Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 83/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst s.á. að breyta fyrrgreindu starfsleyfi að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 147/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 19. júlí 2021.
Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.
Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.
Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til og með 3. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 29. apríl s.á. breytti stofnunin umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu og var sú breyting auglýst á vef hennar 6. maí s.á. Umhverfisstofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu starfsleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til og með 29. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á starfsleyfinu 12. ágúst s.á. og var sú breyting auglýst á vef hennar 19. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 29. apríl 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur starfsleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.
Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021 um breytingu á starfsleyfi leyfishafa sé hvorki í samræmi við né rúmist innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, óháð annmörkum á þeirri ákvörðun. Í tilkynningu leyfishafa vegna fyrirhugaðra breytinga á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun hafi sagt að engin breyting yrði á hvíldartíma eldissvæða en yrði ástand umhverfis gott eða ásættanlegt þá gæti hvíldartími samt orðið styttri eða allt að 90 dagar. Í matsskylduákvörðuninni hafi komið fram að hvíldartími yrði almennt 9-12 mánuðir en einnig að leyfishafi gerði ráð fyrir að hann gæti orðið styttri, að lágmarki 90 dagar. Hafi stofnunin tekið fram að vöktun þyrfti að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar, en hérlendis væru dæmi um það að botn bæri einkenni raskaðs ástands eftir níu mánaða hvíld. Fram komi í ákvörðuninni að mikilvægt sé að í starfsleyfi verði kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður heimilt yrði að setja út seiði. Hið kærða starfsleyfi hafi hins vegar ekki að geyma viðmið í samræmi við þann áskilnað matsskylduákvörðunarinnar og sé ljóst að engar frekari rannsóknir eða mælingar liggi til grundvallar heimilaðri styttingu lágmarkshvíldartíma. Efni hinnar kærðu ákvörðunar sé að þessu leyti ekki í samræmi við fyrirliggjandi ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og þær forsendur sem sú ákvörðun hafi verið reist á.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á frávísun kærumáls nr. 83/2021 þar sem kærufrestur sé liðinn. Ákvörðun stofnunarinnar sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu ákvörðunarinnar skv. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt 6. maí 2021 á vefsíðu stofnunarinnar og því hafi kærufrestur runnið út 4. júní s.á.
Mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir en þar hafi leyfishafi gert grein fyrir 9.800 tonna eldi á frjóum laxi. Upphaflegt starfsleyfi hafi eingöngu heimilað að vera með hluta þess magns í eldi vegna þágildandi áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Með umræddri breytingu sé verið að bregðast við breyttu áhættumati, en í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi fram að útgefið leyfi þurfi að taka mið af því áhættumati sem í gildi sé á hverjum tíma. Í þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekkert fjallað um það að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat falli undir lögin. Umhverfisstofnun líti svo á að ekki sé um að ræða framkvæmdaáætlanir í skilningi laganna líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli hin fyrrnefndu möt í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laga nr. 105/2006. Hafna beri kröfum kærenda þar sem engar forsendur séu fyrir ógildingu, enda ekki um að ræða annmarka sem séu svo verulegir að ógilda beri ákvarðanirnar.
Hið umrædda starfsleyfi sé í samræmi við matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Skilyrði vöktunar séu uppfyllt og komi fram í vöktunaráætlun sem auglýst hafi verið með tillögu að starfsleyfinu 31. maí 2021. Umhverfisstofnun líti svo á að það sé ákjósanlegra að tiltaka þessi skilyrði í vöktunaráætlun þar sem það sé auðveldara að bæta og auka kröfur í þeim, ef þörf krefji, en að breyta starfsleyfum. Kveðið sé á um vöktunaráætlun í gr. 5.1 í starfsleyfinu. Einnig sé bent á að skýrt komi fram í gr. 3.2 í leyfinu að þrátt fyrir að hvíla beri eldissvæði í a.m.k. 90 daga á milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvíaeldissvæði. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælingum samkvæmt vöktunaráætlun. Við mat á hvíldartíma sé því horft til niðurstaðna þeirra umhverfisgilda sem samtímavöktun byggi á. Hvíld eldissvæða fari því eftir raunástandi hvers svæðis. Hægt sé að bregðast við ef vöktun sýni neikvæða þróun m.t.t. lífræns álags með því að hvíla svæði lengur en þann lágmarkstíma sem settur sé í starfsleyfi. Einnig sé bent á að tilkynna þurfi hvenær seiði verði sett út í kvíar með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara og þá þurfi einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Loks geti stofnunin farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir ef stofnunin telji ástæðu til, sbr. gr. 2.9 í starfsleyfinu.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.
Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.
Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.
Ábending Umhverfisstofnunar um áskilnað samkvæmt gr. 3.2 í hinu kærða starfsleyfi, þess efnis að þrátt fyrir að hvíld eldissvæða í a.m.k. 90 daga milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma, geti ekki leitt til þess að efni starfsleyfisins rúmist innan matsskylduákvörðunarinnar. Það sama eigi við um gr. 2.9 í starfsleyfinu um að stofnunin geti farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir.
Viðbótarathugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hafnar því að starfsleyfið sé í ósamræmi við eða rúmist ekki innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, en hafa beri í huga að samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi þá eigi Umhverfisstofnun alltaf síðasta orðið um hve langur hvíldartími sé hverju sinni. Leyfishafar fái ekki að setja út fisk nema mælt ástand sé með þeim hætti að það sé óhætt, þótt lögboðinn hvíldartími sé þó alltaf að lágmarki 90 dagar.
———-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 og 12. ágúst s.á. um að breyta starfsleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast þó eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.
Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.
Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 28/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.
Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt starfsleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.
Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.
Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021, er fól í sér breytingu á staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma, var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Fyrir breytingu þá sem nú er kærð var í gr. 1.2 í starfsleyfi leyfishafa tiltekið að eldið væri að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn, tveir árgangar væru aldir í 18-24 mánuði og að loknu því tímabili væru eldissvæðin hvíld í 9-12 mánuði milli eldislota. Enn fremur að tilkynna þyrfti Umhverfisstofnun hvenær seiði yrðu sett út, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara, og bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. vöktunaráætlun skv. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett yrðu út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í breyttu starfsleyfi segir nú í gr. 1.2 að eldið sé að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn og að loknu því tímabili séu eldissvæðin hvíld, sbr. gr. 3.2. Í þeirri grein starfsleyfisins segir að hvert eldissvæði skuli hvíla í a.m.k. 90 daga á milli eldislota en þrátt fyrir það geti Umhverfisstofnun einhliða frestað útsetningu bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvíaeldissvæði/eldissvæði að mati stofnunarinnar. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælinga samkvæmt vöktunaráætlun. Enn fremur að tilkynna þurfi Umhverfisstofnun hvenær seiði verði sett út í kvíar, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara. Þá þurfa einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Er áréttað í gr. 4.1 að bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett verði út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í tilvitnaðri gr. 5.1 er fjallað um vöktunaráætlun og liggur slík áætlun fyrir samþykkt af Umhverfisstofnun. Kemur þar fram að „[í] samþykktu umhverfismati kemur fram að hvíldartími eldis á svæðum sé 9-12 mánuðir. Í nýrri eldisáætlun verður engin breyting á þessu og er hvíldartími sami og í samþykktu umhverfismati.“ Þá er reifað að útsetning seiða verði að miðast við að ástand umhverfisins sé ásættanlegt og verði það gott eða ásættanlegt geti hvíldartími orðið styttri eða allt að 90 dagar heimili aðstæður það. Hvíldarramminn í útsetningaráætluninni sé vel rúmur og veiti svigrúm varðandi hvíld og sé rétt að miða ákvarðanir um útsetningu seiða við niðurstöður mæligilda hverju sinni.
Af samanburði eldra starfsleyfis og því breytta er ljóst að nálgun þeirra er ekki sú sama hvað varðar hvíldartíma eldissvæða, en hvíldartími ræðst af útsetningu seiða sem fram kemur í útsetningaráætlun. Í stað þess að lágmarkstími sé í starfsleyfinu tilgreindur 9-12 mánuðir er hann nú tilgreindur 90 dagar í starfsleyfinu, en í vöktunaráætlun segir að hvíldartími verði 9-12 mánuðir. Um þetta segir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar að áformað sé að hvíla eldissvæði í 9-12 mánuði á milli kynslóða en gert sé ráð fyrir að hvíldartími geti verið styttri eða að lágmarki 90 dagar. Að mati stofnunarinnar þurfi vöktun að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar og sé mikilvægt að í starfsleyfi verði skýrt kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður sé heimilt að setja út seiði. Verður að telja það koma nægilega skýrt fram með hliðsjón af þeim skilyrðum sem áður er fjallað um og fram koma í gr. 3.2 í starfsleyfinu um hvíldartíma og fyrirliggjandi vöktunaráætlun, sbr. og gr. 5.1 í umræddu leyfi. Verður því ekki fallist á með kærendum að skilyrði starfsleyfisins um hvíldartíma eldissvæða séu ekki í samræmi við matsskylduákvörðunina.
Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.
Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
