Árið 2012, föstudaginn 15. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt
Fyrir var tekið mál nr. 91/2008, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 20. desember 2007 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. september 2008, er barst nefndinni sama dag, kærir Óskar Sigurðsson hrl., f.h. Á, og N, persónulega og fyrir hönd S ehf., Sigtúnum 2, Þ og Ó, Sigtúnum 7, B, Sigtúnum 9 og H, Tryggvagötu 14, Selfossi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar frá 20. desember 2007 að samþykkja tillögu að deiliskipulagi miðbæjarins á Selfossi.
Gera kærendur þá kröfu að ákvörðun bæjarstjórnar verði felld úr gildi.
Málavextir: Forsaga málsins er sú að í september 2006 efndi bæjarstjórn Sveitarfélagsins Árborgar til samkeppni um skipulag miðbæjar á Selfossi. Samkvæmt aðalskipulagi er svæðið hluti af skilgreindu miðsvæði Selfoss. Niðurstöður lágu fyrir í febrúar 2007 og í framhaldinu var haldinn opinn kynningarfundur þar sem vinningstillagan var kynnt og gefinn kostur á athugasemdum og umræðum. Tillaga að deiliskipulagi miðbæjarins var síðan auglýst til kynningar frá 19. júlí 2007 til 16. ágúst s.á., með athugasemdafresti til 30. s.m. Athugasemdir bárust, m.a. frá kærendum, og var tillögunni í kjölfarið breytt. Deiliskipulagstillagan var samþykkt í skipulags- og byggingarnefnd sveitarfélagsins hinn 13. desember 2007 og af bæjarstjórn hinn 20. s.m. Var auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 18. ágúst 2008.
Hið samþykkta deiliskipulag byggir á fyrrgreindri verðlaunatillögu, en tekur þó aðeins til hluta samkeppnissvæðisins. Afmarkast það af Kirkjuvegi, Eyravegi, Austurvegi og Tryggvagötu, en suðurmörk þess liggja að svæði sem skilgreint er í aðalskipulagi sem almenningsgarður og þjónustusvæði.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að hús þeirra séu á eignarlóðum við Tryggvagötu og Sigtún og hafi þeir því augljósra lögvarinna hagsmuna að gæta. Í Aðalskipulagi Árborgar 2005-2025 sé landnotkun á umræddu svæði skilgreind sem verslunar- og þjónustusvæði/miðsvæði. Komi þar m.a. fram að á svæðinu sé gert ráð fyrir styrkingu miðbæjar Selfoss sem aðalþjónustusvæðis alls sveitarfélagsins með miðstöð stjórnsýslu, verslunum, skrifstofum, þjónustu- og menningarstofnunum, veitingarekstri, og „nokkurri íbúðarbyggð“. Á þessu svæði sé reiknað með nýtingarhlutfalli á bilinu 1,0-2,0. Á því svæði sem deiliskipulagið taki til hafi verið í gildi deiliskipulag sem samþykkt hafi verið 24. febrúar 1993, Selfoss-Miðbær – Tryggvagata – Árbakkasvæði, og sé um að ræða verulega breytingu á því með hinu nýja skipulagi.
Kærendur telji hið kærða deiliskipulag ólögmætt þar sem það sé í ósamræmi við aðalskipulag Árborgar. Samkvæmt samþykktum deiliskipulagsuppdrætti sé gert ráð fyrir umferð af hringtorgi við Austurveg inn á svæðið um stút, sem hafi verið nefndur fjórði stúturinn á hringtorginu. Á uppdrættinum sé stúturinn utan afmarkaðs deiliskipulagssvæðis þrátt fyrir að deiliskipulagið geri ráð fyrir honum til að dreifa umferð inn á svæðið. Í greinargerð með deiliskipulaginu komi fram að þessi tenging sé forsenda þess. Í greinargerðinni segi einnig að framkvæmdir skuli hefjast fyrst við byggingar næst hringtorgi og niður með Eyravegi og nauðsynlegt sé að ganga frá framkvæmdum á torgi um leið og byggingarframkvæmdum næst torginu sé lokið. Samkvæmt upplýsingum kærenda hafi þessi tenging umferðar inn á svæðið sætt mikilli andstöðu Vegagerðarinnar og Skipulagsstofnunar. Gildandi aðalskipulag geri einungis ráð fyrir þremur stútum af hringtorginu. Ljóst sé að ekki hafi átt að samþykkja deiliskipulagið með þessum hætti eða sýna hringtorg á deiliskipulagsuppdrætti, líkt og gert hafi verið. Því sé misræmi milli aðal- og deiliskipulags og verði ekki úr því bætt nema með breytingu á aðalskipulagi. Slík málsmeðferð sé í andstöðu við ákvæði 7. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem mæli fyrir um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags, sbr. einnig 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Á deiliskipulagsuppdrætti sé enn fremur sýndur vegur sem tengi saman Kirkjuveg og Tryggvagötu. Sé honum ætlað að dreifa umferð inn á svæðið frá Kirkjuvegi og Austurvegi með því að taka við umferð úr hringtorginu um fjórða stútinn. Í ljósi þessarar tengingar við Austurveg, sem og að samkvæmt skilgreiningu aðalskipulags tengi þessi vegur hinn svonefnda miðbæ við aðra bæjarhluta, hafi borið að gera grein fyrir honum í aðalskipulagi, sbr. gr. 4.16.1 og 4.16.2 í skipulagsreglugerð.
Þá samrýmist deiliskipulagið ekki gr. 4.4.1 og gr. 5.5.1 í skipulagsreglugerð um landnotkun á miðsvæðum og verslunar- og þjónustusvæðum. Samkvæmt greindum ákvæðum skuli á slíkum svæðum fyrst og fremst gera ráð fyrir verslun og þjónustu. Þó sé heimilt að gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði þar sem aðstæður leyfi, sérstaklega á efri hæðum. Ljóst sé að deiliskipulagið samrýmist ekki greindum fyrirmælum þar sem það geri ráð fyrir að 50-60% húsnæðis á svæðinu verði til íbúðar.
Kærendur telji útreikning nýtingarhlutfalls lóða á hinu deiliskipulagða svæði hafa verið ólögmætan. Einungis sé sýnt meðaltalsnýtingarhlutfall á reitnum öllum en ekki nýtingarhlutfall innan lóðarmarka, sem miða beri við. Nýtingarhlutfall lóða á skipulagassvæðinu sé mun hærra en gerð sé grein fyrir og fari í sumum tilvikum yfir hámarksnýtingarhlutfall samkvæmt aðalskipulagi. Útreikningur nýtingarhlutfalls með þessum hætti sé ólögmætur þegar verið sé að kynna byggingarmagn nýframkvæmda innan fyrirhugaðs byggingarreits.
Gerð sé gríðarleg breyting á byggðarmynstri svæðisins sem verði að byggjast á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Telji kærendur að brotið sé gegn fyrirmælum gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð þar sem segi að við deiliskipulagningu íbúðarsvæða skuli þess jafnan gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar.
Brotið sé svo freklega gegn grenndarhagsmunum kærenda að það varði ógildingu deiliskipulagsins. Sé þar t.d. gert ráð fyrir 33 metra háum, tíu hæða turni. Muni hann gnæfa yfir umhverfið og varpa skugga á Ráðhúsið, torgið og alla nærliggjandi byggð og verða í ósamræmi við heildaryfirbragð svæðisins. Þá verði um mikla skerðingu að ræða á útsýni, birtu og eignaréttindum kærenda með byggingu blokka á svæðinu, sem og gerð nýrrar einstefnugötu. Selfoss standi á einu virkasta jarðskjálftabelti á Suðurlandi og byggingar sem fyrir séu á skipulagssvæðinu væru því í mikilli hættu þegar og ef farið yrði að sprengja fyrir bílakjöllurum fyrir þessar blokkir.
Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu Sveitarfélagsins Árborgar er þess krafist að öllum kröfum kærenda verði hafnað. Sveitarfélagið hafni því að deiliskipulagið sé í ósamræmi við gildandi aðalskipulag. Grein 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 mæli fyrir um að á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags skuli gera grein fyrir stofnbrautum og tengibrautum. Í grein 4.16.1 séu stofnbrautir skilgreindar sem aðalumferðarbrautir í þéttbýli og tengist þær stofnvegakerfi utan þéttbýlis. Tengibrautir tengi einstaka bæjarhluta við stofnbrautakerfið og nálæga bæjarhluta saman innbyrðis og séu helstu umferðargötur í hverjum bæjarhluta.
Á þéttbýlisuppdrætti Selfoss í gildandi aðalskipulagi sjáist að skilgreindar stofnbrautir á þessu svæði séu Suðurlandsvegur inn á hringtorgið við Ölfusárbrú og hins vegar þær tvær götur sem taki við af honum, Eyravegur, sem tengi Selfoss við Eyrarbakkaveg, og Austurvegur, sem liggi í gegnum Selfoss til austurs og haldi þar áfram sem þjóðvegur nr. 1. Ártorgið, gatan sem muni eiga upptök sín við fjórða stútinn á hringtorginu og liggja þaðan í gegnum miðbæinn, sé hvorki stofnbraut né tengibraut, heldur einstefnugata/torg og falli því ekki undir götur þær sem beri að gera grein fyrir á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags. Það að gert sé ráð fyrir götu í deiliskipulaginu sem liggi að fyrirhuguðum fjórða stút á hringtorginu við Ölfusárbrú sé því ekki í andstöðu við gildandi aðalskipulag.
Þá sé Ártorgið vistgata/gönguhraðagata samkvæmt deiliskipulagi og muni gatnahönnunin miðast við 15 km umferðarhraða, sbr. gr. 2.12 í greinargerð með deiliskipulaginu. Slík gata geti ekki fallið undir skilgreiningu skipulagsreglugerðar um stofn- eða tengibraut.
Umrætt svæði sé á miðsvæði í aðalskipulagi og skv. gr. 4.4.1 skipulagsreglugerðar skuli þar fyrst og fremst gert ráð fyrir verslun og þjónustu. Heimilt sé þó að gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði þar sem aðstæður leyfi, sérstaklega á efri hæðum. Umrætt deiliskipulag falli að skilgreiningu þessari. Í gr. 2.3 í greinargerð með deiliskipulagi komi fram að verslun sé yfirleitt eingöngu leyfð á 1. hæð og íbúðir á efri hæðum. Þó séu íbúðir leyfðar í einstaka tilfellum á 1. hæð. Almennt sé gert ráð fyrir að skrifstofustarfsemi sé á 2. hæð og ofar. Í turni skuli eingöngu vera verslun/þjónusta, stofnanir eða skrifstofustarfsemi. Í byggingum sem liggi næst turni sé heimilt að hafa skrifstofustarfsemi eða þjónustu á öllum hæðum og tengja þær turni.
Nýtingarhlutfalli í reit sé ætlað að sýna þéttleika byggðar á skilgreindu afmörkuðu svæði eða reit. Í hinu kærða skipulagi sé verið að deiliskipuleggja á heildstæðan hátt miðbæ Selfoss. Afmörkun skipulagssvæðisins sé skýr. Nýtingarhlutfall á svæðinu sé reiknað þannig að tekin sé stærð reits (hluti af miðbæjarreit) og fundið hlutfallið milli byggingarmagns og stærðar reits. Fullyrðingar kærenda um að útreikningur nýtingarhlutfalls sé ólögmætur standist því ekki. Stærð skipulagssvæðis sé 45.000 m2 og hámarksbyggingarmagn 45.100 m2. Nýtingarhlutfallið sé því 1,0 (1,002) fyrir svæðið í heild. Til þess að skapa gott almenningsrými, s.s. vistgötu, göngustíga, hjólastíga, bílastæði, torg og græn svæði, auk miðstöðvar fyrir almenningssamgöngur, sé leitast við að takmarka lóðastærðir einstakra húsa. Leiði það til þess að nýtingarhlutfall á ákveðnum lóðum kunni að virðast nokkuð hátt en nýtingarhlutfall á deiliskipulagssvæðinu í heild sé langt innan viðmiðunarmarka.
Umrætt svæði sé nú skilgreint sem miðsvæði á aðalskipulagi en hafi í eldra aðalskipulagi Selfoss 1987-2007 verið skilgreint sem blandað svæði íbúða, verslunar og opinberrar þjónustu. Á hluta svæðisins hafi verið í gildi deiliskipulag, samþykkt í bæjarstjórn Selfoss 8. desember 1993. Það skipulag hafi ekki komið til framkvæmda nema hvað varði lóðirnar að Austurvegi 4-10. Ekki sé hægt að fallast á að við skipulag miðbæjar Selfoss sé sveitarfélagið bundið af eldra deiliskipulagi sem enginn hafi hingað til sýnt áhuga á að byggja eftir.
Hugleiðingar kærenda um hættuástand sem fylgja kunni framkvæmdum geti ekki leitt til þess að deiliskipulagið verði fellt úr gildi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 22/2005. Þá sé skerðing sú sem kunni að verða á grenndarhagsmunum kærenda ekki slík að raskað geti gildi umrædds skipulags en komi til slíkrar skerðingar tryggi bótaákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 kærendum bætur.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari rök fyrir málatilbúnaði sínum sem ekki verða rakin hér nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem gilti á þeim tíma sem hér um ræðir, skyldi gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar. Í 9. gr. sömu laga sagði og að svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir skyldu vera í innbyrðis samræmi. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að í aðalskipulagi skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum samgöngumannvirkjum, s.s. þjóðvegum og höfnum, svo og helstu umferðaræðum og tengingum við þær, og í 5. mgr. sömu greinar kemur fram að á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags skuli gera grein fyrir stofnbrautum og tengibrautum. Verður að skilja ákvæði þessi svo að ekki nægi að sýna á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags stofn- og tengibrautir heldur þurfi einnig að sýna tengingar við þær.
Á þéttbýlisuppdrætti Selfoss í Aðalskipulagi Árborgar 2005-2025, sem liggur til grundvallar hinu kærða deiliskipulagi, er ekki gert ráð fyrir nema þremur örmum við hringtorg það sem nefnt er Brúartorg. Er þar auk þess gert ráð fyrir göngu- og hjólastíg frá hringtorginu að miðbæjartorgi. Í hinu nýja deiliskipulagi er hins vegar gert ráð fyrir fjórðu tengingunni við hringtorgið, sem mun opna fyrir umferð ökutækja eftir einstefnugötu til suðurs frá Brúartorgi, inn á miðbæjarsvæðið, svokallað Ártorg, og liggur þessi gata á svipuðum stað og nefndur göngu- og hjólastígur samkvæmt aðalskipulaginu. Er þessi einstefnugata forsenda þess í hinu nýja deiliskipulagi að unnt sé að dreifa umferð um miðbæjarsvæðið. Samræmist hið nýja deiliskipulag að þessu leyti hvorki gildandi aðalskipulagi né nefndu ákvæði skipulagsreglugerðar um samgöngur í skipulagsáætlunum.
Hið kærða deiliskipulag tekur til landsvæðis sem auðkennt er sem miðsvæði á þéttbýlisuppdrætti Selfoss í aðalskipulagi Árborgar. Samkvæmt gr. 4.4.1 í skipulagsreglugerð skal á miðsvæðum fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu, en þar sem aðstæður leyfa má þó gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði, sérstaklega á efri hæðum bygginga. Í grein 3.6 í skilmálum hins kærða skipulags kemur fram að gert sé ráð fyrir að 50-60% húsnæðis á svæðinu sé til íbúðarnota og dæmi eru um íbúðir á 1. hæð. Orkar tvímælis að þessar heimildir skipulagsins samræmist tilvitnuðum ákvæðum skipulagsreglugerðar um landnotkun á miðsvæðum, en að minnsta kosti leiðir þetta fyrirkomulag til þess að taka verður ríkara tillit til íbúðarnota á svæðinu en almennt gerist á miðsvæðum.
Í gr. 4.4.2 í tilvitnaðri skipulagsreglugerð er fjallað um miðsvæði í skipulagáætlunum. Segir þar að þegar gert sé ráð fyrir íbúðum í deiliskipulagi miðsvæða skuli gera grein fyrir hvernig íbúum verði tryggður aðgangur að útivistar- og leiksvæðum og bílastæðum. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að eiginleg leiksvæði innan lóða séu í lágmarki. Þá segir í greinargerð með aðalskipulagi Árborgar að gert sé ráð fyrir að fjöldi bílastæða verði í samræmi við ákvæði í gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð en deiliskipulag kveði nánar á um bílastæðafjölda, staðsetningu stæða og útfærslu þeirra. Í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi segir hins vegar að gert sé ráð fyrir minni bílastæðakröfum en byggingarreglugerð segi til um og megi færa rök fyrir því vegna mikillar samnýtingar bílastæða. Segir þar og m.a. að tekin hafi verið ákvörðun um að miða við eitt bílastæði fyrir hverja 60 m² og að allar íbúðir sem séu stærri en 80 m² skuli hafa a.m.k. eitt stæði í bílastæðakjallara eða yfirbyggðri bílgeymslu. Þegar haft er í huga að á svæðinu er gert ráð fyrir yfir 200 íbúðum, auk umfangsmikilla bygginga fyrir verslun og þjónustu, verður ekki fallist á að séð hafi verið fyrir leiksvæðum og bílastæðum, svo sem áskilið er í skipulagsreglugerð, eða að sýnt hafi verið fram á að bílastæðaþörf sé minni en þar er tilgreint. Er hinu kærða deiliskipulagi áfátt hvað þetta varðar.
Loks er það athugavert að í hinu kærða deiliskipulagi er nýtingarhlutfall sett fram sem reitanýtingarhlutfall, en í aðalskipulagi Árborgar er almennt miðað við nýtingar hlutfall lóða, þegar þess er á annað borð getið á hvaða grundvelli nýtingarhlutfall skuli reiknað. Þótt heimilt sé að setja nýtingarhlutfall fram sem reitanýtingarhlutfall leiðir af misræmi í framsetningu aðal- og deiliskipulags í þessu efni að erfitt er að staðreyna hvort nýtingarhlutfall deilskipulags sé innan marka aðalskipulags og er óvissa um hvort svo sé í öllum tilvikum í hinu kærða deiliskipulagi.
Samkvæmt framansögðu samræmist hið kærða deiliskipulag ekki aðalskipulagi, svo sem áskilið er. Að auki er það haldið öðrum efnislegum annmörkum, svo sem að framan er lýst. Verður af þeim sökum fallist á kröfu kærenda um ógildingu þess.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar um deiliskipulag miðbæjar Selfoss frá 20. desember 2007 er felld úr gildi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Hildigunnur Haraldsdóttir
