Árið 2022, fimmtudaginn 11. ágúst, tók Ómar Stefánsson, starfandi formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011:
Mál nr. 85/2022, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2022 um að framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. júlí 2022, er barst nefndinni 1. ágúst s.á., kærir landeigandi Fitja í Skorradal, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2022 að framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað þar til virkjunarleyfi Andakílsárvirkjunar verði gefið út. Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 8. ágúst 2022.
Málsatvik og rök: Hinn 20. desember 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Orku Náttúrunnar um framkvæmdir í og við lón Andakílsárvirkjunar í Borgarbyggð og Skorradalshreppi skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrirhuguð framkvæmd felst í byggingu varnarstíflu í lóni virkjunar til að mögulegt verði að tæma nyrðri hluta lóns virkjunarinnar af vatni, viðhaldi og endurnýjun stíflumannvirkja á meðan ekki er vatn í nyrðri hluta lónsins, mokstri á uppsöfnuðu seti úr lóni virkjunar, flutningi og haugsetningu á seti og efni sem mokað verður úr lóni og niðurrifi á varnarstíflu að viðhaldi og mokstri loknum. Skipulagsstofnun ákvað hinn 1. júlí 2022 að framkvæmdin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Af hálfu kæranda er bent á að ekki sé fyrir hendi gilt virkjanaleyfi og sé starfsemi Andakílsárvirkjunar því ólögmæt að virtum ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003, vatnalaga nr. 15/1923, laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Af hálfu Skipulagsstofnunar er farið fram á að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Framkvæmdaaðili fer fram á að kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa verði hafnað.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar. Í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að kæra til æðri stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þá er tekið fram að almennt mæli það gegn frestun réttaráhrifa ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef mikilvægir almannahagsmunir búi að baki ákvörðun. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðunin íþyngjandi fyrir hann. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóni enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.
Kærandi í máli þessu fer fram á að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað þar til virkjunarleyfi Andakílsárvirkjunar hefur verið gefið út. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða verður að túlka þau sem svo að úrskurðarnefndin hafi einungis heimild til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar á meðan mál eru til meðferðar hjá nefndinni. Úrskurðarnefndin getur því ekki frestað réttaráhrifum kærðar ákvörðunar um óákveðinn tíma eða umfram málsmeðferðartíma kærumáls. Verður því við það miðað að krafa kæranda á þessu stigi málsins sé að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.
Hin kærða ákvörðun felur í sér þá niðurstöðu að umdeildar framkvæmdir séu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Slík matsskylduákvörðun felur ekki í sér leyfi til framkvæmda heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að jafnaði er því ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða matsskylduákvarðanir.
Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis matsskylduákvarðana verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé til að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu matsskylduákvörðunar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu matsskylduákvörðunar.
