84/2024 Sólvallagata

Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 84/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí 2024 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsi og lóð Sólvallagötu 14.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi að Hávallagötu 21, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí s.á. um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsi og lóð Sólvallagötu 14. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 10. ágúst 2024, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir íbúi að Hávallagötu 25, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun byggingar­fulltrúa með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun, krafa kærenda er sú sama og hagsmunir þeirra þykja ekki standa því í vegi, verður síðara kærumálið, sem er nr. 85/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. september 2024.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. júlí 2023 var tekin fyrir umsókn sendiráðs Bandaríkjanna um leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við hús á lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Umsóknin tók til byggingar lyftuhúss norðan aðalinngangs, bygging yfir svalir ofan á inngangi, gerð nýs inngangs og trappa á norðurhlið 1. hæðar að eldhúsi íbúðarhúss, mhl.01, bygging ofan á bílskúr, mhl.02 með aðgengi um utanáliggjandi stiga meðfram vesturhlið. Jafnframt því að byggja vaktskýli, mhl.03 fyrir öryggisgæslu í suðvesturhorni lóðar og reisa öryggisgirðingu inn á lóð og meðfram lóðarmörkum aðliggjandi lóðar einbýlishúss á lóð nr. 14 við Sólvallagötu, tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa. Var erindinu frestað og vísað til athugasemda. Erindið var tekið fyrir að nýju 25. s.m. og vísað til umsagnar og/eða grenndarkynningar hjá skipulags­fulltrúa. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. október 2023, kom fram að ekki væru gerðar athugasemdir að öðru leyti en að tekið var neikvætt í staðsetningu vakthúss fremst á lóðinni og vísað til að skuggavarpsmyndir sem sýndu grenndaráhrif þyrftu að fylgja byggingar­leyfis­umsókn fyrir breytingar á umfangi bílskúrs áður en hægt væri að taka endanlega afstöðu til um­fangs framkvæmdanna.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. desember s.á. var tekin fyrir breytt umsókn um leyfi til að þess að breyta innra skipulagi, byggja lyftuhús norðan aðalinngangs, byggja yfir svalir ofan á inngangi, gera nýjan inngang og tröppur á norðurhlið 1. hæðar að eldhúsi íbúðarhúss, mhl.01, byggja ofan á bílskúr, mhl.02 með aðgengi um utanáliggjandi stiga meðfram vesturhlið og reisa öryggisgirðingu inni á lóð og meðfram lóðarmörkum aðliggjandi lóðar einbýlishúss á lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Erindinu var frestað og málinu vísað til skipulagsfulltrúa til grenndarkynningar. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. júlí 2024 þar sem umsóknin var samþykkt.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að fyrirhuguð uppbygging og nýting á lóðinni Sólvalla­götu 14 sé ekki í samræmi við landnotkun svæðisins sem íbúðabyggðar samkvæmt Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2040. Uppsetning öryggisgirðingar og aðstaða starfsfólks staðfesti að ekki sé um hefðbundið íbúðarhúsnæði að ræða. Almennir borgarar hafi hvorki öryggisgirðingar né aðstöðu fyrir starfsfólk í íbúðar­húsnæði sínu. Framkvæmdirnar séu þess eðlis að túlka beri áformin sem breytingu á starfsemi lóðarinnar. Ekkert hafi komið fram í framlögðum gögnum um umferðarsköpun eða bílastæðaþörf sendiherrabústaðarins og þeirrar starfsemi sem þar muni fara fram. Ætla verði að starfsemin muni kalla á nokkur bílastæði og skapa nokkra umferð umfram það sem almennt gerist í íbúðarbyggð.

Breytingar á húsi og lóð ógni öryggi nágranna og annarra íbúa hverfisins og hafi neikvæð áhrif á friðhelgi einkalífs og persónuvernd. Breytingarnar séu ekki í samræmi við stefnu aðal­skipulags um borgarvernd, séu óafturkræfar og hafi neikvæð áhrif á ásýnd hverfisins og staðar­anda. Samþykkt nýbyggingar fyrir starfsmannaaðstöðu, sem sé útfærð eins og stúdíóíbúð ofan á þegar byggðum bílskúr sé fordæmisgefandi nýjung í viðbyggingum og eigi sér ekki fyrir­myndir í hverfinu eða öðrum borgarhlutum. Með byggingunni sé götumyndinni raskað veru­lega. Samþykki nágranna fyrir framkvæmdum á lóðarmörkum liggi ekki fyrir og hafi þeir harð­lega mótmælt fyrirhuguðum framkvæmdum.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé sett fram borgarverndarstefna sem sé heildstæð stefna um borgarvernd sem nái til allrar borgarinnar. Njóti svæðið innan Hringbrautar og umhverfis Landakotshæð verndar samkvæmt því, m.a. sem „samstæður húsa og heildir“. Hafi stefna þessi haft þýðingu í einstökum málum á undanförnum árum. Undirbúningur hins kærða leyfis hafi verið ófullnægjandi þar sem ekki hafi verið aflað umsagnar Borgarsögusafns vegna breytinga á Sólvallagötu 14. Þá séu samanlagt lagðar til mjög veigamiklar breytingar sem ekki sé hægt að horfa á einangrað og geti haft fordæmisgildi fyrir hverfið í heild.

Við grenndarkynningu Reykjavíkurborgar hafi vantað bæði leyfisumsókn og rökstuðning fyrir málsmeðferð umsóknar. Þá hafi verið ýmsir annmarkar á hönnunargögnunum sem gert hafi hagsmunaaðilum erfitt fyrir að átta sig á fyrirhuguðum framkvæmdum. Framlögð gögn hafi með því ekki uppfyllt skilyrði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5. kafla skipulags­reglugerðar nr. 90/2013.

Bygging sú sem heimilað hafi verið að byggja ofan á bílskúr hafi umtalsverð áhrif á garðmynd Hávallagötu 21, auki skuggavarp og ljótleika umhverfisins ásamt því að rýra dvalargildi garðsins og þar með verðgildi eignarinnar. Skipulagsfulltrúi hafi gert lítið úr áhrifum skuggavarps nýbyggingarinnar á lóð nágranna og hafi ekki fjallað um neikvæð áhrif nýbyggingarinnar á suðurgarð nágranna.

Um 80 manns hafi sent inn umsögn vegna málsins en í athugasemdum og svörum skipulags­fulltrúa hafi ekki verið tekið undir eitt einasta atriði. Með niðurstöðu skipulagsfulltrúa hafi athugasemdir nágranna og hagsmunaaðila verið virtar að vettugi og umsóknaraðila veitt for­réttindi umfram almenna borgara. Ítrekað hafi verið óskað eftir fundi með skipulagsfulltrúa, bæði send inn umsögn og gerðar athugasemdir við grenndarkynningu en engu hafi verið svarað og hagsmunaaðilum ekki verið tilkynnt niðurstaða málsins.

Þá bendir kærandi á að í fyrri málum sem ratað hafi á borð úrskurðarnefndarinnar varðandi lóðir sendiráða hafi niðurstaða nefndarinnar verið á þann veg að vísa málum frá vegna úrlendis­réttar. Því sé undirstrikað að húsið á Sólvallagötu 14 sé í dag íbúðarhús sem standi mannlaust. Þótt bandarísk stjórnvöld hafi fest kaup á Sólvallagötu 14 og hafi áform um að þar verði í framtíðinni sendiherrabústaður, þá sé staða lóðarinnar ekki sú í dag. Núverandi sendiherra­bústaður Bandaríkjanna á Íslandi sé annars staðar. Því eigi málið að falla undir lögsögu úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að samkvæmt 22. gr. Vínarsamningsins um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961 sem öðlast hafi lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 16/1971, njóti sendiráðssvæðið friðhelgi. Í því felist að svæðið sé utan dóms- og framkvæmda­valdslögsögu íslenska ríkisins. Úrskurðarnefndin hafi ekki, sem handhafi stjórnsýsluvalds, lög­sögu um rétt eða skyldur sendiráðs Bandaríkjanna. Ágreiningur varðandi greindar fram­kvæmdir verði því aðeins til lykta leiddar á sviði þjóðarréttarsamninga.

Bent sé á að báðar kærur málsins gefi til kynna að verið sé að kæra útgefið byggingarleyfi fyrir framkvæmdum að Sólvallagötu 14 en ekki sé búið að gefa út byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi hafi einungis samþykkt byggingaráform. Slíkir annmarkar á kröfugerð ættu að leiða til frávísunar.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi byggingarfulltrúi gætt að skilyrðum gr. 2.4.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 auk þess að hann hafi aflað umsagnar Minjastofnunar. Hvergi í lögum komi fram að Borgarsögusafn veiti umsagnir við útgáfu byggingarleyfa og getur skortur á öflun slíkrar umsagnar ekki varðað gildi byggingarleyfis.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé Sólvallagata 14 á svæði sem sé skilgreind íbúðarbyggð (ÍB1). Ekkert deili- eða hverfisskipulag sé í gildi fyrir svæðið og því þurfi að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir þegar það eigi við. Skilyrðum þeim er 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kveði á um hafi verið gerð greinagóð skil í umsögnum skipulags­fulltrúa frá 12. október 2023 og 6. júní 2024.

 Athugasemdir leyfishafa: Bent er á að sótt hafi verið um hið kærða leyfi eftir þeim reglum sem um slík leyfi gildi. Leyfishafa hafi ekki verið kunnugt um neina annmarka á umsókninni eða afgreiðslu hennar og mótmælir sjónarmiðum kærenda. Óskað sé eftir því að farið verði yfir það hvort formskilyrði til þess að taka kærurnar til efnismeðferðar séu uppfyllt og að kæru­málunum verði eftir atvikum vísað frá.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að þrátt fyrir bókun umhverfis- og skipulagsráðs um að jafnræðisreglan hafi verið í hávegum höfð við afgreiðslu málsins sé reyndin önnur. Samþykktar breytingar séu fordæmalausar og ljóst að umsækjandi hafi notið forréttinda umfram almenna borgara sem sæki um leyfi fyrir breytingum á eignum sínum. Reglur úrlendisréttar eigi ekki að hamla því að úrskurðað sé í málinu af hálfu úrskurðar­nefndarinnar, enda hafi ekki verið sendiráð á lóðinni og sendiherrann hafi ekki aðsetur þar.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðar­nefndin eftir viðhorfum utanríkisráðuneytisins varðandi beitingu alþjóðasamnings um stjórnmála­samband frá 18. apríl 1961, svonefnds Vínarsamnings, og barst svar frá ráðuneytinu 12. nóvember 2024.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík á byggingar­leyfi vegna breytinga á húsi og lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 22. gr. Vínarsamningsins um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961 sem öðlast hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 16/1971, nýtur sendiráðssvæði friðhelgi en í því felst að svæðið er utan dóms- og framkvæmdavaldslögsögu íslenska ríkisins. Í i. lið 1. gr. samningsins kemur fram að sendiráðssvæði sé byggingar eða hluti bygginga og tilheyrandi lóð, hver sem eigandinn sé, sem nýtt sé af sendiráði, þar á meðal íbúð forstöðumanns sendiráðs. Í 41. gr. er kveðið á um að það sé skylda allra þeirra sem njóta forréttinda og friðhelgi að virða lög og reglur móttökuríkisins, en þó þannig að forréttindi þeirra eða friðhelgi skerðist eigi. Í samræmi við þessa skyldu óskaði sendiráð Bandaríkjanna eftir byggingarleyfi vegna fyrir­hugaðra framkvæmda og var fallist á umsóknina af borgaryfirvöldum.

Af hálfu kæranda er vísað til þess að sendiherra hafi ekki enn búsetu í húsinu við Sólvallagötu. Í svari utanríkisráðuneytisins við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar kom fram að því hafi borist nóta frá sendiráði Bandaríkjanna 28. janúar 2021, þar sem tiltekið var að utanríkisþjónusta Bandaríkjanna hygðist festa kaup á fasteigninni og hagnýta hana sem bústað sendiherra og hafi undanþágur Vínarsamningsins því átt við í kaupferlinu og hafi vernd og friðhelgi samningsins gilt frá því utanríkisþjónusta Bandaríkjanna varð eigandi fasteignarinnar, en skv. 30. gr. samningsins skuli einkaheimili sendierindreka njóta sömu friðhelgi og verndar sem sendiráðs­svæðið.

Í fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar til utanríkisráðuneytisins var vakin athygli á því að í 1. mgr. 21. gr. Vínarsamningsins sé kveðið á um að móttökuríki skuli aðstoða sendiríki að afla sér í landi þess, „í samræmi við þau lög sem þar gilda“, húsakynna sem nauðsynleg séu fyrir sendiráð eða aðstoða það við öflun húsnæðis á annan hátt. Var með hliðsjón af þessu óskað eftir því að ráðuneytið mundi lýsa yfir viðhorfum af þessu tilefni sem gætu orðið til leið­beiningar, þ.e. m.a. með hvaða hætti samningurinn girði fyrir uppkvaðningu úrskurða skv. 59. gr. laga um mannvirki, um gildi byggingarleyfis. Ráðuneytið kaus að tjá sig ekki um þennan þátt fyrirspurnar nefndarinnar með vísan til þess að það væri verkefni úrskurðaraðila og dóm­stóla að skera þar úr um.

Þrátt fyrir að það sé lögbundið hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða ákvarðanir sveitarstjórna um skipulags- og byggingarmál, sem undir hana eru bornar með stjórnsýslu­kærum, hefur verið litið svo á af hálfu nefndarinnar, sbr. úrskurði í málum nr. 60/2005, 52/2003, 66/2002 og 10/2002, að af 22. og 31. gr. áður greinds þjóðréttarsamnings leiði að hún hafi ekki, sem handhafi framkvæmdavalds, lögsögu um rétt eða skyldur sendiráða heldur verði ágreiningi sem þeim sem fyrir liggur í máli þessu einungis ráðið til lykta í samræmi við reglur þjóða­réttarins um stjórnmálasamband. Verður með hliðsjón af því að vísa máli þessu frá úrskurðar­nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.