89/2024 Saltvík og Þverá

Árið 2024, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæ­björnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2024, kæra á annars vegar ákvörðun sveitarstjórnar Norður­þings frá 4. apríl 2024 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt í landi Salt­víkur og hins vegar ákvörðun sveitarstjórnar frá 27. júní 2024 og ákvörðun byggðar­ráðs frá 15. ágúst s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. ágúst 2024, er barst nefndinni 22. s.m., kæra samtökin Náttúrugrið ákvarðanir sveitarstjórnar Norðurþings frá 4. apríl 2024, 27. júní og 15. ágúst s.á. um að veita framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt annars vegar í landi Salt­víkur og hins vegar í landi Þverár í Reykjahverfi sem og brot á þátttökurétti í málsmeðferð þessara ákvarðana. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar í landi Þverár á meðan málið væri til með­ferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með tölvubréfi kæranda til nefndarinnar 28. ágúst 2024 var sú krafa afturkölluð í framhaldi af því að upplýst hafði verið af hálfu leyfishafa að jarðvinnslu í landi Þverár hefði verið lokið þegar kæran barst nefndinni og engin frekari vinnsla væri fyrirhuguð þá um haustið.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Norðurþingi 6. september 2024.

Málavextir: Á fundi skipulags- og framkvæmdaráðs Norðurþings 23. október 2023 var tekin fyrir umsókn Yggdrasils Carbon ehf. um framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt á landi úr jörðinni Saltvík. Fram kom að horft væri til þess að tré yrði gróðursett í 102,8 ha af þeim 160 ha sem landið spannaði. Var lagt til við sveitarstjórn að skipulagsfulltrúa yrði falið að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli framlagðrar skógræktaráætlunar með fyrirvara um jákvæða umsögn Minjastofnunar Íslands. Lá umsögn minjavarðar Norðurlands eystra fyrir 7. nóvember s.á. og var í henni lagst gegn skógrækt á afmörkuðu svæði vegna fornleifa.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og framkvæmdaráðs 5. desember 2023. Á fundinum kom fram að skipulags- og byggingarfulltrúi hefði látið vinna tillögu að 160 ha skógræktaráætlun á landi austan við greindar minjar og var lagt til við sveitarstjórn að Yggdrasils Carbon yrði úthlutað landi samkvæmt fyrirliggjandi tillögu. Áður en málið kom til kasta sveitarstjórnar barst henni bréf Náttúrustofu Norðausturlands, dags. 19. s.m., þar sem sveitarstjórn var hvött til að finna fyrirhuguðum skógræktaráformum betri stað með tilliti til fuglalífs á svæðinu. Meðal þess sem einnig var bent á var að umrætt svæði væri mikilvægt búsvæði rjúpu á landsvísu og einnig heiðlóu og spóa sem teldust meðal ábyrgðartegunda Íslands. Myndu tugir para þessara tegunda missa búsvæði sín til frambúðar. Ráðstöfun slíkra svæða til skógræktar væri ekki í samræmi við stefnu Norðurþings um verndun líffræðilegrar fjölbreytni samkvæmt Aðalskipu­lagi Norðurþings 2010–2030. Þá myndi fyrirhugað skóg­ræktar­­svæði skarast á við vöktunarsvæði rjúpu sem talið hefði verið reglulega á frá árinu 1981.

Á fundi skipulags- og framkvæmdaráðs 9. janúar 2024 var málið tekið fyrir á ný og talið að framkomnar athugasemdir vægju ekki það þungt að tilefni væri til að falla frá fyrirhuguðum áformum. Á fundi sveitarstjórnar 18. s.m. var tillaga skipulags- og framkvæmdaráðs frá fundi hennar 5. desember 2023, um nýja afmörkun skógræktarsvæðisins, samþykkt. Með bréfi Náttúrufræðistofnunar Íslands til skipulags- og framkvæmdaráðs, dags. 2. febrúar 2024, var tekið undir sjónarmið Náttúrustofu Norðausturlands er fram höfðu komið í fyrrnefndu bréfi hennar og ráðið hvatt til að taka áformað skógræktarsvæði til endurskoðunar. Tók skipu­lags- og framkvæmdaráð málið fyrir að nýju 13. s.m. og lagði til við sveitarstjórn að skóg-ræktarsvæðinu yrði breytt til samræmis við fyrirliggjandi tillögu þar sem gert væri ráð fyrir því að það yrði alfarið utan við fyrrnefndan vöktunarreit. Samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi 22. febrúar 2024.

Málið var til umfjöllunar að nýju á fundi skipulags- og framkvæmdaráðs 26. mars s.á. Kom fram að óskað væri framkvæmdaleyfis með þeirri breyttu afmörkun sem samþykkt hefði verið og lægi fyrir greinargerð umsækjanda og umsögn skógræktarráðgjafa um skógrækt innan þess svæðis. Væri landssvæðið 160 ha í heild sinni og horft væri til þess að planta trjáplöntum í um 120 ha. Um 40 ha yrðu undanskildir skógrækt vegna umferðarleiða, berjasvæða og náttúru-minja. Lagði ráðið til við sveitarstjórn að veitt yrði framkvæmdaleyfi á grunni fyrirliggjandi gagna og var sú tillaga samþykkt á fundi sveitarstjórnar 4. apríl s.á. Framkvæmdaleyfi til skóg-ræktar á 160 ha svæði úr landi Saltvíkur var gefið út 1. maí 2024 og er það ótímabundið. Sam-kvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu er jarðvinnslu í landi Saltvíkur lokið og plöntun að mestu, en ráðgert er að ljúka henni sumarið 2025.

Á fundi skipulags- og framkvæmdaráðs 28. maí 2024 var tekin fyrir umsókn Yggdrasils Carbon um framkvæmdaleyfi til skógræktar á 128 ha svæði í Hvammsheiði í landi Þverár í Reykja­hverfi, á 199 ha „verkefnasvæði“ samkvæmt greinargerð með umsókn, dags. 22. s.m. Var skipu­lags­fulltrúa falið að óska umsagnar Náttúruverndarnefndar Þingeyinga áður en afstaða yrði tekin til málsins. Lá umsögnin fyrir 6. júní s.á. og hafði nefndin ekkert við erindið að athuga. Á fundi ráðsins 18. júní s.á. var lagt til við sveitarstjórn að veitt yrði framkvæmdaleyfi til samræmis við framlögð gögn, en með fyrirvara um jákvæða umsögn Minjastofnunar Íslands og samþykkti sveitarstjórn þá tillögu á fundi 27. júní 2024.

Framkvæmdaleyfi var gefið út 9. júlí s.á. og tekur það til skógræktar á 128 ha „út úr 200 ha svæði í Hvammsheiði í landi Þverár“. Á fundi byggðarráðs 15. ágúst 2024 var síðan samþykkt sú tillaga skipulags- og framkvæmdaráðs frá 13. s.m. að veita framkvæmdaleyfi vegna við-bótarskógræktar á 36 ha svæði innan sama landssvæðis og var framkvæmdaleyfi vegna þessa gefið út 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að kæruheimild sé byggð á 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auð-lindamála. Ekki verði séð að hinar kærðu ákvarðanir hafi verið auglýstar lögum samkvæmt og kæru­frestur samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 hafi því ekki enn byrjað að líða. Í öllu falli sé kærufrestur ekki liðinn, en kæranda hafi ekki orðið kunnugt um hinar kærðu ákvarðanir fyrr en í ágústmánuði.

Umræddar framkvæmdir séu háðar umhverfismati í samræmi við ákvæði 18. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Annars vegar sé um að ræða framkvæmd yfir viðmiðunarmörkum í flokki B í 1. viðauka við lögin og sem sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Hins vegar séu framkvæmdirnar umhverfismatsskyldar þar sem þær séu fyrirhugaðar á verndar-svæði, sbr. iii. lið 2 tölul. í 2. viðauka við lögin. Þessu til stuðnings sé m.a. vísað til umsagna Náttúrustofu Norðausturlands og Náttúrufræðistofnunar Íslands sem sveitarstjórn hafi ekki tekið tillit til. Báðar stofnanirnar gegni lögbundnum hlutverkum í rannsóknum og ráðgjöf til stjórnvalda. Auk þess sinni Náttúrustofa Norðausturlands almennu eftirliti með náttúru landsins á sínu starfssvæði í samræmi við náttúruverndarlög. Hafi stofnunin lagst gegn úthlutun sveitar­félagsins á landi til Yggdrasils Carbon til skóg­ræktaráforma í landi Saltvíkur vegna fugla­verndunar­sjónarmiða og hafi Náttúrufræðistofnun tekið undir þá afstöðu í umsögn sinni.

Á fyrirhuguðum skógræktarsvæðum séu heiðlóa og spói sem teljist til ábyrgðartegunda Íslands. Heiðlóa sé auk þess skráð í 1. viðauka Bernarsamnings sem listi þær tegundir sem aðildarþjóðir hafi skuldbundið sig til að vernda með sértækri búsvæðavernd. Mólendissvæðin í nágrenni Húsavíkur, á Tjörnesi í heild, séu mjög mikilvæg fyrir rjúpu, en þar sé að finna einn mesta varpþéttleika hennar. Rjúpa sé í yfirvofandi hættu samkvæmt válista Náttúrufræðistofnunar og fálki í nokkurri hættu. Fjöldi fálkaóðala sé hvergi meiri en í Þingeyjarsýslum. Fálki hafi afar háa verndarstöðu, hann sé skráður í 1. viðauka Bernarsamningsins og teljist ábyrgðartegund. Byggist vernd fálkans á því að þau lykilbúsvæði sem hann byggi afkomu sína á hér á landi séu vernduð þannig að þeim sé ekki breytt í barrskóga. Heiðlóa og spói byggi einnig afkomu sína á því landi sem hinar kærðu ákvarðanir taka til. Þær tegundir falli einnig undir skyldur Íslend-inga sem vísað sé til í iii. lið 2. tölul. 2. viðauka við lög nr. 111/2021.

Skógrækt í landi Þverár sé á 200,3 ha svæði líkt og fram komi í skjali sem lagt hafi verið fram við seinni afgreiðslu framkvæmdaleyfis fyrir umrætt svæði. Þá sé um að ræða meira en 5 km af nýjum veg­slóðum ef marka megi framlagðar teikningar. Framkvæmdin sé því umhverfis­matsskyld, sbr. tölul. 1.04 og tölul. 10.08 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021. Sveitarstjórn hafi því verið óheimilt að veita umrædd framkvæmdaleyfi, sbr. 25. gr. sömu laga. Ekki verði séð að sveitarstjórn hafi gengið eftir upp­lýsingum um umhverfismat framkvæmdanna þrátt fyrir laga­skyldu og umsögn Náttúrustofu Norðausturlands. Brotið hafi verið gegn þátttökurétti almenn­ings með því að hann hafi hvorki átt þess kost að gera athugasemdir í umhverfismati né að bera ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu undir úrskurðarnefndina. Við undir­búning hinna kærðu á­kvarðana hafi einnig verið brotið gegn ákvæðum ýmissa laga, svo sem gegn rannsóknarreglu stjórn­­sýslu­­laga nr. 37/1993 og meginreglum laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, það er 8. gr., 10. gr. og 11. gr., sbr. 7. gr. laganna. Þá hafi ekki verið uppfylltar að neinu leyti kröfur reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, um form og efni umsókna og afgreiðslu þeirra.

Málsrök Norðurþings: Af hálfu sveitarfélagsins er þess aðallega krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni í heild eða eftir atvikum að hluta. Til vara sé þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Hvað varði framkvæmdaleyfi fyrir skógrækt í Saltvík og framkvæmda­leyfi fyrir 128 ha skógrækt í landi Þverár í Reykjahverfi hafi kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verið liðinn þegar kæra barst nefndinni. Ekki sé tilefni til að miða kærufrest við síðara tímamark, en kæranda hafi verið kunnugt, eða a.m.k. mátt vera kunnugt um framkvæmdaleyfi vegna skógræktar í Saltvík þar sem það hafi verið fréttaefni fjölmiðla frá upphafi árs 2024. Auk þess séu fundargerðir sveitarfélagsins birtar á vef þess. Miða beri upphaf kærufrests í síðasta lagi við 15. júlí s.á., en þá hafi m.a. birst fréttir um að framkvæmdir í landi Saltvíkur væru hafnar. Þá hafi meira en mánuður verið liðinn frá því að leyfi vegna 128 ha skógræktar í landi Þverár í Reykjahverfi hafi verið gefið út þegar það hafi verið kært. Útgáfa á viðbótarfram-kvæmdaleyfi geti ekki valdið rýmkun kæruréttar á áðurútgefnu leyfi, enda sé útgáfa fyrra fram-kvæmdaleyfisins sjálfstæð og kæranleg sjórnvaldsákvörðun. Beri einnig að miða við að upphaf kærufrests hafi ekki verið seinna en 15. júlí 2024.

Fyrirhugaðar framkvæmdir séu ekki matsskyldar í skilningi laga nr. 111/2021 um umhverfis-mat framkvæmda og áætlana. Undir tölul. 1.04 í 1. viðauka við lögin falli „nýræktun skóga sem tekur til 200 ha eða stærra svæðis“ en framkvæmdirnar séu undir því viðmiði. Túlka beri töluliðinn samkvæmt orðanna hljóðan, en ekki með rýmkandi skýringu eins og málatilbúnaður kæranda byggi á. Sé sérstaklega vísað til athugasemda með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 111/2021, n.t.t. til liðar 3.8 í þessu sambandi. Þá njóti hvorugt svæðið verndar eða hafi verið skilgreint sem sérstakt verndarsvæði skv. (e) iii. liðar 2. tölul. 2. viðauka við lögin. Taki framkvæmdaleyfin ekki til svæða þar sem fornleifar séu að finna. Það eitt og sér að ábyrgðar­tegundir eða tegundir á válista samkvæmt Bernarsamningnum finnist á framkvæmda-svæðinu leiði ekki til þess að um matsskylda framkvæmd sé að ræða. Engar forsendur séu heldur til slíkrar verndunar svæðanna.

Samanlagt muni áhrifin í þessum tveimur verkefnum verða þau, til lengri tíma, að 284 ha mó-lendis muni klæðast skógi og þar með muni u.þ.b. 37 pör af heiðlóum missa varpkjörlendi sitt (0.011% íslenska stofnsins) og eitthvað lægra hlutfall af spóastofninum. Þá beri einnig að horfa til þess að röskun á mólendinu við Þverá og Saltvík sé aðeins lítið hlutfall af mólendi innan Norður­þings. Samkvæmt vistgerðarkorti Náttúrufræðistofnunar Íslands séu um 179.000 ha af mólendi í Norðurþingi eða 47% af flatarmáli sveitarfélagsins. Nemi framkvæmdasvæðin um 0,15% af því. Þá séu svæðin samkvæmt Aðalskipulagi Norðurþings 2010–2030 á landbúnaðar-landi sem hvorki njóti sérstakrar náttúruverndar né sé á náttúruminjaskrá. Því sé mótmælt að framkvæmdirnar hafi verið matsskyldar á grundvelli tölul. 10.08 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021. Ekki sé um eiginlega vegagerð að ræða heldur gerð slóða vegna umhirðu svæðanna. Í Saltvík sé gert ráð fyrir um 3,8 km af slóðum. Í landi Þverár hafi verið lagður 3 km langur girðingarslóði, auk þess sem gert sé ráð fyrir 635 m af slóðum sem ekki hafi verið lagðir. Framkvæmdirnar geti því ekki verið matsskyldar jafnvel þótt litið væri svo á að umræddir slóðar væru vegir þar sem þeir séu undir lengdarmörkum samkvæmt ákvæðum laganna.

Málin hafi fengið umfangsmikla og vandaða meðferð innan sveitarfélagsins þar sem lagt hafi verið mat á athugasemdir fagstofnana og framkvæmdir lagaðar að þeim athugasemdum. Við á-kvörðun skipulags- og framkvæmdaráðs hafi verið horft til þess að framkvæmdasvæðið væri á rýru mólendi þar sem fuglalíf væri fábreytt, t.a.m. væri nánast eingöngu að finna þar fugla­tegundir sem fyndust á landsvísu. Framkvæmdin muni ekki brjóta í bága við stefnu aðalskipu-lagsins um verndun líffræðilegrar fjölbreytni og hún sé ekki innan þess svæðis sem skilgreint sé sem „Mikilvæg búsvæði fugla“ í umhverfisskýrslu aðalskipulags. Hafi sveitarfélagið á lög-mætan og málefnalegan hátt lagt mat á áhrif framkvæmdarinnar á náttúru og dýralíf áður en leyfi hafi verið veitt. Þá sé því mótmælt að brotið hafi verið gegn ákvæðum laga við undir-búning hinna kærðu ákvarðana.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kæru verði vísað frá úrskurðar­nefndinni, en til vara að kröfum kæranda verði hafnað. Bent sé á að hluti leigusvæðis sé ekki nýttur til skógræktar, sem skýrst geti af fjölbreytilegum ástæðum. Stærð leigusvæðis og raun­verulegs skógræktarsvæðis sé ekki það sama.

Ætluð matsskylda framkvæmdar og þ.a.l. virkjun þátttökuréttar almennings sé háð ákvörðun Skipulags­stofnunar um að framkvæmd teljist háð umhverfismati. Það sé einungis í verkahring úr­skurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála að taka ákvörðun um hvort framkvæmd hafi verið þess eðlis að leggja hefði átt matsskyldufyrirspurn til Skipulagsstofnunar. Teljist fram­kvæmd matsskyld hafi almenningur þátttökurétt, annars ekki. Jafnvel þótt fallist yrði á sjónar­mið kæranda sé áfram óvíst hvort brot hafi átt sér stað á ætluðum þátttökurétti almennings. Niðurstaða um frá­vísunarkröfu tengist verulega umfjöllun undir efniskröfu, þ.e. hvort skilyrði hafi verið til þess að framkvæmd hafi átt að verða lögð undir Skipulagsstofnun til matsskyldu­ákvörðunar. Verði ákvæði laga og lögskýringargagna, og breytingalaga nr. 111/2021 um um­hverfis­­mat framkvæmda og áætlana sem breytt hafi ákvæðum um kæruheimild umhverfis-verndar­samtaka, ekki skýrð svo að umhverfisverndarsamtök hafi alltaf lögvarða hagsmuni þótt þau beri fyrir sig málsástæður um að réttur almennings til þátt­töku hafi verið brotinn. Ef niður­staða kærumáls geti ekki falið í sér staðfestingu á matsskyldu beri að vísa kröfum frá.

Ekki hafi verið skylt að auglýsa umrædd framkvæmdaleyfi, enda sé sú skylda bundin við mats-eða tilkynningarskyldar framkvæmdir. Upplýsingar um leyfisveitingar hafi verið aðgengilegar í fundargerðum Norðurþings sem birtar séu opinberlega á vefsvæði sveitarfélagsins og hafi að auki verið íbúum svæðisins ljósar, enda framkvæmdasvæðin nærri alfaraleiðum þjóðvega. Í ljósi þessa verði að líta svo á að kærufrestur hafi hafist við samþykkt bæjarstjórnar eða bæjar­ráðs. Á grunni framangreinds geti úrskurðarnefndin því eingöngu fjallað um lögmæti viðbótar­framkvæmdaleyfisins í landi Þverá.

Því sé hafnað að brotið hafi verið á þátttökurétti almennings. Framkvæmdirnar séu þess eðlis að þær séu ekki tilkynningarskyldar samkvæmt lögum nr. 111/2021 og þaðan af síður liggi nokkuð fyrir um að þær séu háðar umhverfismati. Fram komi í tölul. 1.04 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 að nýræktun skóga sem taki til 200 ha eða stærra svæðis sé tilkynningarskyld. Orðalagið vísi til þess svæðis þar sem raunveruleg skóg­rækt fari fram og stór svæði sem falli utan plöntunar og hvers kyns skógræktartengdra fram­kvæmda teljist ekki með, jafnvel þótt slíkt svæði falli undir viðkomandi jörð eða umsamið leigusvæði. Afstaða til tilkynningarskyldu þurfi því alltaf að tengjast raunverulegu umfangi lands þar sem „nýrækt“ skógar eigi sér stað. Í enskri útgáfu tilskipunar 2011/92/ESB vísi texti til plöntunarsvæðis, þ.e. „Initial afforestation and deforestation for the purposes of conversion to another type of land use.“

Sú slóðagerð sem gert sé ráð fyrir byggi á því að jafna eða slétta jarðveg sem fyrir sé. Engin möl sé keyrð í veg og uppbygging vegar eigi sér ekki stað. Það sé því ekki um að ræða „lagningu vega“ í skilningi umhverfismatslöggjafar. Megi í þessu samhengi líta til úrskurða úr-skurðar­­nefndarinnar þar sem slóðar eða einfaldir stígar hafi ekki verið taldir falla undir framkvæmdaleyfisskyldu, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 95/2020.

Ákvæði Evróputilskipunar og laga nr. 111/2021 geri ráð fyrir að svæði sem teljast eigi verndar­svæði skuli skilgreind og afmörkuð með formlegum ákvörðunum. Skýrslur Náttúru­fræði­stofnunar Íslands og skráningar á válistum/ábyrgðartegundum Íslands leiði ekki til þess að óljós svæði sem geti verið búsvæði slíkra tegunda teljist verndarsvæði á grundvelli alþjóð­legra samninga í skilningi umhverfismatslöggjafar. Hafi stofnunin gefið út kortið „Mikilvæg fugla­svæði“, en framkvæmdasvæðin séu ekki innan þeirra svæða. Standist það enga skoðun að allar framkvæmdir sem nái til mólendis á Íslandi eigi sjálfkrafa að fara í umhverfismat eða vera tilkynningarskyldar, óháð stærð.

Framkvæmd á vegum leyfishafa sé ekki í tengslum við skógræktarverkefni Kolviðarsjóðs í landi Saltvíkur. Umhverfismatslöggjöf hvíli á því að eiginleikar framkvæmdar ráði til­kynningar­­skyldu. Það leiði ekki af lögum að framkvæmdir í landi tiltekinnar jarðar teljist viðbót við aðrar framkvæmdir í landi viðkomandi jarðar. Þá hafi verið stofnuð sérstök fasteign úr landi Salt­víkur um það leigusvæði sem Yggdrasill Carbon hafi gert samning um. Hvorki fram­kvæmdar­aðili né leyfisveitandi hafi haft tilefni til að líta svo á að umræddar framkvæmdir væru tilkynningar­skyldar.

Komi ekki til frávísunar málsins þurfi að taka afstöðu til krafna kæranda. Takmarkist lögvarðir hags­munir hans við að gengið hafi verið á rétt almennings til þátttöku sem háð sé því að fram­kvæmd væri matsskyld. Þótt framkvæmd teldist tilkynningarskyld sé ennþá óvíst hvort réttur almennings til þátttöku geti verið til staðar. Matsskylduákvörðun geti eðli máls samkvæmt falið í sér að framkvæmd sé ekki umhverfismatsskyld og þ.a.l. engin röskun á þátttökurétti al­mennings eða efnislegum forsendum fyrir framkvæmdaleyfunum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að árið 2020 hafi verið samþykkt fram­kvæmda­leyfi fyrir skógrækt að því er virðist á 102 ha svæði á Ærvíkurhöfða, en hugsanlega á allt að 114,6 ha svæði. Muni Ærvíkurhöfði vera í landi Saltvíkur og nái leyfisveitingar því samtals langt yfir 200 ha viðmið laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Sú lögskýring sé ekki tæk að umhverfis­verndarsamtök geti ekki borið undir úrskurðarnefndina leyfi fyrir meiri háttar framkvæmd í skilningi skipu­lags­laga nr. 123/2010 sem enn hafi ekki komið til umfjöllunar Skipulags­stofnunar vegna vanrækslu framkvæmdaraðila og stjórnvalds. Málið snúi einkum að túlkun umhverfismats-, skipulags- og náttúruverndarlaga og samhengi þessara laga. Í umhverfisrétti gildi sú megin­regla, mótuð af dómstólum ESB og EES ríkjanna, að lög um mat á umhverfisáhrifum skuli túlka rúmt og með hliðsjón af markmiðum mats-löggjafar­innar. Sé hér vísað til mála C-72/95, C-227/01 og C-50/09 hjá Evrópudómstólnum. Samkvæmt lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skuli skýra íslensk lög og reglur til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi, sbr. 3. gr. laganna, þar sem við eigi.

Stjórnvöld séu einnig bundin af ákvæði 8. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, um að byggja á bestu fáanlegu vísindalegu þekkingu. Hvað framkvæmdaleyfi við Ærvíkurhöfða varði sé bent á að skv. 10. gr. sömu laga skuli meta áhrif á náttúru svæðis út frá heildarálagi sem sé á svæðinu eða það kunni að verða fyrir. Ekki sé vafi á því að svæðin tvö sem heimiluð hafi verið skógrækt á í landi Saltvíkur séu sama svæði í skilningi lagaákvæðisins.

Samkvæmt teikningu framlagðri af framkvæmdaraðila séu vegir lengri en fimm kílómetrar í landi Þverár. Engin vegagerð hafi falist í framkvæmdaleyfi vegna Saltvíkur og sé þeirri veg­slóða­gerð, sem lýst sé að standi þar til, mótmælt. Hvað kærufrest varði þá verði að leggja á Norðurþing að tryggja sér sönnun um vitneskju þeirra aðila sem lögvarða hagsmuni teljist eiga lögum samkvæmt.

Hinir lögvörðu hagsmunir kæranda byggist á settum lögum. Sjónarmið leyfishafa um réttar­stöðu eftir gildistöku laga nr. 111/2021, sem í 38. gr. hafi breytt 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd um­hverfis- og auðlindamála sé ekki í samræmi við lögskýringargögn. Við skýringu á laga­breytingu í 38. gr. laga nr. 111/2021 verði að líta til tilurðar ákvæðisins, þ.e. tengsla við EES samninginn og Árósasamninginn. Í ljósi lögskýringagagna með gildandi lögum sé ljóst að túlkun úrskurðarnefndarinnar á núgildandi lögum geti ekki verið sú sama og áður, en að auki sé úrræði áðurgildandi 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum ekki lengur tækt, líkt og þegar úrskurðarnefndin hafi kveðið upp úrskurð í máli nr. 90/2015. Kærandi geti ekki borið málið undir Skipulagsstofnun og ekki liggi fyrir ákvörðun hennar sem bera megi undir nefndina. Við skýringu á áðurgreindum lagaákvæðum sé byggt á bakgrunni og tilefni laga­breyting­anna 2021. Þær eigi sér alfarið rætur í Evróputilskipun um umhverfismat nr. 2011/92/ESB með síðari breytingum og áralöngum eftirrekstri eftirlitsstofnunar EFTA svo sem rakið sé í lögskýringargögnum, bæði í athugasemdum lagafrumvarps með 30 gr. laga nr. 111/2021 og almennum athugasemdum í frumvarpinu. Þar komi m.a. fram að ákvarðanir leyfis­veitenda um leyfisveitingu verði áfram kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auð­lindamála.

Kæra megi framkvæmdaleyfi til úrskurðarnefndarinnar óháð því hvort fyrir liggi ákvörðun um hvort framkvæmd varði umhverfismatsskylda ákvörðun skv. orðalagi 52. gr. laga nr. 123/2010. Sé framkvæmd framkvæmdaleyfisskyld ef hún sé meiri háttar framkvæmd sem áhrif hafi á um­hverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, sbr. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Séu stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt skipulagslögum sem feli í sér framkvæmda­leyfi kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar af hálfu allra þeirra sem lögvarða hagsmuni eigi því löggjafinn hafi ekki undanskilið umhverfisverndarsamtök frá því að bera athafnir eða athafnaleysi undir úrskurðarnefndina. Leyfisveitingin varði framkvæmdir sem falli undir lög nr. 111/2021, hvort sem umhverfismat hafi í raun farið fram eða framkvæmdaraðili látið hjá líða að óska eftir lögbundinni ákvörðun Skipulagsstofnunar. Ljóst sé að fram­kvæmdirnar falli undir 1. mgr. 18. gr. laga nr. 111/2021 í báðum tilvikum.

Að lokum sé því hafnað að stærð landsvæðis sé fengin með rýmkandi lögskýringu, þvert á móti sé vísað til svæðis, en ekki til þess í hvaða reiti landsvæðis tré séu sett niður í. Sé þrengjandi lög­skýring þröskuldsviðmiða ekki heimil samkvæmt Evrópuréttinum þegar um umhverfis-matslöggjöf og þátttökurétt almennings sé að ræða. Þá geti Ísland innleitt strangari kröfur en tilskipunin mæli fyrir um og það hafi verið gert varðandi umhverfismat vega.

Viðbótarathugasemdir Norðurþings: Bent er á að kærufrestur vegna útgáfu á framkvæmda­leyfi árið 2020 við Ærvíkurhöfða sé löngu liðinn. Um tvö aðskilin svæði sé að ræða, þar sem nálega 1 km sé á milli þar sem næst sé á milli þeirra. Á milli svæðanna sé Norðausturvegur auk lóða og húsa í landi Saltvíkur. Við mat á viðmiðum 1. viðauka laga nr. 111/2021 um um­hverfis­mat framkvæmda og áætlana beri að horfa á hverja og eina framkvæmd fyrir sig á þeim tíma sem þær fari fram. Tölul. 1.04 taki til nýræktunar skóga og geti skógrækt sem átt hafi sér stað um fjórum árum áður en hið kærða framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út ekki talist ný­ræktun skóga eða hluti hans í skilningi töluliðarins enda sé um að ræða tvö aðskild og ótengd svæði. Engin lagaheimild sé fyrir slíkri skýringu. Þá sé bent á að þegar framkvæmdaleyfið hafi verið gefið út árið 2020 hafi engar áætlanir verið uppi um skógrækt á því svæði sem til um­fjöllunar sé í máli þessu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti framkvæmdaleyfa sem Norðurþing veitti vegna skógræktar, annars vegar í landi Saltvíkur og hins vegar í landi Þverár. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að virtum sjónarmiðum kæranda verður fallist á að kæra í máli þessu hafi borist innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hags­muni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en af gögnum má ráða, sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér, að kærandi uppfyllir skilyrði þeirrar greinar. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, m.a. vegna ætlaðs brots á þátt­tökuréttindum almennings með athöfnum eða athafnaleysi eða annars ágalla sem kann að hafa verið á málsmeðferð, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í athugasemdum með 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kom m.a. fram að undir téðan b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem mats­skyldar séu skv. III. kafla þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þar undir falli framkvæmdir sem alltaf séu matsskyldar, sbr. 5. gr. laganna og 1. viðauka þeirra, til-kynningarskyldar framkvæmdir sem ákveðið hafi verið að skuli háðar mati á umhverfis-áhrifum, sbr. 6. gr. laganna og 2. viðauka þeirra, og framkvæmdir sem ákvörðun ráðherra liggur fyrir um, sbr. 7. gr. laganna. Nái þessi töluliður til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-liðum 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins. Þau leyfi sem um ræði séu öll leyfi stjórnvalda sem sæti kæru til nefndarinnar og nauðsynleg séu svo ráðast megi í framkvæmd sem háð sé mati á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki A í 1. við­auka við lögin ávallt háðar umhverfismati. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B í 1. viðauka skulu háðar umhverfismati þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar skv. 2. viðauka. Ber framkvæmdar­aðila að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B í 1. við­auka við lögin, sbr. 19. gr. laganna. Er óheimilt skv. 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 að gefa út leyfi til framkvæmdar sem fellur undir lögin fyrr en álit Skipulags­stofnunar um umhverfismat framkvæmdar skv. 24. gr. liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar skv. 19. gr. laganna um að framkvæmdin skuli ekki háð umhverfismati. Það er forsenda kæruaðildar umhverfis­verndarsamtaka samkvæmt framanröktu að fyrir liggi ákvörðun um matsskyldu framkvæmda og áætlana, svo sem ef kærandi telur athafnir eða athafnaleysi hafa brotið gegn þátttöku­réttindum almennings eða annan ágalla hafa verið á málsmeðferð. Þar sem slíkri ákvörðun Skipulagsstofnunar er ekki til að dreifa í máli þessu getur kærandi ekki átt aðild að því og verður því að vísa kæru hans frá nefndinni.

Sjónarmið kæranda um kærurétt sinn í þessu máli gefur tilefni til almennrar ábendingar um mikilvægi þess að við undirbúning ákvarðana um leyfi til framkvæmda sé gætt að þeim skyldum sem hvíla á sveitarstjórn að tryggja að framkvæmdaraðili tilkynni um framkvæmdir til Skipulagsstofnunar þegar þær eru taldar líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Til þess er að líta að eðli máls sam­kvæmt er skógrækt í reynd langtímaverkefni sem varir meðan skógur stendur. Geta ólík skógræktarverkefni falið í sér samlegðaráhrif, séu þau nálægt hvert öðru. Þá komu fram í umsögn Náttúrustofu Norðausturlands athugasemdir sem vörðuðu verndargildi þeirra svæða sem voru til umfjöllunar í hinum kærðu ákvörðunum. Af afgreiðslu sveitarstjórnar í máli þessu við undirbúning ákvarðananna verður ekki ráðið að hún hafi fjallað nægilega um umhverfisáhrif þeirra í ljósi framanrakins. Í þessari almennu ábendingu felst ekki afstaða til þess hvort skylt hefði verið að tilkynna um áform framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar. Er loks bent á að verði ekki vandað til málsmeðferðar við tilvik sem þessi getur skapast sú hætta að frjáls félaga­samtök, sem vinna að umhverfisvernd, hafi ekki tækifæri til þess að sinna samfélagslegu hlutverki sínu við gæslu almannahagsmuna.

Með gildistöku laga nr. 111/2021 var fellt brott ákvæði sem var í 6. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um að unnt væri að bera fram fyrirspurn til Skipulags­stofnunar um matsskyldu framkvæmdar. Verður ekkert talið standa því í vegi að slík fyrirspurn verði borin upp við stofnunina á óskráðum grundvelli, enda fer hún með framkvæmd laga nr. 111/2021 og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, sem og ráðgjafar- og leiðbeiningar­hlutverk, sbr. 6. gr. laganna. Er stofnuninni jafnframt heimilt skv. 32 gr. laga nr. 111/2021 að leggja stjórnvaldssektir á framkvæmdaraðila sem hefur hafið framkvæmd sem fellur í flokk B skv. 1. viðauka án þess að tilkynna hana til ákvörðunar um matsskyldu, en slík ákvörðun verður aðeins borin undir dómstóla, sbr. 5. mgr. 32. gr. laganna.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.