Ár 2008, mánudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 87/2007, kæra á samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 um deiliskipulag frístundabyggðar í landi Minni-Borgar í Grímsnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 27. ágúst 2007, er barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir S, Tungubakka 32, Reykjavík, f.h. stjórnar Félags sumarbústaðaeigenda í Oddsholti í landi Minni-Borgar í Grímsnesi, samþykkt sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 um deiliskipulag frístundabyggðar í landi Minni-Borgar.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi ásamt því að réttaráhrifum hennar verði frestað. Með tilliti til þess að vegur sá er kærendur setja helst fyrir sig hafði þegar verið lagður, er kæran barst úrskurðarnefndinni, þóttu ekki efni til að taka kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa til sérstakrar úrlausnar.
Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar uppsveita Árnessýslu 19. október 2006 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Minni-Borgar. Í tillögunni fólst að gert var ráð fyrir 30 lóðum á um 35 ha svæði sem liggur að eldri frístundabyggð í Oddsholti, sunnan Búrfellslínu 1 og 2. Var samþykktin staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 26. október s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 14. desember 2006 til 25. janúar 2007. Í auglýsingunni sagði eftirfarandi: „Hver sá sem ekki gerir athugasemdir við tillöguna innan tilskilins frests, telst vera samþykkur henni.“ Engar athugasemdir bárust og var því óskað eftir meðferð Skipulagsstofnunar samkvæmt 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 20. mars 2007.
Með bréfi Félags sumarbústaðaeigenda í Oddsholti til Skipulagsstofnunar, dags. 28. mars 2007, var því komið á framfæri við stofnunina að auglýsing um tillögu deiliskipulagsins hefði farið framhjá félagsmönnum ásamt því að gerðar voru athugasemdir bæði við málsmeðferð og efni tillögunnar. Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 30. mars 2007, kom fram að stofnunin tæki ekki afstöðu til erindis Grímsnes- og Grafningshrepps að svo stöddu og því beint til sveitarstjórnar að taka afstöðu til athugasemda Félags sumarbústaðaeigenda í Oddsholti, þó svo að bréf félagsins hefði ekki borist fyrr en um tveimur mánuðum eftir að athugasemdafresti lauk.
Sveitarstjórn tók bréf kæranda, dags. 28. mars 2007, fyrir á fundi 17. apríl 2007 og bókaði m.a. eftirfarandi: „Varðandi kynningu á deiliskipulaginu þá bendir sveitarstjórn á að umrætt deiliskipulag hafi verið kynnt á sama hátt og aðrar skipulagstillögur sem hafa verið til meðferðar í sveitarfélögum uppsveita Árnessýslu undanfarin misseri, þ.e. kynnt með áberandi hætti (heilsíðu auglýsingu) í héraðsblaði og blaði sem gefið er út á landsvísu. Varðandi legu vegarins þá var að sögn landeiganda ákveðið að vera með hann á þessum stað þar sem áætlað er að leggja reiðveg meðfram byggðinni að austanverðu. Ef bílvegurinn hefði verið að austanverðu hefði reiðvegurinn þurft að vera á þeim stað sem bílvegurinn er núna en ekki var talið æskilegt að beina þeirri umferð í gegnum mitt hverfið. Vegsvæðið sjálft er einnig tiltölulega breitt og er vegurinn sjálfur í nokkurri fjarlægð frá girðingu við Oddsholt. Ljóst er að eitthvað ónæði mun skapast fyrir nærliggjandi lóðarhafa á meðan á framkvæmdum stendur en slíkt ástand er einungis tímabundið. Að mati sveitarstjórnar er ekki tilefni til að breyta deiliskipulaginu í samræmi við óskir félags sumarbústaðaeigenda í Oddsholti.“ Með bréfi sveitarstjóra, dags. 17. apríl 2007, var framangreint tilkynnt kæranda. Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 4. maí 2007, var afgreiðsla þessi kynnt Skipulagsstofnun og óskað eftir meðferð stofnunarinnar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 25. maí 2007, kom fram að gera þyrfti grein fyrir útivistarsvæði fyrir núverandi byggð og aðgengi að því, auk þess að athuga þyrfti fjarlægð byggingarreita frá Búrfellslínu 1. Einnig var mælst til þess að sveitarfélagið leitaðist við að ná samkomulagi við kæranda. Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 4. júní 2007, var m.a. tekið fram að ákvæði í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2002-2014, um svæði fyrir frístundabyggð, ætti ekki við í þessu tilviki því deiliskipulag frístundabyggðar í Oddsholti hefði tekið gildi áður en aðalskipulagið hefði tekið gildi. Því ættu þessar reglur ekki við á þegar byggðum svæðum, heldur eingöngu um óbyggð og ódeiliskipulögð svæði. Ekki væri hægt að gera þá kröfu núna að afmarka sérstakt útivistarsvæði fyrir lóðarhafa frístundabyggðar í Oddsholti utan við skipulagssvæði þeirrar byggðar. Þá kom fram í bréfi skipulagsfulltrúa að 65 m væru frá miðri Búrfellslínu að byggingarreit og væri búið að leiðrétta uppdrætti hvað þetta varði. Þá var í bréfinu tekið fram að sveitarstjórn hefði tekið afstöðu til athugasemda kæranda á fundi 17. apríl 2007 og ekkert nýtt lægi fyrir í því máli. Var deiliskipulagið sent til afgreiðslu stofnunarinnar með vísan til 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 26. júní 2007, var lagfærður uppdráttur að deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Lyngborga sendur Skipulagsstofnun. Í lagfæringunni fólst að göngustígar, sem lágu frá frístundabyggð í Oddsholti, framlengdust yfir á hið deiliskipulagða svæði. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 5. júlí 2007, var kynnt að stofnunin gerði ekki athugasemdir við að Grímsnes- og Grafningshreppur auglýsti samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda og birtist auglýsing þess efnis hinn 27. júlí 2007.
Skaut kærandi framangreindri samþykkt sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að 27. júlí 2007 hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda deiliskipulag fyrir Lyngborgir í landi Minni-Borgar. Sé auglýsingin endapunktur ferils sem staðið hafi í sex mánuði sem sumarbústaðaeigendur í aðliggjandi hverfi, Oddsholti, hafi ítrekað gert athugasemdir við. Telji kærandi að upphafleg auglýsing deiliskipulagsins hafi verið villandi og ekki þar gefið til kynna að um væri að ræða svæði nærri Oddsholti. Svæðið hafi verið auglýst sem deiliskipulag við Lyngborgir en engin leið hafi verið fyrir félagsmenn eða aðra hagsmunaaðila að átti sig á því að um væri að ræða land það sem lægi að Oddsholti. Auglýsingin hafi því farið framhjá öllum eigendum á svæðinu og kæranda máls þessa og því hafi enginn gert athugasemdir við tillöguna. Það hafi ekki verið fyrr en framkvæmdir hafi byrjað við lagningu vegar um svæðið að kæranda hafi orðið ljóst hvað um væri að ræða. Þá hafi strax hafist bréfaskriftir við sveitarfélagið og Skipulagsstofnun um málið og athugasemdir gerðar við skipulagið og málsmeðferð þess en þær hafi ekki verið teknar til greina.
Lúti athugasemdir kæranda einkum að því að aðkomuvegur að svæðinu sé lagður meðfram lóðum í Oddsholti sem fyrir vikið lendi sumar hverjar á milli tveggja aðkomuvega. Það valdi óþægindum, ónæði og verðrýrnum á umræddum fasteignum en einfalt hefði verið að skipuleggja svæðið með þeim hætti að hafa aðkomuveg austan við hinar nýju lóðir. Með skipulaginu hafi verið brotið gegn lögmætum væntingum og grenndarrétti lóðarhafa á svæðinu.
Það sé mat kæranda að hefði skipulagið verið kynnt með eðlilegum hætti, þannig að hagsmunaaðilar hefðu getað komið að athugasemdum við auglýsingu, hefði verið orðið við þeirri sjálfsögðu kröfu að færa veginn. Telji kærandi að frumhlaup landeiganda við að hefja framkvæmdir á svæðinu, án leyfis, og kostnaður hans við að breyta framkvæmdum í samræmi við óskir kæranda sé í raun ástæða þess að ekki hafi verið tekið tillit til framkominna athugasemda. Hefði verið leikur einn að laga nýtt skipulag Lyngborga að óskum lóðarhafa í Oddsholti.
Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er aðallega krafist frávísunar málsins. Byggist krafan í fyrsta lagi á því að kæran sé of seint fram komin, en samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt, eða mátti vera kunnugt, um ákvörðun þá sem kæra á. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2007. Kæran sé dagsett 27. ágúst 2007 en ekki móttekin fyrr en 28. sama mánaðar. Kærufrestur hafi því verið liðinn er kærandi skaut máli sínu til nefndarinnar. Beri því að vísa málinu frá nefndinni, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í öðru lagi sé krafa um frávísun studd þeim rökum að tillaga að deiliskipulagi frístundabyggðarinnar hafi verið í kynningu frá 14. desember 2006 til 11. janúar 2007, með fresti til athugasemda til 25. janúar 2007. Engar athugasemdir hafi borist. Í auglýsingunni hafi m.a. komið fram að hver sá sem ekki gerði athugasemdir innan tilskilins frests teldist hafa samþykkt tillöguna. Hinn 26. október 2006 hafi sveitarstjórn samþykkt deiliskipulagið.
Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi að þegar sveitarstjórn hafi samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skuli hún auglýst og kynnt á sama hátt og kveðið sé á um varðandi auglýsingu aðalskipulags í 1. og 2. mgr. 18. gr. Þar segi m.a. að í auglýsingu skuli hverjum þeim aðila sem telji sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skuli vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Taka skuli fram hvert skila skuli athugasemdum og að hver sá sem eigi geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni.
Kærandi hafi ekki komið á framfæri athugasemdum sínum vegna hins kærða deiliskipulags þó honum, líkt og öðrum íbúum í sveitarfélaginu, hafi gefist kostur á að tjá sig um tillöguna á kynningartíma hennar.
Af greindu ákvæði skipulags- og byggingarlaga leiði að þeir sem ekki komi á framfæri athugasemdum sínum vegna auglýsingar á tillögu að deiliskipulagi teljist vera samþykkir henni. Ljóst sé að kærandi, sem að lögum teljist hafa verið samþykkur skipulagstillögunni, geti ekki síðar í kærumáli haft uppi kröfu um ógildingu skipulagsákvörðunar, sem samþykkt hafi verið á grundvelli tillögunnar án breytinga er varðað geti hagsmuni hans. Kærandi eigi því ekki kæruaðild að málinu og beri að vísa því frá úrskurðarnefndinni, sbr. úrskurð hennar í máli nr. 6/2007.
Í þriðja lagi sé frávísunar krafist með vísan til þess að kærandi, sem sé Félag sumarbústaðaeigenda í Oddsholti, eigi ekki einstaklegra lögákveðinna hagsmuna að gæta samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997. Þá sé ekki gerð grein fyrir því með hvaða hætti umrætt félag geti átt kæruaðild fyrir nefndinni.
Til vara byggir Grímsnes- og Grafningshreppur á því að hafna beri kröfu kæranda þar sem afgreiðsla og málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi verið fullkomleg lögmæt og í samræmi við 23. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Vakin sé athygli á að í kæru sé ekki vísað til þess að sveitarstjórn hafi brotið gegn tilteknum ákvæðum greindra laga við málsmeðferð sína. Kynning og auglýsing umræddrar skipulagstillögu hafi verið framkvæmd á sama hátt og tíðkast hafi með aðrar deiliskipulagstillögur sem séu til meðferðar hjá sveitarfélaginu. Athugasemdir hafi ekki verið gerðar á kynningartíma af hálfu kæranda. Teljist hann því samþykkur tillögunni að lögum. Athugasemdir kæranda hafi ekki borist fyrr en um tveimur mánuðum eftir að athugasemdafresti hafi lokið. Sveitarstjórn hafi svaraði erindi kæranda en ekki talið tilefni til að breyta deiliskipulaginu í samræmi við óskir hans. Varðandi athugasemdir kæranda að öðru leyti vísist til bókunar sveitarstjórnar frá 17. apríl 2007, þar sem þeim hafi verið svarað efnislega.
Andsvör kæranda vegna málsraka Grímsnes- og Grafningshrespps: Kærandi mótmælir kröfu Grímsnes- og Grafningshrepps um frávísun málsins og áréttar kröfu um ógildingu hins kærða deiliskipulags.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin kynnti sér með óformlegum hætti aðstæður á vettvangi hinn 18. september 2008.
Niðurstaða: Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er krafist frávísunar málsins. Á það verður ekki fallist. Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 27. júlí 2007 og degi síðar byrjaði kærufrestar að líða. Kæra barst úrskurðarnefndinni hinn 28. ágúst s.á. eða á lokadegi kærufrests, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í máli þessu liggur fyrir að kærandi setti fram athugasemdir vegna hins kærða deiliskipulags eftir að fresti samkvæmt auglýsingu varðandi deiliskipulagstillöguna rann út. Voru athugasemdirnar teknar fyrir á fundi sveitarstjórnar hinn 17. apríl 2007 og þeim svarað með bréfi til kæranda, dags. 4. maí s.á. Í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að þegar sveitarstjórn hafi samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi skuli hún auglýst og kynnt á sama hátt og kveðið sé á um varðandi auglýsingu aðalskipulags í 1. og 2. mgr. 18. gr. laganna. Þar segir m.a. að í auglýsingu skuli hverjum þeim aðila sem telji sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skuli vera skemmri en sex vikur frá birtingu auglýsingar. Taka skuli fram hvert skila skuli athugasemdum og að hver sá sem eigi geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni. Ákvæði þessi eru mjög íþyngjandi og verður að túlka þau þröngt. Í máli þessu tók sveitarstjórn til meðferðar athugasemdir kæranda sem bárust eftir tilskilinn frest og verður að telja að með því hafi sveitarstjórn firrt sig rétti til að bera tilvitnuð ákvæði fyrir sig. Verður málinu því ekki vísað frá með þeim rökum að athugasemdir kæranda hafi borist eftir að athugasemdafrestur var liðinn.
Sumarbústaðareigendur í Oddholti hafa stofnað með sér félag um hagsmunamál sín. Er félagið skráð í fyrirtækjaskrá og telst lögaðili. Verður að telja að félagið geti komi fram sem aðili máls fyrir úrskurðarnefndinni í málum er varða hagsmuni félagsmanna eins og í máli þessu.
Kærandi krefst ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar með vísan til þess að meðferð málsins hafi verið andstæð lögum ásamt því að grenndaráhrif aðkomuvegar að svæðinu hafi í för með sér óþægindi, ónæði og verðrýrnum á fasteignum félagsmanna.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að meðferð þess hjá sveitarstjórn og Skipulagsstofnun hafi verið í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Þá er efni hinnar kærðu ákvörðunar í samræmi við heimildir aðalskipulags og er tenging svæðisins við samgöngur sýnd í aðalskipulagi. Ekki verður heldur talið að regla gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um fjarlægð mannvirkja frá vegum komi til álita í málinu þar sem hún á ekki við um einkaveg sem jafnframt er aðkomuvegur að lóðum. Þá verður og til þess að líta að hafi félagsmenn kæranda sannanlega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni við gildistöku skipulagsins er þeim tryggður réttur til skaðabóta samkvæmt 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Með vísan til alls framanritaðs verður ekki fallist á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu samþykktar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 26. október 2006 um deiliskipulag frístundabyggðar í landi Minni-Borgar í Grímsnesi.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _______________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
