Árið 2024, fimmtudaginn 7. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 94/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. ágúst 2024 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir skjólvegg á lóð nr. 50 við Hverafold í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. september 2024, kæra eigendur, Hverafold 50, þá ákvörðun byggingar-fulltrúans í Reykjavík frá 20. ágúst s.á. að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir skjólvegg á lóð nr. 50 við Hverafold. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá krefjast kærendur þess að heimild verði veitt fyrir umræddum skjólvegg og deiliskipulagsbreytingu téðrar lóðar ef þörf sé á.
Málavextir: Lóð nr. 50 við Hverafold er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Foldahverfis, 1–6 áfangi. Samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins getur byggingarnefnd heimilað að reistir séu skjólveggir á lóðamörkum eða inni á lóð, allt að 1,5 m á hæð. Gatan Hverafold liggur eftir austurhlið lóðarinnar sem er í horni botngötu sem liggur að húsum nr. 50–88 við Hverafold. Skjólveggir eru í kringum húsið meðfram götu og að lóð nr. 52 við Hverafold.
Hinn 8. júlí 2024 sóttu kærendur um byggingarleyfi vegna endurbóta á skjólvegg á lóð þeirra. Grunnmynd þar sem sýnd var hæð og stærð skjólveggjarins fylgdi með umsókninni ásamt ljós-myndum af þeim skjólveggjum sem fyrir voru á lóðinni og af henni með nýjum skjólvegg. Fram kom að verkið væri langt komið. Tók byggingarfulltrúi erindið fyrir á afgreiðslufundi 16. s.m. og vísaði henni til umsagnar skipulagsfulltrúa. Lá umsögnin fyrir 15. ágúst 2024 og var í henni neikvætt tekið í erindið þar sem það samræmdist ekki deiliskipulagi og jafnframt bent á að ekki væri nægilega sýnt fram á „mælingar á veggnum“ á þeirri teikningu sem fylgdi. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. s.m. var umsókn kærenda tekin fyrir að nýju og henni synjað með vísan til fyrrgreindrar umsagnar skipulagsfulltrúa.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að árið 1992 hafi verið reistir skjólveggir vestan og sunnan við umrætt íbúðarhús og séu þeir því um 32 ára gamlir. Vesturveggurinn standi enn á mörkum lóða nr. 50 og 52 við Hverafold. Sá veggur sé um 2,65 m á hæð, en það sé 1,80 m yfir gólfkóta íbúðarhússins að Hverafold 50. Til hliðsjónar sé einnig gamall skjólveggur, austurveggur, en sá veggur sé hæstur um 1,90 m og 1,75 m yfir gólfkóta hússins. Upphaflega hafi staðið til að fara í framkvæmdir innan gamla skjólveggjarins, suðurveggjar, sem hafi falist í því að endurgera pall, færa til potta og byggja tvö smáhýsi innan við skjólvegginn. Gætt hafi verið að því að grunnflötur smáhýsanna yrði undir 15 m2 og væri það því ekki byggingar-leyfisskyld framkvæmd skv. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Við niðurrif á pallinum hafi komið í ljós að skjólveggurinn væri feyskinn og fúinn og ekkert vit hafi verið í öðru en að fjarlægja hann og byggja upp nýjan. Ákvörðun hafi verið tekin um að hliðra til smáhýsunum þannig að nýi skjólveggurinn sé að hluta bakveggur þeirra. Hæðarkóti gamla suðurveggjarins sem tekinn hefði verið niður hafi verið 33,40 og því um 1,60 m yfir gólfkóta hússins. Miðað hafi verið við að hafa nýja vegginn ekki hærri en þann sem fyrir hafi verið en að teknu tilliti til 65 cm beðs götumegin við vegginn, sem sé ígildi stoðveggjar, sé hann um 2,45 m á hæð og 1,60 m yfir gólfkóta íbúðarhússins.
Hæðarmunur á gólfkóta íbúðarhúss og götu sé um 1,80 m og hæðarmunurinn sé hvergi meiri í Hverafold en við hús nr. 50. Mesta hæð nýja skjólveggjarins sem sótt hafi verið um byggingar-leyfi fyrir sé um 1,60 m yfir gólfkóta hússins, en lóðin halli nokkuð í átt að götunni. Tré hafi verið fjarlægð til að bæta sýn umferðar við götu sem nú sé betri þegar beygt sé inn í götuna eða ekið út úr henni. Skjólveggur við götuhornið hafi verið endurnýjaður og sé nú lægri en veggur-inn sem fyrir hafi verið auk þess sem stór steinn hafi verið fjarlægður. Þá séu eigendur næstu lóða að fullu sáttir við endurnýjun skjólveggjarins og þær framkvæmdir sem gerðar hafi verið og liggi fyrir samþykki þeirra því til staðfestingar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem fram komi að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Um sé að ræða ófrávíkjanlegt skilyrði. Samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 tilheyri lóðin Hverafold 50 borgarhluta 8 – Grafarvogur og sé hluti af íbúðarsvæði ÍB49 – Foldir. Á svæðinu sé jafnframt í gildi deiliskipulagið „Skipulag norðan Grafarvogs“, samþykkt í borgarráði 5. maí 1983 ásamt síðari breytingum. Í skipulagsskilmálum komi fram í kafla 1.1.5. að byggingar-nefnd geti heimilað að reistir séu skjólveggir á lóðarmörkum eða inni á lóð, allt að 1,5 m á hæð. Sé þá miðað við hæð frá jarðvegsyfirborði, sbr. f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi komið fram að heimilt væri að hafa skjólgirðingu sem sé 1,5 m á hæð, en hæð skjólveggja komi skýrt fram í deiliskipulagi. Samkvæmt 25. tl. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 séu skipulagsskilmálar bindandi ákvæði í deiliskipulagi um útfærslu skipulags. Ljóst sé að umrædd skjólgirðing samræmist ekki gildandi deiliskipulagi og því sé ekki heimilt að gefa út byggingarleyfi fyrir skjólgirðingunni í þeirri mynd sem hún sé í dag.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að umræddar framkvæmdir séu í takt við það sem almennt gangi og gerist í hverfinu. Áréttað sé að skjólveggir hafi þegar verið til staðar á lóðinni og að hæð þeirra mannvirkja sem sótt hafi verið um leyfi fyrir sé ekki hærri en þeirra veggja sem fyrir hafi verið. Skipulagsskilmálum í hverfinu hafi ekki verið fylgt eftir enda séu mörg dæmi um framkvæmdir af þeim toga sem kærendur hafi sótt um leyfi fyrir. Með því að leyfa framkvæmdir sem hafi verið í andstöðu við skilmála gildandi deiliskipulags hafi Reykjavíkur-borg samþykkt breytingar á umræddu deiliskipulagi. Vísað sé til sjónarmiða um samræmi og jafnræði og að í hverfinu sé nokkuð um smáhýsi sem byggð hafi verið á lóðarmörkum og sum séu yfir 2,5 m á hæð. Einnig séu margir skjólveggir í hverfinu sem séu yfir 1,5 m á hæð. Sé synjun byggingarfulltrúa ólögmæt þar sem gerðar séu athugasemdir við umræddar fram-kvæmdir en aðrar sambærilegar framkvæmdir í hverfinu séu látnar óátaldar.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda-mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að heimild verði veitt fyrir þeim skjólvegg sem sótt var um leyfi fyrir og til kröfu um að heimiluð verði deiliskipulagsbreyting fyrir lóð þeirra.
Lóðin Hverafold 50 er innan deiliskipulags Foldahverfis, 1–6 áfangi. Í skipulagsskilmálum greinargerðar deiliskipulagsins er að finna sérákvæði sem gilda um hús og lóðir innan skipulagssvæðisins. Í kafla 1.1.5 kemur fram varðandi frágang lóða að byggingarnefnd geti heimilað að reistir séu skjólveggir á lóðamörkum eða inni á lóð, allt að 1,5 m á hæð, og skuli þeir þá sýndir á byggingarnefndarteikningum.
Samkvæmt a-lið 2. mgr. gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þurfa með umsókn um byggingarleyfi að fylgja aðaluppdrættir ásamt byggingarlýsingu. Enn fremur skal fylgja mæli- og hæðarblað viðkomandi lóðar er sýnir götunafn og númer, afstöðu húss og lóðar, hæðarlegu miðað við götu, eftir því sem við á, hnitaskrá og landnúmer. Þá getur leyfisveitandi ákveðið hvort og að hvaða leyti leggja þurfi fram aðaluppdrætti vegna breytinga á þegar byggðum mannvirkjum, en ekki verður af gögnum málsins ráðið að öll þau gögn sem upptalin eru í áðurnefndu ákvæði hafi fylgt umsókn kærenda um byggingarleyfi. Með byggingarleyfis-umsókninni fylgdu ljósmyndir sem sýna skjólvegg á lóðinni fyrir og eftir breytingar ásamt grunnmynd af lóðinni þar sem skjólveggur er sýndur. Hins vegar sýna gögnin ekki með skýrum hætti hæð umrædds skjólveggjar. Kærendur hafa sjálfir upplýst í kæru sinni til úrskurðar-nefndarinnar að hæð hans sé allt að 2,45 m.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann skv. 2. mgr. 10. gr. laganna leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Svo sem að framan er rakið leitaði byggingarfulltrúi umsagnar skipulagsfulltrúa og var niðurstaða hans sú að taka neikvætt í erindið þar sem framkvæmdin samræmdist ekki deiliskipulagi, en þar væri heimilt að reisa skjólvegg allt að 1,5 m á hæð. Af framangreindu er ljóst að umdeildur skjólveggur er hærri en 1,5 m og samræmist því ekki skilmálum gildandi deiliskipulags fyrir lóðina.
Í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er mælt fyrir um minniháttar mannvirkjagerð sem undanþegin er byggingarleyfum. Samkvæmt e-lið ákvæðisins á það m.a. við um skjólveggi og girðingar sem eru allt að 1,8 m á hæð og eru ekki nær lóðarmörkum en 1,8 m og girðingar eða skjólveggi sem eru nær lóðarmörkum en 1,8 m og ekki hærri en sem nemi fjarlægðinni að lóðarmörkum. Er beiting ákvæðisins háð því skilyrði að framkvæmdir séu í samræmi við deiliskipulag, en að framangreindu virtu verður ekki talið að ákvæðið eigi við í máli þessu.
Kærendur benda á sjónarmið um samræmi og jafnræði og vísa til þess að í hverfinu séu mörg dæmi um framkvæmdir af þeim toga sem þeir hafi sótt um leyfi fyrir. Jafnræðisreglu íslensks stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að óheimilt er að mismuna aðilum sem eins er ástatt um og að sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Í gögnum þessa máls hefur ekkert komið fram sem bendir til þess að sambærilegar umsóknir um byggingarleyfi og kærendur sóttu um hafi verið samþykktar. Verður ekki séð að borgaryfirvöld hafi með synjun umsóknar kærenda brotið gegn 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður ekki fallist á kröfu um ógildingu hinnar kærða ákvörðunar byggingarfulltrúa.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. ágúst 2024 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir skjólvegg á lóð nr. 50 við Hverafold.
Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
