Ár 2011, fimmtudaginn 8. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 94/2011, kæra á ákvörðun byggingarnefndar Bláskógabyggðar um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja yfir Þorláksbúð í Skálholti.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. nóvember 2011, er barst nefndinni sama dag, kæra H, Hæðarseli 11, Reykjavík, og Á, Látraströnd 6, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun byggingarnefndar Bláskógabyggðar að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja yfir Þorláksbúð í Skálholti. Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Ekki verður ráðið af kærunni hvort hin kærða ákvörðun sé talin samþykkt sveitarstjórnar frá 23. apríl 2010 eða leyfi byggingarfulltrúa frá 4. nóvember 2011, en unnt þykir að leysa úr málinu þrátt fyrir þennan annmarka á kærunni. Er gagnaöflun nú lokið og verður málið tekið til endanlegrar úrlausnar. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda með sérstökum úrskurði.
Málsatvik: Hinn 11. mars 2010 var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu umsókn kirkjumálasjóðs um byggingarleyfi fyrir atvinnuhúsnæði á lóðinni Skálholt 167166. Segir í lýsingu umsóknar að sótt sé um að byggja yfir svokallaða Þorláksbúð norðaustan við Skálholtsdómkirkju. Sé gert ráð fyrir að byggja ofan á vegghleðslur sem þar séu fyrir. Var umsókninni vísað til skipulags- og byggingarnefndar Bláskógabyggðar og óskað eftir umsögn Fornleifaverndar ríkisins. Var umsögn Fornleifaverndar send sveitarfélaginu hinn 14. apríl 2010 og ber hún með sér að Skipulagsstofnun hafi verið sent afrit af henni. Kemur þar fram að leyfi hafi verið veitt til að byggja ofan í tóft Þorláksbúðar en jafnframt eru í umsögninni settir skilmálar um framkvæmd verksins.
Hinn 20. apríl 2010 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Bláskógabyggðar uppbyggingu Þorláksbúðar. Var eftirfarandi bókun gerð á fundi nefndarinnar:
„Uppbygging á Þorláksbúð er í samræmi við greinargerð deiliskipulags frá 1996. Greinargerð Fornleifaverndar ríkisins liggur fyrir þar sem stofnunin samþykkir framkvæmdina fyrir sitt leyti að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Gera þarf betur grein fyrir uppbyggingu og notkun hússins m.t.t. brunavarna o.fl. Nefndin samþykkir umsóknina fyrir sitt leyti og vísar endanlegri afgreiðslu hennar til afgreiðslu byggingarfulltrúa.“
Staðfesti sveitarstjórn samþykkt nefndarinnar á fundi sínum hinn 23. apríl 2010.
Samkvæmt upplýsingum byggingarfulltrúa hófust framkvæmdir við að hlaða upp veggi Þorláksbúðar sumarið 2010. Kveðst byggingarfulltrúi hafa heimilað framkvæmdir við hleðslu veggjanna og fylgst með því að rétt væri staðið að verkinu. Hafi hann m.a. gert úttekt á því hvort gengið hefði verið frá skilum milli eldri og nýrri hluta í samræmi við lýsingu og hvort gert hefði verið ráð fyrir flóttaleið í samræmi við kröfur þar að lútandi. Mun vegghleðslum hafa verið lokið haustið 2010. Byggingarfulltrúi gaf loks út formlegt byggingarleyfi til Kirkjumálasjóðs fyrir umræddum framkvæmdum hinn 4. nóvember 2011 í samræmi við bókun skipulags- og byggingarnefndar frá 20. apríl 2010.
Með bréfi til Bláskógabyggðar, dags. 8. nóvember 2011, óskaði Skipulagsstofnun eftir upplýsingum frá sveitarstjórn um hvort sveitarstjórn hefði veitt framkvæmda- eða byggingarleyfi fyrir framkvæmdum við Þorláksbúð og ef svo væri, á hvaða skipulagsgrundvelli sú leyfisveiting hefði verið reist. Með bréfi, dags. 14. nóvember 2011, undirrituðu af skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa, var téðri fyrirspurn Skipulagsstofnunar svarað. Kemur þar m.a. fram að umsókn um byggingarleyfi hafi verið samþykkt í skipulags- og byggingarnefnd 20. apríl 2010 og staðfest í sveitarstjórn 23. sama mánaðar. Til grundvallar hafi legið deiliskipulag, samþykkt af sveitarstjórn Biskupstungnahrepps 14. maí 1996. Þá hafi og legið fyrir jákvæð umsögn Fornleifaverndar ríkisins. Í bréfinu er gerð nánari grein fyrir meðferð málsins. Bréfi þessu svaraði Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 16. nóvember 2011. Kemur þar fram það álit stofnunarinnar að umrætt deiliskipulag geti ekki talist í gildi þar sem það hafi verið samþykkt áður en samhliða breyting á staðfestu aðalskipulagi hafi verið staðfest af umhverfisráðherra. Komi í ljós að fyrir liggi samþykki hreppsnefndar á deiliskipulaginu eftir gildistöku aðalskipulagsbreytingarinnar þá telji stofnunin samt sem áður að deiliskipulagið sé ekki nægjanlegur grundvöllur fyrir útgáfu byggingarleyfis fyrir Þorláksbúð. Eru í bréfinu færð fram frekari rök fyrir niðurstöðu stofnunarinnar.
Með bréfi, dags. 8. nóvember 2011, tilkynnti húsafriðunarnefnd byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu að nefndin hefði ákveðið að grípa til skyndifriðunar Skálholtskirkju og Skálholtsskóla og nánasta umhverfis. Voru framkvæmdir við Þorláksbúð stöðvaðar í kjölfar þeirrar ákvörðunar. Með ákvörðun sinni hinn 22. nóvember 2011 komst mennta- og menningarmálaráðherra að þeirri niðurstöðu að lagaskilyrði skorti til að mæla fyrir um skyndifriðun og var stöðvun framkvæmda á grundvelli hennar aflétt í kjölfarið.
Málsrök kærenda: Kærendur eru erfingjar Harðar Bjarnsonar arkitekts Skálholtsdómkirkju og handhafar höfundarréttar að kirkjunni. Telja þeir að ekki sé gert ráð fyrir endurbyggingu Þorláksbúðar í deiliskipulagi fyrir Skálholt en auk þess sé nýbygging torfbæjar, í fárra metra fjarlægð frá útvegg kirkjunnar, umtalsvert stílbrot sem skaði ásýnd hennar verulega. Einnig sé vísað til álits og aðgerða húsafriðunarnefndar.
Varðandi þá málsástæðu framkvæmdaaðila að vísa beri málinu frá, þar sem staða kærenda sem handhafa höfundarréttar veiti þeim ekki aðild að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni, taka kærendur fram að ekki sé óskað eftir úrskurði um höfundarréttarlega stöðu þeirra heldur sé þess krafist að úrskurðarnefndin ógildi útgefið byggingarleyfi fyrir Þorláksbúð þar sem útgáfa þess feli í sér brot á skipulags- og byggingarlöggjöf eins og fram komi í kæru og í bréfi Skipulagstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 12. nóvember 2011, sem fjalli um sama efni.
Málsrök byggingarleyfishafa. Af hálfu Þorláksbúðarfélagsins, sem annast framkvæmdir í umboði byggingarleyfishafa, er þess aðallega krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar verði staðfest. Aðalkröfu sína um frávísun málsins byggir framkvæmdaaðilinn á því að kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni tengda kröfu sinni í skilningi skipulagslaga nr. 123/2010. Kærendur komi fram sem erfingjar og handhafar höfundarréttar Harðar Bjarnasonar, arkitekts Skálholtskirkju. Telji þeir sig geta sett fram kröfu um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar eða útgefins byggingarleyfis með vísan til þess að þeir telji að Þorláksbúð skaði ásýnd kirkjunnar. Athugasemdir þeirra lúti því fyrst og fremst að meintu broti gegn höfundarrétti Harðar Bjarnasonar arkitekts.
Byggingarleyfishafi sé þeirrar skoðunar að byggingarleyfi verði ekki fellt úr gildi á grundvelli deilna um höfundarrétt sem ekki hafi verið leyst úr. Telji rétthafi höfundarréttar mannvirkis að leyfisveiting á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 brjóti í bága við rétt hans samkvæmt höfundalögum nr. 73/1972 verði að telja að úrræði hlutaðeigandi séu einkum þau að krefjast bóta samkvæmt 2. mgr. 56. gr. höfundalaganna. Um þetta vísist einkum til dóms Hæstaréttar frá 19. janúar 2006 í máli nr. 375/2005, sem m.a. hafi varðað kröfu um að byggingarleyfi yrði ógilt vegna brota á meintum höfundarrétti, en á það hafi ekki verið fallist.
Það sé ljóst að byggingarlist og byggingarverk falli undir höfundalög nr. 73/1972, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 3. gr. nefndra laga eigi höfundar einkarétt til að gera eintök af verki sínu og breyting á verki höfundar geti skert höfundarheiður hans eða höfundarsérkenni, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Í 13. gr. laganna segi svo: „Nú nýtur mannvirki verndar eftir reglum um byggingarlist, og er eiganda þó allt að einu heimilt að breyta því án samþykkis höfundar, að því leyti sem það verður talið nauðsynlegt vegna afnota þess eða af tæknilegum ástæðum.“
Þannig séu með ákvæðinu heimilaðar breytingar á mannvirki án samþykkis höfundar ef þær séu taldar nauðsynlegar vegna afnota mannvirkis eða af tæknilegum ástæðum. Samkvæmt frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 73/1972, sbr. einkum athugasemdir í greinargerð með 13. gr. laganna, sé sérstaklega áréttað að vernd höfundarréttar í þessum tilvikum nái aðeins til „hins listræna forms verksins“ og sé talið að ýmsar aðgerðir á mannvirkinu séu því óháðar. Megi þar t.d. nefna að almennt teljist breytingar á herbergjaskipan mannvirkis ekki falla undir vernd höfundarréttarins. Þegar breytingin hafi áhrif á hið listræna form verði hins vegar að meta hverju sinni hvort meira megi sín tillit til hagsmuna höfundar varðandi hið listræna form eða tillit til hagsmuna eigenda, sem oft séu fjárhagslegs eðlis.
Í þessu máli hátti svo til að ráðist hafi verið í endurbyggingu Þorláksbúðar, sem standi fyrir utan kirkjuna, en engar breytingar hafi hins vegar verið gerðar á kirkjunni sjálfri. Listrænum eiginleikum kirkjunnar sé ekki ógnað með því að lítið hús sé reist í næsta nágrenni við verkið sjálft, þ.e. kirkjuna. Í framkvæmdunum felist enda engin breyting á ,,hinu listræna formi“ hins höfundarréttarverndaða verks. Raunar verði að telja að vernd höfundarréttar vegna kirkjunnar geti aldrei náð til annarra mannvirkja en kirkjunnar sjálfrar, enda skorti á að uppfyllt sé það grundvallarskilyrði að verið sé að breyta listrænu formi verksins. Þá skuli á það bent að jafnvel þótt talið yrði að höfundarréttinum væri með einhverjum hætti ógnað vegna framkvæmda við Þorláksbúð sé ljóst að þær séu engu að síður heimilar skv. 13. gr. laganna, svo sem að framan greini.
Kærendur geti samkvæmt framansögðu ekki átt lögvarða hagsmuni í skilningi skipulagslaga og beri því að vísa kæru þeirra frá með vísan til alls framangreinds.
Hvað efni máls varði sé áréttað að framkvæmdir séu í samræmi við aðal- og deiliskipulag. Deiliskipulag hafi verið samþykkt af sveitarstjórn Biskupstungnahrepps 14. maí 1996 og sé það í samræmi við staðfest aðalskipulag. Það sé í gildi í samræmi við 5. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt samþykktum deiliskipulagsuppdrætti sé skýrlega gerð grein fyrir staðsetningu Þorláksbúðar og í greinargerð með deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir endurbyggingu hennar. Aflað hafi verið samþykkis Fornleifaverndar ríkisins og byggingarleyfi veitt í kjölfarið. Framkvæmdir séu á lokastigi og séu ekki efni til að fella hina umdeildu ákvörðun úr gildi.
Málsrök Bláskógabyggðar: Af hálfu sveitarstjórnar Bláskógabyggðar hefur ekki verið skilað greinargerð í máli þessu en sveitarfélagið hefur lagt fram þau gögn er málið varða og áréttar að rétt hafi verið staðið að gerð og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið veitti sveitarstjórn byggingarleyfi til að hlaða upp og byggja yfir Þorláksbúð 23. apríl 2010. Var sú afgreiðsla reist á ákvæði 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en samkvæmt því ákvæði var það verkefni sveitarstjórna að veita byggingarleyfi samkvæmt lögunum. Samkvæmt 44. gr. laganna var gert ráð fyrir því að byggingarfulltrúi gæfi út formlegt byggingarleyfi á grundvelli samþykktar sveitarstjórnar, að uppfylltum nánari skilyrðum, en mjög mun hafa verið á reiki hvort skriflegt leyfi eða leyfisbréf hafi í slíkum tilvikum verið gefið út.
Í lokamálsgrein tilvitnaðrar 44. gr. var kveðið á um að samþykkt sveitarstjórnar félli úr gildi hefði byggingarleyfi ekki verið gefið út innan 12 mánaða, en í 1. mgr. 45. gr. laganna var kveðið á um að byggingarleyfi félli úr gildi hefðu framkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess. Sagði þar jafnframt að í reglugerð skyldi kveðið nánar á um hvenær talið væri að byggingarframkvæmdir væru hafnar. Segir í 14. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 að byggingarframkvæmdir teljist hafnar þegar undirstöður hafi verið steyptar eða úttekt farið fram á úttektarskyldum verkþætti. Loks sagði í 2. mgr. 45. gr. laganna að ef byggingarframkvæmdir stöðvuðust í eitt ár eða lengur gæti sveitarstjórn fellt byggingarleyfið úr gildi.
Eins og atvikum er háttað í máli þessu verður að telja að framkvæmdir sem unnið hefur verið að við uppbyggingu Þorláksbúðar hafi átt fullnægjandi stoð í samþykkt sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 23. apríl 2010, en við mat á því hvort telja beri að framkvæmdir hafi verið hafnar innan tímamarka skv. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 73/1997 verður að líta til þeirrar sérstöðu sem framkvæmdin hefur. Byggingarleyfi það sem byggingarfulltrúi gaf út hinn 4. nóvember 2011, með tilvísun í ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 20. apríl 2010, fól því einungis í sér afgreiðslu í samræmi við áður gerða samþykkt og sætir ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Kemur sú ákvörðun því ekki til frekari álita í máli þessu.
Skilja má erindi kærenda svo að það taki til ákvörðunar sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 23. apríl 2010, sem var kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Kemur þá til skoðunar hvort kæra hafi borist innan kærufrests, en skv. 5. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 73/1997 var kærufrestur einn mánuðir frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra skal, en sambærilegt ákvæði er nú í 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Telur úrskurðarnefndin að þegar litið sé til þess að talsverðar framkvæmdir áttu sér stað við vegghleðslur sumarið 2010, og að opinber umfjöllun var um málið þá um haustið, verði að telja að kærendum hafi þegar á árinu 2010 mátt vera kunnugt um að leyfi til framkvæmda hefði verið veitt. Var kærufrestur vegna ákvörðunar sveitarstjórnar frá 23. apríl 2010 því liðinn er kæran barst úrskurðarnefndinni.
Ef talið væri, þrátt fyrir framanritað, að taka bæri kæruna til efnisúrlausnar, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, hefur verið krafist frávísunar á þeim grundvelli að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í skilningi skipulags- og byggingarlaga tengda hinni kærðu ákvörðun. Byggja kærendur aðild sína á þeim grundvelli að þeir, sem handhafar höfundarréttar að Skálholtsdómkirkju, eigi slíka lögvarða hagsmuni. Í 2. mgr. 59. gr. höfundalaga nr. 73/1972 eru talin réttarúrræði sem erfingjar látins höfundar eða aðrir þargreindir aðilar geta gripið til vegna ætlaðra brota á höfundarrétti hins látna. Verður ekki annað ráðið af þessum ákvæðum en að réttarágreiningur um höfundarrétt af þeim toga sem hér um ræðir verði aðeins borinn undir dómstóla og er það því ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til réttar kærenda í þessu efni. Þegar litið er til þess að kærendur hafa ekki sýnt fram á að þeir eigi einstaklega og lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun, aðra en þá er varða kunni höfundarrétt, leiðir þessi niðurstaða einnig til frávísunar málsins, enda geta þeir einir skotið máli til úrskurðnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun, sbr. 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_______________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
