Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

95/2016 Þeistareykjalína 1 Þingeyjarsveit

Árið 2016, föstudaginn 19. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:
 
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júlí 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 13. apríl 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust frá Þingeyjarsveit 14. júlí og 16. ágúst 2016.

Málavextir: Samkvæmt úrskurði umhverfisráðherra frá 31. júlí 2008 fór fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Er álit Skipulagsstofnunar um það mat frá 24. nóvember 2010. Sama dag lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum háspennulína (220 kV) frá Kröflu og Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, jarðstrengs (132 kV) frá Bjarnarflagi að Kröflu; Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit. Fallið hefur verið frá byggingu álvers á Bakka, en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur farið fram.
 
Fyrirhugað er að leggja 220 kV loftlínu, Þeistareykjalínu 1, frá Þeistareykjum í Þingeyjarsveit að Bakka við Húsavík. Kærð er veiting framkvæmdaleyfis fyrir þann hluta línunnar er leggja skal innan Þingeyjarsveitar, en með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 30. júní 2016, í máli nr. 54/2016, hafnaði úrskurðarnefndin kröfu um stöðvun framkvæmda við þann hluta línunnar sem fyrirhugað er að leggja í Norðurþingi.

Frá Kröfluvirkjun að Þeistareykjum er áætlað að leggja Kröflulínu 4, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu, og voru framkvæmdir við línuna í Skútustaðahreppi stöðvaðar að hluta með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 30. júní 2016, í máli nr. 46/2016. Kæra vegna samþykkis Þingeyjarsveitar á framkvæmdaleyfi vegna þess hluta Kröflulínu 4 sem þar er fyrirhugaður hefur einnig borist nefndinni og er það mál nr. 96/2016.

Umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi vegna Þeistareykjalínu 1 var lögð fram á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Þingeyjarsveitar 7. apríl 2016. Bókað var að nefndin legðist ekki gegn framkvæmdinni þar sem hún væri í samræmi við Aðalskipulag Þingeyjarsveitar 2010-2022 og uppfyllti skilyrði 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda, sbr. álit Skipulagsstofnunar frá 24. nóvember 2010. Framkvæmdin væri matsskyld samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og væri matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar meðfylgjandi. Sótt væri um leyfið á grundvelli Aðalskipulags Þingeyjarsveitar 2010-2022, þar sem gert væri ráð fyrir háspennulínum. Væri einnig gert ráð fyrir framkvæmdinni í aðalskipulagi nágrannasveitarfélaganna, Norðurþings og Skútustaðahrepps. Á fundi sveitarstjórnar 13. apríl 2016 var fundargerð skipulags- og byggingarnefndar staðfest og framangreind umsókn samþykkt. Var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að gefa út leyfið í samræmi við reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sem hann og gerði 28. s.m. Leyfið var afturkallað með bréfi, dags. 25. maí 2016, en gefið út að nýju 14. júní s.á. Auglýsing þess efnis var birt í Morgunblaðinu 15. s.m., en mun ekki hafa verið birt í Lögbirtingablaði. Var framkvæmdaleyfið kært til úrskurðarnefndarinnar 12. júlí 2016, svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur nauðsynlegt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða til að koma í veg fyrir óafturkræfa röskun á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði strax í sumar með efnistöku, vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur. Hagsmunirnir séu stórfelldir, en um sé að ræða svæði sem fyrirhugað sé að vinna á óafturkallanleg spjöll. Jarðhitasvæðið á Þeistareykjum sé á náttúruminjaskrá vegna fjölbreyttra jarðhitamyndana, gufu- og leirhvera, útfellinga í norðurhlíðum Bæjarfjalls og við Bóndhól. Á hverasvæðinu sé jafnframt að finna sérstæðar jarðhitaplöntur. Aðeins á einum stað á landinu séu fleiri brennisteinshverir en þar. Fyrirhuguð línuleið liggi um vesturjaðar þess svæðis, sem sé á náttúruminjaskrá, og hluti áhrifasvæðis línunnar vestan Þeistareykja fari inn á suðvesturhorn svæðis sem sé á náttúruminjaskrá. Að auki muni hluti línanna liggja yfir hverfisverndað svæði á Þeistareykjum og í Þeistareykjahrauni, sem njóti einnig sérstakrar verndar sem eldhraun skv. a-lið 2. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Svæðin séu lítt röskuð og hafi mjög hátt verndargildi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum frá 2010.

Fram komi í leyfisbeiðni að undirstöður undir hvert mastur verði 100-200 m². Sé því um töluvert svæði að ræða, auk þess svæðis sem fari undir línuvegi. Allt þetta rask sé svo mikið í tilfelli Þeistareykjahrauns og Þeistareykja að sveitarstjórninni hefði borið að rannsaka málið ítarlega og sjálfstætt áður en hún tók ákvörðun, m.a. með könnun á því hvort ekki væri hægt að flytja þá orku sem um ræði með öðrum og betri aðferðum með tilliti til umhverfis, þar með talið að skoða til hlítar þann kost að leggja jarðstreng í stað loftlína, bæði með tilliti til áhrifa á umhverfi og kostnaðar. Þá komi fram í leyfisumsókn að fyrirhugað sé að leggja línuvegi en engar upplýsingar sé að finna þar um heildarvegalengd þeirra. Einnig komi fram að efnistaka muni fara fram að einhverju leyti í nýjum námum.

Málsrök Þingeyjarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað. Aðalskipulag Þingeyjarsveitar 2010-2022 hafi verið staðfest 20. júní 2011. Þar sé fjallað um framkvæmdina og landnotkun innan sveitarfélagsins vegna hennar skilgreind. Í aðalskipulaginu sé vísað sérstaklega til svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslum. Þá hafi verið samþykkt deiliskipulag vegna Þeistareykjavirkjunar, er birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2012. Deiliskipulagið taki til skipulagssvæðis umhverfis Þeistareykjavirkjun og sé þar gerð grein fyrir Þeistareykjalínu 1 og legu hennar, að því marki sem hún liggi innan deiliskipulagssvæðisins sem sé 76,5 km² að stærð. Að því marki sem Þeistareykjalína 1 liggi innan Þingeyjarsveitar á hverfisverndarsvæði sé sá hluti innan nefnds deiliskipulagssvæðis.

Sjónarmið sem kærandi setji fram vegna stöðvunarkröfu sinnar feli að verulegu leyti í sér upptalningu á upplýsingum um stöðu Þeistareykja, og annarra svæða sem kærandi vísi til, gagnvart náttúruverndarlögum og verndargildi þeirra. Að verulegu leyti hafi þær upplýsingar og greining á þeim einmitt orðið til í undanfarandi málsmeðferð vegna svæðisskipulags háhitasvæða í Þingeyjarsýslum, við gerð aðalskipulags Þingeyjarsveitar, deiliskipulags fyrir Þeistareykjasvæði og mats á umhverfisáhrifum framkvæmda á svæðinu, auk rannsókna tengdum nýtingu og mannvirkjagerð. Engar forsendur séu til að fallast á stöðvunarkröfu vegna óvissu um verndargildi einstakra hluta svæðisins þar sem það hafi ítrekað verið til umfjöllunar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi krefst þess að stöðvunarkröfu kæranda verði hafnað. Málsatvikum og málsástæðum sé ítrekað blandað saman við atriði sem ekki hafi nokkra þýðingu fyrir úrlausn málsins. Kærandi slíti atriði úr samhengi og á köflum sé örðugt að átta sig á því hvort hann sé að byggja á sameiginlegu mati á umhverfisáhrifum eða mati á umhverfisáhrifum háspennulína. Þá sé mikið um staðhæfingar sem ekki séu á rökum reistar og málsatvikalýsingu sé verulega ábótavant. Með öllu þessu sé dregin upp röng mynd af málinu og það slitið úr samhengi.

Umrædd framkvæmd hafi sætt vönduðum undirbúningi sem hafi staðið í um áratug og farið eftir öllum lögboðnum ferlum. Þannig sé byggt á staðfestu svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Auk þess sé framkvæmdin í samræmi við staðfest aðalskipulag þeirra sveitarfélaga sem hlut eigi að máli og unnin hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Þá hafi framkvæmdin sætt sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Enn fremur hafi Orkustofnun samþykkt kerfisáætlun leyfishafa og loks hafi verið samþykkt sérstakt deiliskipulag fyrir Þeistareykjavirkjun. Framangreindir ferlar skapi öllum rétt til að koma ítrekað á framfæri athugasemdum við fyrirhugaðar framkvæmdir auk þess sem álit lögbundinna umsagnaraðila liggi fyrir. Leyfishafi hafi fylgt öllum lögbundnum ferlum og hafi lögvarða hagsmuni af því að niðurstöður skipulagsákvarðana séu virtar og á þeim byggt, líkt og gert hafi verið við útgáfu framkvæmdaleyfis Þingeyjarsveitar.

Yrði fallist á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða myndi það hafa í för með sér tafir á framkvæmdum sem myndu valda leyfishafa verulegu tjóni, sem og öðrum aðilum sem hagsmuna hafi að gæta. Telji leyfishafi hvorki vera laga- né efnisrök til þess að unnt sé að verða við slíkri kröfu. Þá yrði slík niðurstaða í ósamræmi við bráðabirgðaúrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 46 og 54/2016.

Athugasemdir kæranda við greinargerðir Þingeyjarsveitar og leyfishafa: Kærandi kveður málið snúast fyrst og fremst um það hvaða kröfur skuli gerðar til sveitarfélags, sem leyfisveitanda fyrir meiriháttar framkvæmdum, varðandi rannsóknarskyldu þess, þýðingu annmarka á umhverfismati og þess hvort að lögmætisregla hafi ekki verið virt við ákvarðanatökuna.

Ekki sé fallist á að einu mikilvægu almannahagsmunirnir í málinu séu efnahagslegir hagsmunir í þrengri merkingu og að ferðaþjónusta skipti ekki máli í því uppgjöri. Um langtíma verndarhagsmuni varðandi náttúru Íslands sé að tefla, sem vegist á við skammtíma fjárhagslega hagsmuni. Verndarhagsmunir séu almannahagsmunir sem m.a. náttúruverndarlög nr. 60/2013 byggist á, sem og lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Lög nr. 105/2006 gildi um framkvæmdaráætlun Landsnets og hafi sveitarstjórn Þingeyjarsveitar borið að ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða þeirra laga áður en hin kærða ákvörðun væri tekin.

Niðurstaða: Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Ákvörðun um slíka stöðvun er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að nefndum lögum segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum háspennulína frá 24. nóvember 2010, sem áður hefur verið nefnt, kemur fram að stofnunin telji „að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði á þeim kafla þar sem háspennulínur munu liggja frá tengivirki á Hólasandi, um Þeistareyki og um Jónsnípuskarð. Sérstætt náttúrufar er við Þeistareyki og er svæðið á náttúruminjaskrá og hluti þess nýtur einnig hverfisverndar samkvæmt Svæðisskipulagi háhitasvæða í Þingeyjarsýslum 2007-2025. Einnig eru Þeistareykir vel grónir í samanburði við hraun í nágrenninu og þar vaxa jurtir, sem eru á válista Náttúrufræðistofnunar Íslands. Skipulagsstofnun telur að þó Landsnet muni stýra framkvæmdum þannig að þær dragi úr neikvæðum áhrifum á sérstætt landsvæði við Þeistareyki muni framkvæmdir engu að síður hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á svæðið við Þeistareyki. Skipulagsstofnun telur ljóst að háspennulínur og slóðir um Þeistareykjahraun muni liggja um sérstæð eldvörp, gervigíga og hrauntraðir í hrauninu. Þá munu mannvirkin skipta hrauninu í tvo nokkuð jafna hluta og við það breytist heildarsýn hraunsins varanlega og einnig samfelld heildarsýn hrauna til suðurs frá Höfuðreiðarmúla, meðfram Lambafjöllum og langleiðina niður á Hólasand. Því telur Skipulagsstofnun að framkvæmdirnar muni hafa verulega neikvæð og óafturkræf áhrif á landslagsheild Þeistareykjahrauns.“

Jarðhitasvæðið á Þeistareykjum er á C-hluta náttúruminjaskrár, sbr. 33. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, en skv. 3. mgr. 37. gr. þeirra laga ber að forðast að raska svæðum eða náttúrumyndunum sem skráðar hafa verið á C-hluta nema almannahagsmunir krefjist þess og annarra kosta hafi verið leitað. Skylt er að afla framkvæmdaleyfis, eða eftir atvikum byggingarleyfis, sbr. skipulagslög og lög um mannvirki, vegna framkvæmda sem hafa í för með sér slíka röskun. Áður en leyfi er veitt skal leita umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og viðkomandi náttúruverndarnefndar, nema fyrir liggi staðfest aðalskipulag þar sem umsagnir skv. 1. og 2. mgr. 68. gr. laganna liggja fyrir, en í 68. gr. er fjallað um gerð skipulagsáætlana. Við afgreiðslu umsókna um leyfi skal gæta ákvæða 4.-6. mgr. 61. gr. laganna.

Í 61. gr. laga nr. 60/2013 er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Samkvæmt a-lið 2. mgr. lagagreinarinnar njóta m.a. eldhraun, sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna. Sömu verndar njóta m.a. hverir og aðrar heitar uppsprettur, ásamt lífríki sem tengist þeim, sbr. b-lið nefndrar 2. mgr. Í 3. mgr. 61. gr. er tiltekið að forðast beri að raska m.a. jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skylt sé að afla t.d. framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem hafi í för með sér slíka röskun og beri leyfisveitanda eftir atvikum að leita umsagna. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar skal við mat á leyfisumsókn líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Loks skal leyfisveitandi skv. 5. mgr. 61. gr. rökstyðja sérstaklega þá ákvörðun að heimila framkvæmd fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila.

Fyrirhugað er að Þeistareykjalína 1 muni liggja frá tengivirki við Þeistareyki í Þingeyjarsveit um Jónsnípuskarð að Höskuldsvatni í Norðurþingi. Samkvæmt þeirri framkvæmdaáætlun sem úrskurðarnefndin hefur aflað munu framkvæmdir hefjast sumarið 2016 og mun stefnt að því að ljúka þeim í október s.á. Verður því að telja þær yfirvofandi. Af framangreindu áliti Skipulagsstofnunar er ljóst að hún telur að neikvæðra og óafturkræfra áhrifa muni gæta á línuleiðinni innan Þingeyjarsveitar, en hún mun vera 7,7 km löng. Er þar einkum um að ræða áhrif á jarðmyndanir sem njóta verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Í fundargerðum sveitarstjórnar og skipulags- og umhverfisnefndar er ekki að finna tilvísun til þeirra laga, en vísað er til þess að ekki sé lagst gegn framkvæmdinni, m.a. þar sem hún sé í samræmi við Aðalskipulag Þingeyjarsveitar 2010-2022. Náttúruverndarlögin tóku gildi í nóvember 2015 og er því lítið farið að reyna á framangreind lagaákvæði, en í máli þessu mun m.a. reyna á túlkun þeirra. Kanna þarf til hlítar málsatvik, s.s. hvort og þá með hvaða hætti mat skv. 4. mgr. 61. gr. og rökstuðningur skv. 5. mgr. 61. gr. hefur farið fram og mun úrskurðarnefndin þurfa að kynna sér mikið magn gagna í því skyni. Jafnframt verður að telja að það gæti dregið úr þýðingu þess að fjalla efnislega um málið hafi ætluð óafturkræf neikvæð áhrif á umhverfið átt sér stað áður en efnisleg úrlausn úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir í málinu.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir rétt að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Að teknu tilliti til legu línunnar og álits Skipulagsstofnunar kemur ekki til álita að stöðva framkvæmdir að hluta þrátt fyrir að leyfishafi hafi ríkra hagsmuna að gæta. Rétt þykir hins vegar að benda á að leyfishafi getur krafist þess að mál þetta sæti flýtimeðferð skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarorð:

Stöðvaðar eru framkvæmdir á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Þeistareykjalínu 1 á meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
                                     Ómar Stefánsson                                                     Aðalheiður Jóhannsdóttir                                    

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson