92/2023 Presthús

Árið 2023, þriðjudaginn 12. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2023, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja deiliskipulag fyrir jörðina Presthús á Kjalarnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Brautarholts 1, Kjalarnesi, þá ákvörðun borgar­stjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 að samþykkja deiliskipulag fyrir jörðina Presthús á Kjalarnesi. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og til vara að sá hluti deiliskipulagsins sem heimili veg að Presthúsum í landi Brautarholts 1 verði felldur úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. ágúst 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs 28. apríl 2021 og borgarráðs 18. maí s.á. var lögð fram skipulagslýsing fyrir deiliskipulag Presthúsa á Kjalarnesi. Samkvæmt lýsingunni var áformað að byggja þar íbúðarhús ásamt gestahúsum og vinnustofu/fjölnota sal. Lýsingin var samþykkt til kynningar og umsagnar með vísan til 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulags- og samgönguráð samþykkti á fundi sínum 27. apríl 2022 að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir Presthús og staðfesti borgarráð ákvörðunina á fundi sínum 5. maí s.á. Tillagan var auglýst frá 6. júlí 2022 til 17. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma hennar, þar á meðal frá kæranda en hann mótmælti því að aðkoma að Presthúsum yrði um Brautarholt 1. Umhverfis- og skipulagsráð tók tillöguna fyrir að nýju á fundi sínum 16. nóvember s.á. ásamt umsögnum við athugasemdir. Var tillagan samþykkt og vísað til borgarráðs. Borgarráð samþykkti tillöguna á fundi 24. s.m. og var málinu vísað til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar sem staðfesti niðurstöðu borgarráðs á fundi sínum 6. desember 2022.

Hin samþykkta tillaga var send Skipulagsstofnun til yfirferðar og með bréfi, dags. 10. febrúar 2023, gerði stofnunin þónokkrar athugasemdir við hana. Var m.a. bent á að merkja þyrfti inn á skipulagsuppdráttinn kvöð um aðkomu að svæðinu í gegnum aðliggjandi jörð, Brautarholt 1. Í svörum borgarinnar til stofnunarinnar, dags. 21. júní s.á., var bent á að ekki væri unnt að merkja inn á uppdráttinn kvöð um aðkomu þar sem jörðin Brautarholt 1 væri ekki innan deiliskipulags­svæðisins. Hins vegar lægi fyrir þinglýst skjal, dags. 1. júlí 1967, þar sem samþykkt hefði verið að fela oddvita að koma umræddum vegi í tölu sýsluvega. Enn fremur lægi fyrir yfirlýsing, dags. 29. mars 2023, um afnot Presthúsa af veginum. Þá kom fram að fallið hefði verið frá áformum um uppbyggingu á þjónustu og atvinnu á svæðinu og að markmið deiliskipulag­s­tillögunnar hefðu tekið töluverðum breytingum frá auglýsingu hennar sumarið 2022. Með bréfi, dags. 6. júlí s.á., tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemdir við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda enda yrði í kjölfar gildistöku þess tryggð aðkoma að Presthúsum um land Brautarholts 1 með samkomulagi við landeiganda.

Með tölvupósti 13. júlí s.á. upplýsti Reykjavíkurborg kæranda um að borgin teldi að jörðin Presthús hefði umferðarrétt um jörð hans Brautarholt 1 og að deiliskipulag fyrir Presthús yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda innan skamms. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. s.m.

 Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir að aðkoma að Presthúsum fari um einkaveg hans í landi Brautarholts 1. Í auglýsingu deiliskipulagsins segi að staðsettur verði aðkomuvegur og settir skilmálar fyrir uppbyggingu innan fyrirhugaðs svæðis í samræmi við lög og reglur þar að lútandi. Ljóst sé að aðkomuvegurinn sé ekki fyrirhugaður innan „fyrirhugaðs svæðis“ sem sé undir í deiliskipulaginu heldur sé samkvæmt deiliskipulags­skilmálum reiknað með að hann verði á öðru skipulagssvæði, þ.e. á jörðinni Brautarholti 1. Verið sé að gera tilraun til að teygja sig inn á annað skipulagssvæði en sé undir í viðkomandi deiliskipulagsvinnu og kvaðabinda það með ólögmætum hætti.

Gert sé ráð fyrir því að aðkoma að landinu verði um aðkomuveg að golfvelli sem sé í einkaeigu kæranda og inni á eignarlandi hans. Slíkt sé óheimilt nema með samþykki kæranda, en það liggi ekki fyrir. Í greinargerð deiliskipulagsins komi fram að samkvæmt aðalskipulagi liggi stofnstígur með ströndinni og verði hann gerður aðgengilegur allri umferð hjólandi og gangandi fólks. Þarna sé verið að vísa í hinn eiginlega veg að jörðinni Presthúsum eins hann hafi alla tíð verið skilgreindur. Þennan veg megi sjá á herforingjaráðskorti frá 1909 en núverandi vegur að golfvellinum sé ekki á kortinu. Jörðin Presthús hafi verið seld úr landi Brautarholts árið 1930 og þá hafi verið gert ráð fyrir því að aðkoman væri meðfram ströndinni. Jörðin Presthús hafi farið í eyði árið 1960 og því hafi ekki verið umferð um svæðið frá þeim tíma. Landaskipta­samþykktir fyrir jörðina Nesvík frá árinu 1967, sem heimili eigendum Nesvíkur umferð í gegnum land Brautarholts, séu Presthúsum með öllu óviðkomandi.

Með deiliskipulaginu sé Reykjavíkurborg að freista þess að ganga inn á einkaeignir kæranda til að spara borginni og eiganda Presthúss kostnað sem fylgi því að koma strandveginum í nothæfara ástand. Deiliskipulagið brjóti gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda eðlilegast að umferð að Presthúsum fari sína upprunalegu leið meðfram strand­lengjunni. Deiliskipuleggjendur geti hæglega náð markmiði sínu með vægara móti með því að beina umferðinni um þann veg. Ráða megi af samningnum um sölu Presthúss frá Brautarholti frá árinu 1930 að aldrei hafi verið gert ráð fyrir að umferð til Presthúss færi um Brautarholt.

Í bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 21. júní 2023, sé misskilningur um hvaða veg sé að ræða. Þar sé átt við veginn sem liggi að landi Nesvíkur sem sé allt önnur jörð og sérstaklega tekið fram að umferð um hann verði heimil Orlofsdvöl hf. sem hafi átt jörðina Nesvík á sínum tíma. Kærandi hafi margoft ítrekað að sveitarfélagið hafi aldrei komið að hinum umþrætta vegi sem nú standi til að kvaðabinda. Vegurinn hafi aldrei verið skráður í sýsluvegatölu enda telji kærandi ósannað að sveitarstjórnin hafi nokkurn tímann lagt fé til vegarins, jafnvel þótt það kunni að hafa verið heimilað á fundi sveitarstjórnar árið 1967. Brautarholtsjörðin hafi alfarið kostað veginn. Engum kvöðum hafi verið þinglýst á jörðina Brautarholt 1 um umferðarrétt Presthúss og það sé ekki Reykjavíkurborgar eða Skipulagsstofnunar að skera úr um það hvort umferðarréttur sé fyrir hendi. Það sé hlutverk dómstóla að skera úr um það ef eigandi Presthúss telji sig geta byggt á einhverju öðru en þinglýstum heimildum.

Varðandi yfirlýsingu um afnot Presthúsa af veginum þá hljóti viðkomandi að misminna því að árið 1948 hafi enginn vegur verið þar sem hinn umþrætti golfvallarvegur kæranda sé í dag og hann hafi ekki komið fyrr en árið 1967 þegar Nesvík hafi verið seld úr Brautarholti. Því hafi varla verið keyrt um veg sem ekki hafi verið til á þeim tíma.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að deiliskipulagið sé í samræmi við aða­l­skipulag Reykjavíkur en jörðin Presthús sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði þar sem heimilt sé að byggja stök íbúðarhús og mannvirki án tengsla við landbúnaðarstarfsemi. Hin auglýsta tillaga hafi gert ráð fyrir uppbyggingu Presthúsa til fastrar búsetu, samhliða því að byggja upp dvalar- og vinnuaðstöðu fyrir listafólk og áhugafólk um listir og náttúru. Byggð yrðu innan jarðarinnar íbúðarhús, vinnustofur og gestahús ásamt fjölnota sal. Staðsettur yrði aðkomuvegur, gönguleiðir, byggingarreitur og settir skilmálar fyrir uppbyggingu innan fyrirhugaðs svæðis. Eftir auglýsingu hafi verið dregið úr umfangi uppbyggingaráforma og nú sé einungis gert ráð fyrir þremur byggingarreitum fyrir íbúðarhús/bílskúr og skemmu allt að 900 m² auk 50 m² skemmu og bátaskýli.

Hið kærða deiliskipulag hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi kærandi átt þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þess sem og hann hafi gert. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim hafi verið send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagið hafi tekið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. júlí 2023. Hafi formleg málsmeðferð deiliskipulagsins verið í samræmi við lög.

Ágreiningur aðila um umferðarrétt sé einkaréttarlegs eðlis og verði ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni. Ljóst sé af framkomnum gögnum að umferðarréttur hafi verið og sé til staðar um land Brautarholts 1 að Presthúsum. Verði heldur ekki séð að kærandi verði fyrir auknu ónæði eða tjóni vegna umferðar um veginn umfram þá sem nú sé og hafi verið. Vegurinn meðfram ströndinni sé ekki nothæfur aðkomuvegur fyrir Presthús meðal annars vegna þess að Presthús hafi ekki aðkomurétt um jarðirnar Bakkakot og eftir atvikum Hóla auk þess sem slíkt myndi þýða mikið rask á svæðinu.

Þau mistök hafi átt sér stað við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að í texta með auglýsingunni hafi verið vísað til upphaflegrar samþykktrar tillögu að deiliskipulagi Presthúsa sem hafi gert ráð fyrir mun meiri uppbyggingu. Þetta geti að mati Reykjavíkurborgar ekki haft áhrif á gildi deiliskipulagsins, enda sé um lítilsháttar annmarka að ræða og enginn vafi leiki á því að það sé hinn áritaði deiliskipulagsuppdráttur, dags. 20. júní 2023, sem gildi. Ekkert hafi komið fram sem geti valdið ógildingu deiliskipulagsins og hafna beri kröfum kæranda í málinu.

 Málsrök eiganda Presthúsa: Mótmælt er sjónarmiðum kæranda um að aðkoma að Prest­húsum eigi að vera um veg meðfram ströndinni í gegnum land Bakkakots. Sveitarfélaginu hafi verið fullkomlega heimilt að mæla fyrir um að aðkoma ökutækja að landi Presthúsa verði um veg í landi Brautarholts 1 sem liggi að golfvellinum og Nesvík. Kærandi hafi ekki fært fram haldbær rök eða gögn til stuðnings þeirri staðhæfingu sinni að aðkomuvegur að Presthúsum hafi ávallt verið meðfram ströndinni. Það rétta sé að eigendur Presthúsa hafi átt umferðarrétt um jörðina Brautarholt 1 allt frá því að jörðin Presthús hafi verið seld út úr Brautarholti 1 með afsali árið 1939. Í afsalinu hafi ekki verið mælt fyrir um veg eða aðkomu að landi Presthúsa. Þegar hluti af landi sé seldur verði hins vegar að ganga út frá því að aðkoma að hinu selda landi fylgi, sé ekki annað tekið fram. Hafi sú aðkoma orðið að vera um land Brautarholts 1, enda hafi eigandi Brautarholts 1 ekki haft heimild til að ráðstafa réttindum í landi Hóla og Bakkakots til eiganda Presthúsa með því að heimila umferð um þær fasteignir að landi Presthúsa, þ.e. meðfram ströndinni. Ekkert liggi fyrir um að árið 1939 hafi verið til staðar formlegur vegur að Presthúsum um land Bakkakots, eða annarra jarða sem eigendur þeirra hafi sætt sig við, eða að eigendur Brautarholts 1 hafi haft heimildir til að mæla fyrir um aðkomu um land annarra en þeirra sjálfra við söluna á landi Presthúsa. Ekki verði heldur séð að eigandi Presthúsa hafi samþykkt einhverja skilgreinda aðkomu að landi sínu um land annarra jarða en Brautarholts 1.

Jörðin Nesvík hafi verið stofnuð út úr Brautarholti árið 1967 og hafi landskiptin verið samþykkt á fundi sveitarstjórnar Kjalarneshrepps 23. júní 1967. Þar hafi einnig verið samþykkt að umferð um aðkomuveg þann er liggi á mörkum Presthúsa og Brautarholts 1, sem um sé deilt, yrði heimil Orlofsdvöl hf., þáverandi eiganda Nesvíkur, auk þess sem samþykkt hafi verið að fela oddvita að koma veginum í sýsluvegatölu. Hafi þáverandi eigendur Brautarholts ekki gert athugasemdir við þetta. Á fundi sveitarstjórnar 16. ágúst s.á. hafi verið bókað að samþykkt væri að greiða eigendum Brautarholts kr. 30.000 vegna landsréttinda fyrir vegagerð að Presthúsum sbr. fundagerð. Sveitarfélagið hafi því greitt sérstaklega fyrir land og fyrir vegagerð að Prest­húsum og hafi það verið samþykkt af hálfu þáverandi eigenda Brautarholts 1. Bendi það skýrt til þess að vegurinn hafi á þeim tíma verið orðinn að sýsluvegi. Af þessu sé ljóst að umræddur vegur hafi jafnt átt að þjóna umferð að Presthúsum og að Nesvík. Formleg aðkoma að landi Presthúsa og Nesvíkur hafi því að minnsta kosti frá árinu 1967 verið eftir umræddum vegi og í tilviki Presthúsa hafi aðkoman væntanlega verið um þennan veg allt frá því að jörðin var seld úr landi Brautarholts árið 1939. Samkvæmt framangreindu hafi þáverandi eigendur Brautarholts 1 heimilað þessa aðkomu. Kærandi hafi eignast jörðina Brautarholt 1 árið 2004 og þá hafi umferðarréttur eigenda Presthúsa um veginn þegar verið fyrir hendi.

Yfirlýsing frá 29. mars 2023 staðfesti umræddan umferðarrétt eigenda Presthúsa í landi Brautarholts 1. Viðkomandi hafi verið einn af eigendum sumarbústaðalóðarinnar að Prest­húsum, L125860, sem Unnarstígur ehf. hafi keypt í júní 2022. Í yfirlýsingunni komi fram að til þess að komast að sumarbústaðnum hafi verið „farið frá hringveginum, ekið svonefndan Brautarholtsveg og síðan eftir vegi sem liggur um land Brautarholts og þaðan var farið inn á land Presthúsa og ekið þar eftir slóða að sumarbústaðnum“. Kærandi hafi mótmælt þessari yfirlýsingu þar sem árið 1948 hafi ekki verið neinn vegur þar sem umræddur golfvallarvegur sé í dag. Sá vegur hafi ekki komið fyrr en árið 1967 þegar Nesvík hafi verið seld út úr Brautarholti. Þetta verði að teljast fyrirsláttur. Umferðarréttur um jörð Brautarholts 1 geti vel hafa verið fyrir hendi þótt vegurinn til Nesvíkur hafi ef til vill ekki verið byggður upp fyrr en árið 1967. Þessu til viðbótar komi hefðarsjónarmið, en aðkoma að Presthúsum hafi verið um veg í landi Brautarholts allt frá árinu 1948 og því ljóst að fullur hefðartími sé löngu liðinni samkvæmt 7. gr. hefðarlaga nr. 46/1905. Sé ekki fallist á að eigendur Presthúsa hafi fengið umferðarrétt frá eigendum Brautarholts við söluna árið 1939 hafi þeir því í öllu falli öðlast umferðarrétt um land Brautarholts 1 fyrir hefð.

Reykjavíkurborg sé heimilt að mæla fyrir um það í deiliskipulagi fyrir jörðina Presthús að aðkoma að jörðinni sé um umræddan veg. Með deiliskipulaginu sé ekki verið að stofna til umferðarréttar til handa eiganda Presthúsa, enda hafi réttur Presthúsa til umferðar um veginn verið fyrir hendi í marga áratugi. Þar sem þáverandi eigendur Brautarholts 1 hafi samþykkt að aðkoma að Presthúsum væri um þennan veg þurfi ekki samþykki kæranda þar að lútandi.

Deiliskipulag fyrir Presthús sé að þessu leyti í samræmi við deiliskipulag fyrir Nesvík sem hafi verið samþykkt 9. apríl 2021 og tekið gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. apríl 2021, þar sem mælt sé fyrir um aðkomu að svæðinu um umræddan veg í gegnum Brautarholt sem sé sýndur á skipulagsuppdrætti. Þessi vegur sé jafnframt sýndur á deiliskipulagsuppdrætti fyrir golfvöll í landi Brautarholts 1 sem samþykktur hafi verið 1. september 2011. Ekki verði annað ráðið en að vegurinn sé opin öllum þeim sem um hann þurfi að fara.

Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemdir við umrætt deiliskipulag í bréfi stofnunarinnar, dags. 6. júlí 2023, eftir þær breytingar sem sveitarfélagið hafi get í samræmi við fyrri ábendingar. Fyrirvari í lok bréfsins, um að tryggja ætti aðkomu að Presthúsum í gegnum land Brautarholts 1 með samkomulagi við hlutaðeigandi landeiganda, sé óljós en hann verði í öllu falli ekki túlkaður á þann veg að kærandi geti synjað um samþykki og þar með valdið ógildingu deiliskipulagsins. Fyrirvarinn breyti því ekki að Skipulagsstofnun hafi samþykkt auglýsingu skipulagsins, enda hafi það ekki verið haldið neinum formgöllum sem hafi getað staðið samþykkt þess í vegi. Fyrirvarinn geti því ekki haft áhrif á gildi deiliskipulagsins. Þá hafi það ekki áhrif á gildi þess þótt umræddur aðkomuvegur um Brautarholt 1 sé ekki merktur inn á skipulagsuppdráttinn enda sé jörðin Brautarholt ekki inni á uppdrættinum.

Sú staðhæfing kæranda að eiginlegur aðkomuvegur að Presthúsum sé meðfram sjávar­ströndinni sé ekki á rökum reist. Þvert á móti sé vegurinn meðfram ströndinni ekki tæk aðkomuleið að Presthúsum og hafi aðkoma ökutækja aldrei verið um þann veg. Hugsanlegt sé að vegurinn meðfram ströndinni í gegnum land Hóla og Bakkakots hafi verið notaður sem aðkoma fótgangandi og eftir atvikum hesta að Presthúsum árið 1909 þegar herforingjaráðs­kortið hafi verið gert. Hins vegar sé ljóst að þessi vegur hafi verið óakfær í mjög langan tíma og verði að telja ólíklegt að hann hafi nokkurn tímann verið ætlaður ökutækjum. Vegurinn í gegnum Brautarholt 1 hafi augljóslega ekki verið merktur inn á herforingjaráðskortið frá 1909 þar sem Presthús og Nesvík hafi ekki verið skipt út úr landi Brautarholts árið 1909. Merking strandvegarins inn á kortið frá 1909 geti því ekki verið til marks um að aðkoma að Presthúsum hafi alltaf verið um þann veg, hvað þá aðkoma ökutækja.

Ef aðkoma að Presthúsum ætti að vera meðfram sjávarströndinni þyrfti að byggja upp nýjan veg og yrði sá vegur að fara í gegnum land Bakkakots og Hóla, en fyrir því þyrfti samþykki eigenda jarðanna. Engar heimildir liggi fyrir um að eigendur Hóla og/eða Bakkakots hafi samþykkt að aðkoma að Presthúsum væri um veg í gegnum land þeirra. Þá myndi það auka á allt rask á náttúru og landi ef það ætti að búa til nýjan veg meðfram ströndinni. Um sé að ræða fallegt náttúrusvæði og myndi tilkoma nýs vegar fyrir umferð ökutækja óhjákvæmilega valda spjöllum á svæðinu. Í hinu kærða deiliskipulagi sé vísað til þess að í Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2015–2040 segi í kafla um markmið 4.1, að strandstígur meðfram sjónum sé hluti af vef útivistar- og verndarsvæða höfuðborgarsvæðisins og bjóði upp á einstaka útivistarmöguleika. Í deiliskipulaginu segi að svæðið sé lítt snortið náttúrusvæði. Ekki sé gert ráð fyrir því að svæðið við ströndina raskist umfram þær framkvæmdir sem áætlaðar séu, en aðkoma almennings verði tryggð með göngustígum með ströndinni.

Það samræmist betur sjónarmiðum um meðalhóf að aðkoma að Presthúsum verði um veginn að golfvellinum/Nesvík o.fl. enda hafi sá vegur verið sérstaklega byggður upp fyrir umferð ökutækja og sé nú þegar fyrir að fara umferð almennings um þann veg að golfvellinum. Verði það ekki talið íþyngjandi fyrir eigendur Brautarholts að þeir sem eigi leið að Presthúsum hafi einnig afnot af veginum og krefjist sú notkun ekki aukins viðhalds eða endurbóta á veginum. Þannig verði ekki talið að aðkoma að Presthúsum um veginn raski hagsmunum kæranda verulega. Í hinu kærða deiliskipulagi hafi upphaflega verið gert ráð fyrir fastri búsetu á svæðinu, samhliða dvalar- og vinnuaðstöðu. Með breytingu á deiliskipulagstillögunni hafi hins vegar verið felldar út allar áætlanir um uppbyggingu þjónustu og atvinnu á svæðinu og nú sé einungis gert ráð fyrir fastri búsetu. Megi gera ráð fyrir að umferð ökutækja að Presthúsum verði í lágmarki og að eigandi Brautarholts 1 muni verða fyrir litlu ónæði vegna hennar umfram það sem verði þegar fyrir vegna umferðar ökutækja að golfvellinum, Nesvík o.fl.

Það sé innan skipulagsvalds sveitarfélagsins að ákveða að aðkoma að Presthúsum skuli vera um veg í landi Brautarholts 1 en ekki meðfram sjávarströndinni. Hvað sem því líði hvernig upphaflegri aðkomu að Presthúsum hafi verið háttað hafi sveitarfélagið vald til þess að ákveða í deiliskipulagi að aðkoma að Presthúsum skuli vera um aðkomuveg í landi Brautarholts 1. Sveitarfélagið hafi metið það svo að beinast lægi við að aðkoma að Presthúsum færi um þann veg, eins og verið hafi í gegnum tíðina, en ekki meðfram sjávarströndinni. Þá verði að hafa í huga að ágreiningur um eignarréttindi kæranda eigi ekki undir úrskurðarnefndina enda skeri hún ekki úr um eignarréttindi eða túlkun samninga. Slíkur ágreiningur heyri eftir atvikum undir dómstóla.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að aukinni umferð um veginn muni fylgja ónæði og slit á veginum, meðal annars vegna þungaumferðar á framkvæmdatíma. Virðist Reykja­víkur­­borg gera ráð fyrir að geta hleypt nýjum aðilum inn á einkaveg kæranda og að hann eigi að greiða allt viðhald og endurnýjun vegarins. Einkennilegt sé að halda því fram að þar sem hinn eiginlegi vegur að Presthúsum sé ekki nothæfur lengur, þar sem honum hafi ekki verið haldið við, þá megi eigandi Presthúsa fara í gegnum land Brautarholts 1 þar sem eigandinn að jörðinni hefur byggt upp einkaveg á eigin kostað.

 —–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags fyrir jörðina Presthús á Kjalarnesi. Er einkum deilt um það að gert sé ráð fyrir að aðkoma að Presthúsum verði um veg í landi Brautarholts 1, sem er í eigu kæranda.

Tillaga að umræddu deiliskipulagi var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga nr. 123/2010 um almenna meðferð um auglýsingu og samþykkt deiliskipulags skv. 1. mgr. 41. gr. laganna. Eftir að deiliskipulagið hafði verið samþykkt í borgarstjórn 6. desember 2022 var það sent Skipulagsstofnun til yfirferðar í samræmi við 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin þónokkrar athugasemdir við það. Í kjölfarið voru gerðar leiðréttingar í samræmi við ábendingar stofnunarinnar auk þess sem gerð var efnisbreyting sem fól í sér að verulega var dregið úr fyrir­hugaðri uppbyggingu sem m.a. var kveðið á um í markmiðskafla hinnar samþykktu skipulagstillögu. Var deiliskipulag, merkt með breytingardagsetningu 20. júní 2023, send Skipulagsstofnun til yfirferðar að nýju og var auglýsing um gildistöku deili­skipulags fyrir Presthús birt í B-deild Stjórnartíðinda 17. júlí s.á.

Í auglýsingu um gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda var vísað til samþykktrar tillögu borgarstjórnar frá 6. desember 2022 að deiliskipulagi Presthúsa auk þess sem vísað var til texta í greinargerð deiliskipulagsins eins og það var samþykkt í borgarstjórn áður en því var breytt. Efnisbreytingin sem gerð var á skipulaginu eftir samþykkt þess, sem dagsett er 20. júní 2023, hefur borgarráð eða borgarstjórn ekki tekið til umfjöllunar og samþykkt að nýju hinn breytta deiliskipulagsuppdrátt. Út frá réttaröryggissjónarmiðum er mikilvægt að stjórn­valds­fyrirmæli séu skýr og að birtingu þeirra sé þannig háttað að þeir sem eigi þess kost geti notið þeirra réttinda sem um er mælt. Ekki er hægt að fallast á það mat Reykjavíkurborgar að um lítilsháttar annmarka hafi verið að ræða og að augljóst sé að leiðréttur uppdráttur, dags. 20. júní 2023, sé gildandi deiliskipulag Presthúsa. Verður að telja að gildandi deiliskipulag Prest­húsa sé það skipulag sem vísað var til við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda og samþykkt á fundi borgarstjórnar 6. desember 2022. Þess ber þó að geta að aðkoma að Presthúsum sem um er deilt í máli þessu er sú sama í báðum útgáfum deiliskipulagsins.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulags­laga og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar og lögmætisreglunni er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum mark­miðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

 Kærandi ber því við að ákvörðun Reykjavíkurborgar um aðkomu að Presthúsum um einkaveg hans sé óheimil nema með samþykki kæranda. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal í skipulagsáætlunum m.a. taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið laganna. Þá er tekið fram í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er samkvæmt aðalskipulagi. Þá skuli gera grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi.

Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að telja að tilgreining aðkomu að Presthúsum í hinu kærða deiliskipulagi hafi ekki falið annað og meira í sér en að framfylgt hafi verið framan­greindum ákvæðum skipulagslaga og reglugerðar um framsetningu deiliskipulags. Rétt er að benda á að skipulagslög gera ráð fyrir því að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum. Felur ákvörðun um deiliskipulag þó ekki í sér ráðstöfun á beinum eða óbeinum eignaréttindum, en standi slík réttindi í vegi fyrir framkvæmd skipulags getur komið til eignarnáms skv. 50. gr. skipulagslaga eða eftir atvikum til bótagreiðslna í sam­ræmi við 51. gr. laganna. Slík álitaefni heyra þó ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið var hið kærða deiliskipulag ekki haldið þeim form- eða efnisannmörkum að ógildingu varði og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja deiliskipulag fyrir jörðina Presthús á Kjalarnesi.