumörk séu óljós, enda hafi sveitarfélögin komið sér saman um mörkin, sem endurspeglist t.d. í samþykktu aðalskipulagi 1993-2013 og 2010-2030 og svæðisskipulagi 2004-2016. Sveitarfélögum sé tryggður sjálfsákvörðunarréttur í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 78. gr., sbr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þau hafi því fullt forræði á því að semja um stjórnsýslumörk sín á milli og það hafi þau gert í þessu tilviki, sbr. bréf sveitarstjóra Húnavatnshrepps, dags. 23. maí 2017. Engu máli skipti hvort umrædd landspilda teljist vera að hluta í Húnavatnshreppi eða ekki. Það sé ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að hrófla við þessu samkomulagi sveitarfélaganna.
Blönduósbær hafi umrædda landspildu úr landi Hjaltabakka til ævarandi afnota samkvæmt samningi frá 21. maí 1931 um merkjagirðingu á milli Hjaltabakka og Blönduóss. Samningurinn sé óuppsegjanlegur og engar takmarkanir séu á notkunarheimild sveitarfélagsins. Blönduósbær hafi í 86 ár ráðstafað og skipulagt umrætt svæði án mótmæla frá eigendum Hjaltabakka. Skotsvæðið hafi verið staðsett á umræddri landspildu í 30 ár án athugasemda eigenda Hjaltabakka eða annarra. Skotfélaginu hafi ekki borist athugasemdir vegna starfsemi sinnar, hvorki af hálfu kærenda né Húnavatnshrepps, í þann tíma sem skotfélagið hafi haft landið til afnota.
Varðandi hávaðamengun sé vísað til svara skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar og þeirra upplýsinga sem fram komi í aðal- og deiliskipulagi. Veiðihús Laxár á Ásum hafi verið byggt árið 2012 og nú standi yfir framkvæmdir við stækkun þess.
Meginmarkmiðið með breytingu á aðalskipulagi og gerð deiliskipulags fyrir umrætt svæði hafi verið að bæta öryggi við skotæfingar, auka gildi svæðisins til skotæfinga og tryggja að þær fari fram á öruggu svæði. Reynt hafi verið að vanda til skipulagsferlisins og tekið hafi verið tillit til þeirra umsagna sem borist hefðu, eins og kostur hafi verið, t.d. með því að takmarka opnunartíma skotsvæðisins, gera kröfu um að veifur/ljósmerki gefi til kynna að skotæfingar standi yfir, auk þess að gera ríkar kröfur til hljóðmana við riffilbraut. Með breytingu á reglugerð um skotvopn, skotfæri o.fl. hafi verið veitt heimild fyrir notkun á hljóðdeyfum fyrir stóra riffla. Því muni framvegis flestir notendur stórra riffla notast við hljóðdeyfi og ætla megi, eftir gildistöku breytingarinnar á reglugerðinni, að það heyri til undantekninga að skotið verði úr stórum riffli í framtíðinni án hljóðdeyfis.
Úrskurðarnefndin sé ekki bær til þess að endurskoða leyfi lögreglustjórans á Norðurlandi vestra. Umrætt skotsvæði teljist uppfylla skilyrði IV. kafla reglugerðar um skotvopn, skotfæri o.fl. nr. 787/1998, sbr. 24. gr. vopnalaga nr. 16/1998, líkt og fram komi í framangreindu leyfisbréfi, en mál vegna þeirrar leyfisveitingar sé nú rekið fyrir héraðsdómi.
Kröfur kærenda vegna veitts framkvæmdaleyfis séu óljósar og án nokkurs lagalegs rökstuðnings.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að það sem fram komi í kæru varðandi skotæfingar, hávaða og hættumat sé úr lausu lofti gripið. Fullyrðingar séu ekki studdar neinum gögnum heldur byggðar á huglægu mati kærenda. Starfsemi leyfishafa hafi verið á umræddu svæði án athugasemda frá árinu 1989. Aðspurður hafi annar kærenda sagt óþarft að framkvæma hljóðmælingu, hans huglæga mat væri nægjanlegt.
Hvorki liggi fyrir umboð né athugasemdir frá Veiðifélagi Laxár á Ásum, sem annist rekstur veiðihússins Ásgarðs. Því sé óskiljanlegt hvaða lögvörðu hagsmuni kærendur telji sig hafa. Fulltrúar leyfishafa hafi rætt við stangveiðimenn og það sé einróma álit þeirra að engin truflun sé frá skotsvæðinu og að afar sjaldan greinist frá því hávaði. Fjarlægð milli skotsvæðis og veiðihúss sé 1.200 m í beinni loftlínu, en ekki 1.100 m. Engin búseta sé á Hjaltabakka en þó nokkuð sé þar af hrossum. Þau séu hins vegar öll innan girðingar norðan við þjóðveg 1, en skotsvæði leyfishafa sé sunnan við sama veg. Fjarlægð þar á milli sé um 1.600 m í beinni loftlínu. Leyfishafi hafi látið framkvæma hljóðmælingar og fylgi niðurstöður hennar gögnum málsins. Við skoðun niðurstaða hennar megi ljóst vera að fullyrðingar kærenda séu úr lausu lofti gripnar.
Fullyrðingar um að 2.000 m séu ásættanleg fjarlægð skotsvæðis frá byggð séu rangar. Skotæfingasvæðið á Akureyri sé t.d. rétt ofan við bæinn, um 400 m frá Hlíðarfjallsvegi. Skotstefna skotæfingsvæðisins á Reykjaströnd sé í beinni línu að Sauðárkróksbæ. Pistill formanns þess skotfélags fylgi greinargerð en þar sé fjallað um áhrif skotæfinga á dýralíf, en á skotsvæði leyfishafa sé einnig fjölskrúðugt fuglalíf. Eðlilega sé hættusvæði riffla stærra en hættusvæði haglabyssa. Riffilbrautin verði niðurgrafin og manir allt í kring, þannig að ekki verði hægt að skjóta upp úr henni. Hætta fyrir utanaðkomandi sé því engin.
Gera megi ráð fyrir að um 80% skotæfinga verð með cal. 22LR rifflum en hávaði úr slíkum rifflum sé hverfandi og margfalt minni en úr haglabyssum. Nú sé búið að leyfa hljóðdeyfa á stærri riffla og langflestir iðkendur komnir með hljóðdeyfa á sín vopn.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana sveitarstjórnar Blönduósbæjar, annars vegar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós, og hins vegar ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 26. september s.á. um að veita leyfi til framkvæmda á grundvelli hins kærða deiliskipulags.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga, og sætir ákvörðun um aðalskipulag ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga. Þarf deiliskipulag að rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna.
Óumdeilt er að landspilda sú í landi Hjaltabakka þar sem umrætt skotæfingasvæði liggur er innan marka Húnavatnshrepps. Verður ekki framhjá því litið að hvorki Skipulagsstofnun né umhverfis- og auðlindaráðherra hafa gert athugasemd við að Blönduósbær skipulegði umrædda landspildu í aðalskipulagi, en auk þess hefur skipulagið verið staðfest af ráðherranum sem fer með æðsta vald málaflokksins á stjórnsýslustigi. Í málinu liggur og fyrir bréf sveitarstjóra Húnavatnshrepps, dags. 19. maí 2017, þar sem hann staðfestir að Blönduósbær hafi skipulagsvald yfir umræddri landspildu, þótt hún liggi innan sveitarfélagsmarka Húnavatnshrepps. Er framangreint í samræmi við ákvæði samnings frá 21. nóvember 1931, þar sem Blönduóshreppur fær spilduna til ævarandi nota. Verður því lagt til grundvallar að Blönduósbær fari með skipulagsvald á umræddu svæði.
Í gildi er Aðalskipulag Blönduósbæjar 2010-2030, en breyting var gerð á því sem tók gildi með birtingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 24. júlí 2017. Í breytingunni fólst m.a. að skilgreint var nýtt svæði, O11 – Skotæfingasvæði. Um svæðið segir að innan þess verði, auk núverandi „skeetvallar“, „tappbraut“, bogfimibraut og riffilbraut með áherslu á að bæta öryggi og auka gildi svæðisins til skotæfinga. Samtals sé svæðið 15,2 ha að stærð. Í 2. kafla hins kærða deiliskipulags kemur m.a. fram að tilgangur skipulagsins sé að bæta aðstöðu á umræddu skotæfingasvæði til að mæta kröfu Umhverfisstofnunar um kennslu í notkun stærri riffla. Öryggisreglur sem gildi á skotvöllum aðildarfélaga Skotfélags Íslands séu að mestu sniðnar eftir keppnis- og tæknireglum Alþjóðaskotsambandsins (UIT). Fram kemur í kafla 4.2. að riffilbraut verði grafin niður um 2-2,5 m og uppgröftur nýttur í manir beggja vegna brautarinnar og við austurenda hennar. Heildardýpt brautarinnar verði því um 3-3,5 m en um 5 m við enda hennar til að draga úr því hljóði sem berist frá henni. Er landnotkun samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi því í samræmi við landnotkun svæðisins samkvæmt gildandi aðalskipulagi.
Deiliskipulag var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var skipulagið afgreitt í skipulagsnefnd að kynningu lokinni og staðfest af sveitarstjórn lögum samkvæmt. Það tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2017, að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var því farið að lögum við málsmeðferð hinnar kærðu skipulagsákvörðunar.
Samkvæmt framangreindu liggja ekki fyrir annmarkar á efni eða málsmeðferð hins kærða deiliskipulags sem raskað geta gildi þess og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir.
Í útgefnu framkvæmdaleyfi er tekið fram að framkvæmdin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag Blönduósbæjar og að það sé gefið út í samræmi við 13.-16. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og ákvæði laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Liggur og fyrir deiliskipulag vegna umrædds svæðis þar sem fjallað er um fyrirhugaðar framkvæmdir.
Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga veitir sveitarstjórn framkvæmdaleyfi og í 4. mgr. ákvæðisins er tekið fram að sveitarstjórn skuli við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir Þá skal sveitarstjórn leita álits Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd sé matsskyld eða ekki samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 14. gr. laganna.
Greint leyfi var gefið út af skipulagsfulltrúa, en ekki liggur fyrir að honum hafi verið veitt heimild til að samþykkja útgáfu slíks leyfis, sbr. 6. gr. og 1. tl. 1. mgr. 15. skipulagslaga, en samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi gefur skipulagsfulltrúi út framkvæmdaleyfi að fengnu samþykki sveitarstjórnar nema að á annan veg sé mælt í samþykktum sveitarfélagsins.
Ekki liggur fyrir að sveitarstjórn hafi fjallað um og tekið afstöðu til útgáfu framkvæmdaleyfisins eða leitað álits Skipulagsstofnunar um það hvort framkvæmdin væri matsskyld eða ekki samkvæmt lögum nr. 106/2000 áður en leyfið var gefið út. Verða þessir annmarkar á málsmeðferð taldir svo verulegir að varði ógildingu hins kærða framkvæmdaleyfis.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Blönduósbæjar frá 11. apríl 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir skotæfingasvæði við Blönduós.
Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Blönduósbæjar frá 26. september 2017 um að gefa út framkvæmdaleyfi vegna framkvæmda við skotæfingasvæði í landi Hjaltabakka í Húnavatnshreppi.
