Árið 2021, föstudaginn 25. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættar voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Ásgeir Magnússon dómstjóri tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 6/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 um álagningu eftirlitsgjalds vegna fótaaðgerðastofu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir A þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 30. nóvember 2020 að leggja á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands 12. febrúar 2021.
Málavextir: Í september 2019 lagði Heilbrigðiseftirlit Vesturlands eftirlitsgjald á kæranda vegna fótaaðgerðastofu hennar fyrir árið 2019. Hinn 30. nóvember 2020 lagði heilbrigðiseftirlitið síðan einnig á eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofunnar fyrir árið 2020 að fjárhæð kr. 32.400, en ekkert eftirlit fór fram það ár. Kæranda barst tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. þar sem reikningur vegna gjaldsins var viðhengdur. Með tölvupósti 21. s.m. gerði kærandi athugasemd við reikninginn þar sem engin heimsókn eða úttekt hefði farið fram vegna fótaaðgerðastofunnar það ár. Jafnframt kvaðst kærandi ætla að greiða reikninginn með fyrirvara um lögmæti gjaldsins. Í svari framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands 22. s.m. kom fram að reikningar væru sendir út á hverju ári vegna eftirlits sem framkvæmt væri annað hvert ár. Með tölvupósti 23. s.m. benti framkvæmdastjórinn kæranda á að ef gjaldið væri einungis innheimt þegar komið væri í eftirlit myndi reikningurinn verða hærri í það skiptið. Jafnframt var upplýst um að ef kærandi teldi innheimtuna ólöglega gæti hún kært álagningu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.
Málsrök kæranda: Kærandi telur kæruna vera setta fram innan kærufrests úrskurðarnefndarinnar. Þrátt fyrir að reikningurinn hafi bókunardagsetningu 30. nóvember 2020 hafi hann ekki komið til vitundar kæranda fyrr en henni hafi borist tölvupóstur frá Hvalfjarðarsveit 14. desember s.á. Það hefði svo ekki verið fyrr en í tölvupóstsamskiptum 22. og 23. s.m. sem rökstuðningur hefði fengist fyrir gjaldtökunni og athygli verið vakin á kæruleið.
Samkvæmt 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé heilbrigðisnefndum heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir m.a. eftirlit. Samkvæmt 5. mgr. sama ákvæðis skuli gjaldið byggt á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. sömu laga skuli eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti, sem og hollustuhátta. Í 4. mgr. sama ákvæðis segi að á grundvelli eftirlitsáætlana geri eftirlitsaðili reglulega áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum I-IV, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna fyrir mismunandi starfsemi. Tímabilið milli tveggja vettvangsheimsókna skuli byggjast á kerfisbundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi og skuli fyrir starfsemi samkvæmt viðaukum I og II ekki vera lengra en eitt ár fyrir starfsemi sem valdi mestri áhættu en þrjú ár fyrir starfsemi sem valdi minnstri áhættu. Eftir hverja heimsókn skuli eftirlitsaðili síðan taka saman skýrslu með nánar tilgreindum hætti, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis.
Samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlits á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sjái Heilbrigðiseftirlit Vesturlands um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka gjaldskrárinnar. Þar komi aukinheldur fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt nefndum viðauka sé tíðnin á fótaaðgerðastofum 0,5 og álagt gjald kr. 32.400. Í því felist að reglubundið eftirlit á fótaaðgerðastofum sé viðhaft annað hvert ár og hafi það verið staðfest í svari forstöðumanns Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram hafi því eðli máls samkvæmt ekki í för með sér neinn kostnað fyrir hlutaðeigandi eftirlit. Af því leiði að álagning og innheimta gjalds það ár sem ekkert reglubundið eftirlit fari fram fái ekki stoð í fyrrgreindum ákvæðum laga. Því sé mótmælt að gjaldinu sé með einhverjum hætti skipt og ef sú væri ekki raunin væri gjaldið einfaldlega helmingi hærra þegar reglubundið eftirlit væri framkvæmt. Ekkert í lögskýringargögnum eða gildandi gjaldskrái styðji slíka túlkun.
Ekki verði séð að auglýsing nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit styðji með nokkru móti þá túlkun að heimilt sé að innheimta árlegt gjald fyrir þjónustu sem veitt sé annað hvert ár. Þvert á móti megi ráða af 1. gr. að gjaldskrár beri að grundvallast á „ársverkum“. Einnig komi fram í 7. gr. að „árleg“ álagning eftirlitsgjalds megi aldrei vera hærri en nemi reiknuðum kostnaði, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma eftirlits. Af því leiði að ef heildartími eftirlits viðkomandi árs sé kr. 0 þá sé gjaldtakan kr. 0.
Hafa beri í huga að gjaldtakan verði að uppfylla þau almennu skilyrði sem gildi um álagningu slíkra gjalda samkvæmt óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. um samræmi milli kostnaðar við viðkomandi þjónustu og fjárhæð gjalds. Við mat á því hversu langt sé unnt að seilast við innheimtu eftirlitsgjalds á framangreindum grundvelli verði að líta til þess að þjónustugjaldaheimildir feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að opinber þjónusta skuli vera endurgjaldslaus. Beri að túlka slíkar gjaldheimildir þröngt í þeim skilningi að einungis sé heimilt að taka gjald fyrir þá þjónustu sem gjaldaheimildin nái skýrlega til. Í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum nr. 59/1999, um breytingu á lögum nr. 7/1998, segi að gjaldtaka sveitarfélaga skuli vera rökstudd og megi gjaldið ekki vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem almennt hljótist af veittri þjónustu eða framkvæmd eftirlits.
Í starfsleyfi kæranda segi í 2. gr. að fyrirtækið skuli árlega greiða eftirlitsgjald í samræmi við gildandi gjaldskrá þar um. Gjaldið skuli standa undir kostnaði við reglubundið eftirlit Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, þar með talinni starfsleyfavinnslu. Orðalag um árlega greiðslu fari ekki saman við ákvæði laga og gildandi gjaldskrár. Auk þess megi vera ljóst að kostnaður sé enginn fyrir hlutaðeigandi eftirlit á því ári sem ekkert eftirlit fari fram. Af þeim sökum sé því mótmælt að til greiðsluskyldu geti stofnast á grundvelli nefnds orðalags í starfsleyfi.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Vesturlands: Heilbrigðiseftirlits Vesturlands telur rétt að úrskurðarnefndin taki til skoðunar hvort kæra hafi borist innan tilskilins frests og sé tæk til efnismeðferðar.
Heilbrigðiseftirlitið hafi sett gjaldskrá á grundvelli 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sé gildandi gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands. Í 2. gr. gjaldskrárinnar segi að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalds vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Samkvæmt viðauka sé tíðni eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur 0,5, þ.e. annað hvert ár, og álagt gjald vegna þeirrar starfsemi kr. 32.400. Sé þar átt við árlegt eftirlitsgjald. Þá komi sömuleiðis fram í 2. gr. að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200, en það byggist á útreikningum á kostnaði við hvern tíma starfsfólks, þ.m.t launum, launatengdum gjöldum, ferðakostnaði og öðrum tilheyrandi kostnaði, sbr. gr. 2.1 í auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Kostnaður á tímaeiningu sé sambærilegur við önnur heilbrigðiseftirlitssvæði, en umdæmið sé víðfeðmt. Ákvörðun um eftirlitsgjald á starfsemi kæranda miðist við þann tíma sem fari í að sinna eftirliti með starfsleyfisskyldri starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Við útreikning hins kærða eftirlitsgjalds sé gert ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einn tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einn tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Þannig sé alls gert ráð fyrir fjórum klukkustundum til að sinna lögbundnu eftirliti með starfsemi kæranda og þegar tímagjaldið sé margfaldað með fyrrnefndu tímagjaldi geri það samtals kr. 64.800.
Við uppbyggingu gjaldskrár, álagningu og innheimtu eftirlitsgjalda með eftirlitsskyldum aðilum sé við það miðað að heildarkostnaði sé jafnað niður á tíðni heimsókna og innheimt þannig árlegt gjald. Árleg álagning gjalda á kæranda sé á þann veg að kostnaði við eftirlit með starfsemi kæranda hafi verið deilt á tvö ár til samræmis við þá tíðni sem fram komi í gildandi gjaldskrá. Innheimt gjöld hafi því ekki verið hærri en sem nemi kostnaði við eftirlitið.
Samkvæmt lögum sé rekstraráætlun heilbrigðisnefndar samþykkt árlega. Við hverja rekstraráætlun sé gjaldskrá tekin til endurskoðunar og metið hvort gera þurfi breytingar eða ekki. Um greiningu kostnaðarliða vísist til 2. gr. auglýsingar nr. 254/1999. Framangreind áætlun samrýmist einnig gr. 6.1. í auglýsingunni. Í gr. 6.3 komi fram að eftirlitsáætlun geti spannað allt að fjögur ár og skuli álagning gjalda miðast við fyrirfram ákveðinn tíma eftir tíðni eftirlits skv. gr. 6.1. Þá sé fjallað um álagningu eftirlitsgjalda í 7. gr. auglýsingarinnar, en í gr. 7.1 segi að árleg álagning eftirlitsgjalds hvers fyrirtækjaflokks megi aldrei vera hærri en sem nemi reiknuðum kostnaði þess flokks, þ.e. margfeldi tímagjaldsins, sbr. 5. gr. og heildartíma fyrirtækjaflokksins, sbr. gr. 6.1. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hafi hagað álagningu árlegs eftirlitsgjalds í samræmi við leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra. Þessi aðferðarfræði við gerð gjaldskrár og innheimtu eftirlitsgjalda sé sú sama og tíðkist hjá flest öllum heilbrigðisnefndum.
Það sé þekkt framkvæmd að eftirlitsaðilar leggi á árleg eftirlitsgjöld, óháð því hvort sérstök eftirlitsferð hafi verið farin hvert einasta ár. Í því sambandi sé bent á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 111/2019 hafi nefndin ekki gert athugasemd við það fyrirkomulag að skipta kostnaði vegna hreinsunar rotþróa niður á þrjú ár, sem hafi átt að fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti samkvæmt reglum sem giltu þar um. Enn fremur sé bent á úrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2016 og 118/2015, þar sem deilt hafi verið um fjárhæð álagðra eftirlitsgjalda í umdæmi Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja. Í báðum málum hafi gjöld verið innheimt árlega miðað við tíðni eftirlits og gildandi tímagjald. Sumir eftirlitsþættir hafi verið með tíðnina 0,25, þ.e. á fjögurra ára fresti, en gjald innheimt árlega. Ekki hafi verið gerð athugasemd við álagningu gjalda á þeim forsendum. Árleg innheimta eftirlitsgjalda hafi einnig í för með sér verulegt hagræði, bæði fyrir eftirlitsskylda aðila og heilbrigðiseftirlitið. Þá sé bent á að í starfsleyfi kæranda komi skýrt fram að greiða skuli eftirlitsgjald árlega. Hin kærða álagning hefði því ekki átt að koma kæranda á óvart.
Samkvæmt ársreikningi ársins 2019 hafi verið halli á rekstri Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sem numið hafi 7,7 milljóna króna, en árið 2018 hafi rekstrarhalli verið um kr. 700.000, hvort tveggja fyrir fjármagnsliði. Þannig sé ljóst að rekstrartekjur, þ.m.t. álagning eftirlitsgjalda, standi ekki undir rekstri heilbrigðiseftirlitsins og kostnaður við að veita þjónustuna því hærri en tekjurnar, en gert sé ráð fyrir því að álögð eftirlitsgjöld standi undir þeim kostnaði sem hljótist af lögbundnu eftirlit með starfsemi þeirra. Samkvæmt framangreinduv liggi fyrir að kærandi hafi ekki greitt umfram það sem leiði af gjaldskrá og kostnaður heilbrigðiseftirlitsins við að sinna eftirliti samkvæmt eftirlitsáætlun sé ekki lægri en álögð gjöld samkvæmt gjaldskrá. Fyrirkomulag álagningar og innheimtu sé og í samræmi við eftirlitsáætlun og tíðni eftirlits.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir því að hún hafi í raun aðeins greitt helming gjaldsins ár hvert og að kostnaður við hverja heimsókn sé í raun tvöfalt hærri en greitt gjald. Hún hafi fengið staðfest að í Reykjavík sé ekkert gjald greitt það ár sem ekkert reglubundið eftirlit sé framkvæmt. Jafnframt sé gjaldið í Reykjavík aðeins kr. 37.750. Það skjóti verulega skökku við að hið umrædda gjald sé í raun kr. 64.800 eins og Heilbrigðiseftirlit Vesturlands haldi fram, því það þýði að tæplega helmingsmunur sé á hinu kærða eftirlitsgjaldi og sama gjaldi hjá Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Slíkt kalli á athugun á því hvort fjárhæð Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sé ekki verulega umfram þá þjónustu sem veitt sé.
Atvik í máli nr. 111/2019 hjá úrskurðarnefndinni sé að engu leyti sambærileg. Í því máli hafi sveitarstjórn verið heimilt að ákveða tíðni hreinsunar rotþróa og í samþykktum hafi jafnframt verið kveðið á um að hreinsun skyldi fara fram eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í fyrirliggjandi máli hafi ekkert svigrúm verið til tíðni heimsókna. Þá verði heldur ekki með nokkru móti séð að mál nr. 151/2016 og 118/2015 séu sambærileg þessu máli.
Því sé mótmælt að heilbrigðiseftirlitið geti borið fyrir sig hagræði af árlegri innheimtu. Staðreyndin sé sú að gjaldskráin kveði á um að umþrætt reglubundið eftirlit með heimsókn á starfsstöð sé viðhaft annað hvert ár. Sýna megi skilning á hallarekstri heilbrigðiseftirlitsins en eflaust hafi margir þættir þar áhrif. Því sé hins vegar mótmælt að það hafi nokkur áhrif í máli þessu. Hvað sem því liði kveði lokamálsliður 1. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir á um að sá kostnaður sem eftirlitsgjöld standi ekki undir skuli greiðast af sveitarfélögunum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs. Um það verði ekki úrskurðað í máli þessu.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Bókunardagsetning á reikningi hins umdeilda eftirlitsgjalds er 30. nóvember 2020 en kæra í máli þessu barst nefndinni 13. janúar 2021. Kærandi hefur vísað til þess að reikningurinn hafi ekki komið til vitundar hennar fyrr en með tölvupósti sveitarfélagsins 14. desember 2020. Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hefur ekki lagt fram gögn er sýna fram á annað og verður því gegn fullyrðingu kæranda ekki hægt að telja víst að henni hafi verið kunnugt um álagningu fyrr en með nefndum tölvupósti. Verður því að miða við að kærufrestur hafi byrjað að líða þann dag og þar með ekki verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í 4. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að heilbrigðisnefndum sé heimilt að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlit. Í 5. mgr. sama ákvæðis segir að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og megi gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd skal svo birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Þá segir einnig að ráðherra skuli gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa, sem hefur og verið gert með auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit.
Hinn 20. október 2020 samþykkti Heilbrigðisnefnd Vesturlands gjaldskrá nr. 1071/2020 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á starfssvæði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. nóvember s.á. Í 2. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að tímagjald fyrir þjónustu sé kr. 16.200. Í sama ákvæði er svo mælt fyrir um að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands sjái um innheimtu eftirlitsgjalda vegna reglubundins eftirlits samkvæmt viðauka með gjaldskránni og að þar komi jafnframt fram áætluð tíðni eftirlits. Í viðauka gjaldskrárinnar kemur fram að tíðni eftirlits vegna fótaaðgerðastofa sé 0,5 og að gjald sé kr. 32.400.
Hvorki verður ráðið af lögum nr. 7/1998 né leiðbeinandi reglum umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa að heilbrigðiseftirliti sé skylt að innheimta eftirlitsgjöld í samræmi við tíðni eftirlits. Þvert á móti verður ráðið af nefndum reglum að gert sé ráð fyrir árlegri álagningu, sbr. orðalag 7. gr. um árlega álagningu eftirlitsgjalda. Getur enda falist hagræði í því fyrir stjórnvaldið og eftirlitsskyld fyrirtæki og stofnanir að eftirlitsgjald sé innheimt á árlegum grundvelli. Nýti stjórnvald sér það hagræði verður þó að telja eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að innheimta fari fram á svipuðum tíma á hverju ári þannig að hún sé fyrirsjáanleg eftirlitsskyldum aðilum. Í september 2019 var lagt á kæranda eftirlitsgjald vegna fótaaðgerðastofu samkvæmt þágildandi gjaldskrá nr. 1363/2018 fyrir heilbrigðis-, mengunarvarna- og matvælaeftirlit á Vesturlandssvæði, en sú gjaldskrá féll úr gildi við gildstöku samnefndrar gjaldskrár nr. 1392/2019 í janúar 2020. Hið kærða eftirlitsgjald var sem fyrr segir lagt á kæranda 30. nóvember 2020, eða 14 mánuðum eftir álagningu eftirlitsgjalds ársins 2019, og hafði þá engin álagning átt sér stað í gildistíð gjaldskrár nr. 1392/2019. Verður að telja það annmarka á gjaldtöku Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að haga henni með greindum hætti, einkum og sér í lagi í ljósi þess að ný gjaldskrá hafði þá tekið gildi sem leiddi til hærri álagningar á kæranda.
Hið álagða gjald telst vera þjónustugjald en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Almennt getur sá sem greiðir þjónustugjöld ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Aftur á móti verður fjárhæð þjónustugjalds að byggjast á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Þó hefur verið litið svo á að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði þá sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 46. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á.
Útreikningur hins kærða eftirlitsgjalds mun vera með þeim hætti að tímagjald samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar, þ.e. kr. 16.200, er margfaldað með þeim fjórum klukkustundum sem Heilbrigðiseftirlit Vesturlands áætlar að fari í að sinna lögbundnu eftirliti. Gerir stjórnvaldið ráð fyrir 0,5 tímum í undirbúning eftirlits fyrir fótaaðgerðastofur, 1,5 tíma í ferðatíma til og frá eftirlitsskyldri starfsstöð, sem sé föst tala fyrir alla starfsemi á svæðinu, einum tíma fyrir dvöl á starfsstöð og einum tíma fyrir samantekt, frágang og annað vegna eftirlitsins. Liggur ekkert fyrir í gögnum málsins sem bendir til annars en að sá áætlaði tímafjöldi sé í samræmi við þau verkefni sem felast í hinu lögbundna eftirliti og verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar ekki gerð athugasemd við þá áætlun. Kemur því næst til skoðunar hvort tímagjald 2. gr. gjaldskrárinnar byggist á traustum útreikningi miðað við þann kostnað sem almennt hlýst af því að sinna umræddu eftirliti og hvort sá útreikningur byggist á rökstuddri rekstraráætlun, sbr. 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998.
Undir meðferð málsins óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari skýringum Heilbrigðiseftirlits Vesturlands á útreikningi eftirlitsgjaldsins. Var í fyrirspurn nefndarinnar vísað til þess að í álitum umboðsmanns Alþingis hefði verið byggt á því að útreikningur þjónustugjalds yrði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð slíks gjalds væri tekin. Var lögð fram fyrirspurn um hvort fyrir lægi gagn hjá stjórnvaldinu sem bæri þess merki að útreikningurinn hefði átt sér stað fyrir samþykkt gjaldskrárinnar. Lagði stjórnvaldið fram Excel-skjal með útskýringum á útreikningi og grunnforsendum eftirlitsgjaldsins, en þar kom m.a. fram að útreikningurinn byggðist á fjárhagsáætlun ársins 2020. Var jafnframt vísað til þess að gjaldskráin og forsendur hennar væru reiknaðar út samkvæmt þeirri fyrirmynd sem sett hefði verið af ráðuneytinu fyrir form gjaldskráa, þ.e. auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Af framlögðum gögnum má sjá að tímagjald samkvæmt 2. gr. umræddrar gjaldskrár er reiknað í samræmi við 5. gr. reglnanna, þ.e. kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana samkvæmt gr. 2.1 er deilt með virkum vinnustundum samkvæmt gr. 4.1. Kostnaður vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana, sem reiknast með í tímagjald, er áætlaður kr. 27.107.000, en sami kostnaður sem ekki reiknast með í tímagjald eða kostnaður sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum er áætlaður kr. 19.370.000. Laun og launatengd gjöld er stærsti kostnaðarliðurinn og skiptist að mestu jafnt milli nefndra tveggja flokka. Aftur á móti tilheyrir u.þ.b. 90% hluti rekstrarkostnaðar kostnaði vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjald og þ. á m. fellur 100% kostnaðar vegna húsnæðis í þann flokk. Var óskað skýringa frá stjórnvaldinu hvers vegna svo væri og í svari þess kom fram að við útreikning á eftirlitsgjaldinu væri rekstrarkostnaður greindur niður eins og leiðbeinandi reglur ráðherra mæltu fyrir um. Var og bent á að allur húsnæðiskostnaður væri felldur undir kostnaðarlið vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana sem reiknast með í tímagjaldi, sbr. gr. 2.1.2 í reglunum.
Svo sem fyrr greinir er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga að meginstefnu til aflað með skattheimtu þótt sveitarfélög hafi einnig tekjur af leyfisgjöldum. Álagningu slíkra gjalda ber að haga bæði í samræmi við þann lagagrundvöll sem þau hvíla á og þau viðurkenndu sjónarmið þjónustugjalda sem rakin voru hér að framan. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur Heilbrigðiseftirlit Vesturlands almennt hagað gjaldtöku sinni í samræmi við títtnefnda auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur ráðherra, en reglurnar sækja stoð sína í 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998. Þrátt fyrir það verður ekki hjá því litið að útreikningur tímagjaldsins er ekki að öllu leyti í samræmi við það viðurkennda sjónarmið að baki innheimtu þjónustugjalda að beint samhengi sé milli fjárhæðar gjalds og þess kostnaðar sem fellur til við það að veita þjónustuna. Fær úrskurðarnefndin þannig ekki séð að haldbær rök standi að baki framangreindri skiptingu rekstrarkostnaðar, t.a.m. með því að fella allan kostnað vegna húsnæðis og skrifstofu undir tímagjald vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnana. Verður enda að ætla að önnur starfsemi stjórnvaldsins vegna lögbundinna verkefna þess, sem tengist ekki eftirlitsskyldum fyrirtækjum og stofnunum, fari jafnframt fram í því húsnæði og að sá kostnaður sem af því hljótist eigi að vera borinn uppi af skatttekjum að þeim hluta.
Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki séu uppfyllt skilyrði 5. mgr. 46. gr. laga nr. 7/1998 um að upphæð gjalds skv. 4. mgr. skuli ekki vera hærra en sá kostnaður sem fram kemur í rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun hins umþrætta eftirlitsgjalds byggist á. Eins og málsatvikum háttar er það einnig annmarki á gjaldtöku sveitarfélagsins að innheimta eftirlitsgjalds ársins 2020 hafi farið fram 14 mánuðum eftir gjaldtöku eftirlitsgjalds ársins á undan, en þá hafði ný gjaldskrá tekið gildi. Leiða þessar niðurstöður úrskurðarnefndarinnar óhjákvæmilega til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi kærð álagning eftirlitsgjalds fótaaðgerðastofu að fjárhæð kr. 32.400 vegna ársins 2020.
