Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 95/2024, kæra á ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 um að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna fram-kvæmda að Grænlandsleið 25.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. september 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Grænlandsleið 23, þá ákvörðun byggingar-fulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst s.á. að fella niður áfallnar dagsektir og að aðhafast ekki frekar vegna framkvæmda á þakverönd á bílskúr að Grænlandsleið 25. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. október 2024.
Málavextir: Kærandi er eigandi neðri hæðar hússins að Grænlandsleið 23. Forsaga málsins er sú að árið 2006 réðist eigandi Grænlandsleiðar 25 í framkvæmdir á þakverönd bílskúrs hússins með uppsetningu upphækkaðs blómabeðs með glerveggjum og burðarstoðum. Árið 2020 voru blómabeðin og glerveggirnir fjarlægðir og þess í stað sett upp grind sem ljós og blómapottar hafa verið hengd á. Kærandi gerði byggingaryfirvöldum viðvart um síðari framkvæmdirnar og í kjölfarið fór fram vettvangsskoðun sem leiddi í ljós að verið væri að reisa skjólvegg við austurmörk lóðarinnar.
Með bréfum embættis byggingarfulltrúa, dags. 4. júlí 2020 og 27. ágúst s.á., var eiganda Grænlandsleiðar 25 gert að leggja fram skýringar vegna framkvæmdanna innan tiltekins frests. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 4. október 2021, kom fram að hvorki hafi borist skýringar á framkvæmdunum né samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Þá var eiganda Grænlandsleiðar 25 aftur veittur frestur til að leggja fram skýringar vegna málsins. Hinn 27. júní 2023 ritaði byggingarfulltrúi eiganda Grænlandsleiðar 25 á ný bréf þar sem fram kom að umræddar framkvæmdir væru byggingarleyfisskyldar og krafðist þess að sótt væri um byggingarleyfi eða að lagt yrði fram undirritað samkomulag um framkvæmdina af hálfu eigenda að Grænlandsleið 23 innan 15 daga frá dagsetningu bréfsins. Með bréfi, dags. 18. júlí 2023, var eiganda Grænlandsleiðar 25 veittur 14 daga lokafrestur til að verða við kröfu byggingarfulltrúa. Lagðar yrðu á dagsektir að fjárhæð 25.000 kr. fyrir hvern þann dag sem drægist að verða við kröfunni. Eigandi Grænlandsleiðar 25 brást ekki við bréfunum og var honum tilkynnt um álagningu dagsekta með bréfi, dags. 5. september s.á. Á fundi byggingarfulltrúa 15. ágúst 2024 var ákveðið að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna framkvæmdanna. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa sent eiganda Grænlandsleiðar 25 erindi 19. maí 2020 þar sem bent hafi verið á að um óleyfisframkvæmd væri að ræða ásamt því að skorað væri á hann að stöðva byggingu skjólveggarins og koma honum í lögmætt horf, enda valdi hann skuggavarpi inn í íbúð kæranda. Erindinu hafi ekki verið svarað og framkvæmdir haldið áfram. Fyrir liggi að byggingarleyfi fyrir umþrættum skjólvegg hafi ekki verið veitt, hann sé ekki undanþeginn byggingarleyfi samkvæmt e-lið 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og samkomulag um vegginn samkvæmt 3. mgr. gr. 7.2.3. reglugerðarinnar sé ekki til staðar. Því sé ljóst að hvorki hafi ákvæðum laga nr. 160/2010 verið fylgt né byggingarreglugerðar, enda hafi byggingarfulltrúinn í Reykjavík sannanlega beitt því þvingunarúrræði sem felist í álagningu dagsekta. Þegar beiting þeirra hefði ekki haft tilætluð áhrif hefði embættið endurskoðað afstöðu sína og ekki talið ástæðu til að aðhafast frekar. Embættið telji nú óleyfisframkvæmdina hvorki valda hættu né hafa skaðleg áhrif á heilsu nágranna. Þá hafi í ákvörðuninni verið vísað til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til stuðnings framangreindum viðsnúningi. Kærandi telji að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum og samræmast illa form- og efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Óleyfisframkvæmdin valdi verulegu skuggavarpi í og við eign kæranda og sé ekki tekið tillit eða afstaða til þess í hinni kærðu ákvörðun sem fari í bága við 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé ótalinn hinn verulegi og aðfinnsluverði dráttur á meðferð málsins, sbr. 9. gr. laganna.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að hin kærða stjórnvaldsákvörðun feli í sér niðurfellingu álagðra dagsekta á eigendur að Grænlandsleið 25 og snúi ákvörðunin eingöngu að þeim enda hafi þeir einir beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta tengda umræddri stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið sé fram í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að þeim lögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, meðal annars með tilliti til meðalhófs. Ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefi stjórnvöldum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum. Einstaklingum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingsbundinna hagsmuna, enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína.
Ákvörðun byggingarfulltrúa um afturköllun ákvörðunar um álagningu dagsekta eigi sér stoð í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en í 1. mgr. komi fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun sé ógildanleg. Ekki verði séð að umdeild ákvörðun sé til tjóns fyrir eigendur Grænlandsleiðar 25 þar sem um ívilnandi ákvörðun sé að ræða og því hafi byggingarfulltrúa verið heimilt að afturkalla hana. Auk þess sé öryggis- og almanna-hagsmunum ekki raskað með framkvæmdinni að mati byggingarfulltrúa og því sé heimilt að afturkalla ákvörðunina með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Við mat á ákvörðun um að afturkalla ákvörðun byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta hafi verið skoðað hvort ákvörðunin væri nægilega reist á réttum lagagrundvelli. Hvorki í lögum um mannvirki né byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé að finna heimild til að skylda aðila til að sækja um byggingarleyfi, líkt og hafi verið gert með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. september 2023.
Athugasemdir eigenda Grænlandsleiðar 25: Framkvæmdaraðili bendir á að umrædd framkvæmd sé ekki byggingarleyfisskyld. Enginn skjólveggur sé á lóðinni eða lóðamörkum en eigandi efri hæðar Grænlandsleiðar 23 hafi reist girðingu á lóðamörkum. Í stað girðingar hafi á bílskúrsþaki Grænlandsleiðar 25 verið sett upphækkað blómabeð með glerveggjum og burðarstoðum og fullkomin sátt verið um þá framkvæmd en hún hafi farið fram áður en kærandi flutti í íbúð sína. Árið 2020 hafi komið fram fúaskemmdir í burðarstoðum. Í stað glerveggjarins og blómabeðs hafi þá verið sett upp grind þar sem hengja mætti upp lýsingu og blómapotta. Enginn skjólveggur hafi verið reistur heldur hafi um endurnýjun á þegar samþykktri framkvæmd verið að ræða. Því sé hafnað að framkvæmdin leiði til skuggavarps en það sé þá óverulegt. Þá hafi kærandi ekki lagt fram gögn sem staðfesti skuggavarp af burðarstoðum. Framkvæmdin valdi hvorki hættu né sé hún skaðleg heilsu manna. Af því leiði að öryggis- og almannahagsmunum sé ekki raskað. Þá sé bent á að kærandi teljist ekki aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttar og skorti þar af leiðandi heimild til að kæra hina umdeildu ákvörðun. Ákvörðunin beindist aðeins að eigendum Grænlandsleiðar 25.
Samþykki hafi legið fyrir vegna hinnar umdeildu framkvæmdar frá fyrri eiganda Grænlandsleiðar 23 og ákvæði byggingarreglugerðar því verið uppfyllt. Stoðir með glerveggjum hafi verið uppi þegar kærandi hafi flutt inn í íbúð sína að Grænlandsleið 23. Sú framkvæmd sem farið hafði fram á árinu 2020 hafi verið endurnýjun stoða vegna fúa í þeim stoðum sem fyrir voru og því hafi framkvæmdirnar ekki aukið meint skuggavarp eða útsýni gagnvart kæranda. Glerveggurinn hafi ekki verið settur upp aftur og því væri ekki um skjólvegg að ræða.
Viðbótarathugasemdir kæranda/kærenda: Kærandi bendir á að þakgarður Grændsleiðar 25 með skjólveggjum í tvær áttir valdi skuggavarpi á hlið hússins að Grænlandsleið 23. Eigendur Grænlandsleiðar 25 hafi ekki fengið skriflegt leyfi frá kæranda vegna framkvæmdanna. Skjólveggirnir séu ekki eðlilegt viðhald á þeim framkvæmdum sem fyrir höfðu verið, um nýja framkvæmd sé að ræða. Skjólveggirnir hafi áður verið úr plexigleri, festir á burðarstólpa úr við meðfram gróðurkössum. Sú framkvæmd hafi ekki valdið skuggavarpi á lóð kæranda. Þá bendir kærandi á að framkvæmdir að Grænlandsleið 25 séu aðeins hálfnaðar og að þeim sé ekki lokið.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 að fella niður áfallnar dagsektir vegna framkvæmda að Grænlandsleið 25 og að aðhafast ekki frekar vegna þeirra framkvæmda.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.
Kærandi í máli þessu er eigandi íbúðar á neðri hæð hússins að Grænlandsleið 23. Framkvæmdir þær sem um ræðir í máli þessu eru á þaki bílskúrs húss á aðliggjandi lóð og eru sýnilegar frá íbúð kæranda. Kunna framkvæmdirnar því að hafa grenndaráhrif gagnvart fasteign hans. Af gögnum málsins verður jafnframt ráðið að fyrirsvarsmaður kæranda hafi á sínum tíma vakið athygli byggingaryfirvalda á umdeildum framkvæmdum og átt í nokkrum samskiptum við þau af því tilefni og óskað eftir upplýsingum um framvindu málsins. Af framangreindum ástæðum verður kæranda því játuð kæruaðild í máli þessu.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Eins og fram hefur komið taldi byggingarfulltrúi skilyrði fyrir afturköllun máls samkvæmt 25. gr. laganna uppfyllt þar sem ekki væri um að ræða íþyngjandi ákvörðun og þar að auki væri ákvörðunin ekki reist á réttum lagagrundvelli og því ógildanleg.
Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.
Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunarúrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.
Hin kærða ákvörðun embættis byggingarfulltrúa var studd þeim rökum að öryggis- og almannahagsmunum sé ekki raskað með umdeildri framkvæmd enda valdi hún ekki hættu eða sé skaðleg heilsu nágranna. Þá verður ekki séð að það sé til tjóns fyrir aðila málsins, þ.e. framkvæmdaraðila, að fella niður álagningu dagsekta, sbr. 1. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga, enda er kærandi ekki sá aðili sem sú ákvörðun beindist að. Þá eiga einstaklingar eins og áður greinir ekki lögvarinn rétt til þess að knýja byggingaryfirvöld á um beitingu þvingunarúrræða.
Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ákvörðun byggingarfulltrúa um að fella niður dagsektir vegna framkvæmda að Grænlandsleið 25 og að aðhafast ekki frekar í málinu sé studd haldbærum rökum og ekki verður séð að umdeildar framkvæmdir raski almannahagsmunum. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 um að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna framkvæmda á þaki bílskúrs að Grænlandsleið 25.
