Árið 2023, þriðjudaginn 17. janúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 83/2022, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. júní 2022, um að áminna Veiðifélag Kjósarhrepps vegna fráviks sem skráð var við eftirlit í fiskeldisstöð þess.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júlí 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Veiðifélag Kjósarhrepps þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. júní s.á. að áminna veiðifélagið vegna fráviks sem skráð var við eftirlit í fiskeldisstöð þess 1. september 2021. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 26. ágúst 2022.
Málavextir: Fyrsta vettvangsheimsókn Umhverfisstofnunar í fiskeldisstöð Veiðifélags Kjósarhrepps í Brynjudal fór fram 1. september 2021. Í eftirlitinu var skráð frávik frá 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þar sem starfræktur var rekstur fiskeldis án starfsleyfis. Í bréfi stofnunarinnar til veiðifélagsins, dags. 27. s.m., var óskað eftir tímasettri áætlun um úrbætur vegna fráviksins í samræmi við 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit og að áætlunin bærist stofnuninni eigi síðar en 19. október s.á. Með tölvupósti til Umhverfisstofnunar 19. október s.á. upplýsti veiðifélagið að til stæði að sækja um rekstrarleyfi og óskaði eftir fresti til 31. desember s.á. til að skila umbeðnum gögnum. Var fallist á beiðni um frest með bréfi, dags. 22. s.m., en jafnframt tekið fram að yrði frávikum ekki lokið eða ef áætlun um úrbætur gengi ekki eftir myndi stofnunin halda áfram með eftirfylgni þaðan sem frá var horfið.
Veiðifélagið sótti um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar 3. janúar 2022 og var umsókn um starfsleyfi framsend Umhverfisstofnun 4. s.m. Með tölvupósti frá 1. febrúar s.á. var veiðifélagið upplýst um að gögn vantaði í umsóknina en því var svarað með tölvupósti 6. apríl s.á þar sem fram kom að erfiðlega gengi að senda umbeðin gögn vegna smæðar stöðvarinnar. Með tölvupósti 12. s.m. óskaði Umhverfisstofnun eftir því að veiðifélagið fyllti út nánar tilteknar áætlanir og skilaði til stofnunarinnar. Var erindið ítrekað með tölvupósti 5. maí s.á. og óskað eftir upplýsingum um hvenær umræddum gögnum yrði skilað. Fengi stofnunin ekki viðbrögð við póstinum innan tveggja vikna yrði beiting þvingunarúrræða samkvæmt lögum nr. 7/1998 tekin til skoðunar. Með bréfi, dags. 10. júní s.á., var veiðifélaginu gefinn frestur til 24. s.m. til að skila inn tímasettri áætlun um úrbætur eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Jafnframt var tilkynnt um áform stofnunarinnar um að áminna veiðifélagið á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 60. gr. laga nr. 7/1998. Var jafnframt upplýst um heimildir til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt kröfum stofnunarinnar, meðal annars með því að leggja á dagsektir eða stöðva starfsemi. Með bréfi, dags. 29. s.m., var veiðifélaginu veitt áminning á grundvelli 2. tl. 1. mgr. 60. gr. laga nr. 7/1998 auk þess sem gefinn var frestur til 8. ágúst s.á. til að skila inn tímasettri áætlun um úrbætur eða koma sjónarmiðum á framfæri sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umbeðnum gögnum var skilað inn 7. ágúst s.á. og 17. s.m. var staðfest að umsókn um starfsleyfi væri fullnægjandi og að eftirfylgnimáli vegna þvingunarúrræða væri lokið. Veiðifélag Kjósarhrepps fékk útgefið starfsleyfi frá Umhverfisstofnun 8. desember s.á.
Málsrök kæranda: Í kæru greinir að Veiðifélag Kjósarhrepps hafi staðið fyrir seiðaeldi í uppeldisaðstöðu í Brynjudal í Kjós, sem sé takmörkuð í sniðum og fari fram í 40 m2 húsnæði með tíu eldiskerum. Árlega séu þar ræktuð um 10.000 laxaseiði. Frárennsli frá stöðinni renni niður um 100 m langan skurð sem þjóni stöðinni sem settjörn og þaðan út í Brynjudalsá. Veiðifélagið hafi haft leyfi frá heilbrigðiseftirliti Kjósarsvæðis fyrir framleiðslu á allt að 25.000 árs gömlum seiðum sem gefið hafi verið út 4. nóvember 2004. Við eftirlit Umhverfisstofnunar í fiskeldisstöð veiðifélagsins 1. september 2021 hafi engar athugasemdir verið gerðar við rekstur stöðvarinnar aðrar en að stöðin væri rekin án starfsleyfis.
Umhverfisstofnun hafi innheimt gjald að upphæð kr. 246.000 vegna kostnaðar við móttöku starfsleyfisumsóknar, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingar og útgáfu. Í framhaldi hafi veiðifélaginu borist tölvupóstur frá stofnuninni 1. febrúar s.á. þar sem því hafi verið haldið fram að fjölmörg atriði skorti í umsóknina sem þyrfti að senda inn, þ.e. senda þyrfti inn áætlun vegna rekstrarstöðvunar, varanlegrar og tímabundinnar, áætlun vegna meðhöndlunar úrgangs, neyðaráætlun, áhrif losunar á umhverfið, yfirlit yfir losun frá eldinu, fóðurnotkun og annað. Formaður veiðifélagsins hafi svarað með tölvupósti 6. apríl s.á. þar sem bent var á að veiðifélagið ætti erfitt með að leggja fram umbeðnar upplýsingar.
Á Umhverfisstofnun hvíli rík leiðbeiningarskylda sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 7. gr. segi að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Umhverfisstofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart veiðifélaginu vegna umsóknar þess um starfsleyfi og því beri að ógilda áminningu stofnunarinnar. Að áliti kæranda hafi verið litið framhjá þeim upplýsingum sem lágu fyrir hjá stofnuninni eftir úttektina 1. september 2021 þar sem engar athugasemdir hafi verið gerðar við rekstur eða ástand eldisstöðvarinnar aðrar en þær að starfsleyfi skorti. Ekki hafi verið teknar gildar þær upplýsingar um reksturinn sem komu fram í tölvupósti til stofnunarinnar 6. apríl 2022 og hafi verið farið fram á að fyllt væri út sérútbúið eyðublað sem greinilega væri ætlað mun stærri rekstraraðilum og umfangsmeiri starfsemi. Þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar veiðifélagsins til stofnunarinnar um að eyðublöð sem þessi ættu ekki við um þá starfsemi sem rekin væri af veiðifélaginu þá hafi stofnunin haldið að sér höndunum með útgáfu starfsleyfis án frekari leiðbeininga eða tillagna.
Kröfur Umhverfisstofnunar um útfyllingu eyðublaðanna ætti sér ekki lagastoð og telja yrði að veiðifélagið hefði þegar lagt fram allar þær upplýsingar um rekstur eldisstöðvarinnar og þannig tryggt að allar nauðsynlegar upplýsingar hafi þegar komi fram um starfsemina sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Bent er á að Veiðifélag Kjósarhrepps starfi í samræmi við lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, lög nr. 58/2006 um fiskrækt, reglugerðir sem settar hafi verið samkvæmt þeim lögum sem og samþykktum félagsins sjálfs. Félagið stundi fiskrækt eftir því sem þörf krefji, til þess að tryggja vöxt og viðgang fiskstofna og sjálfbæra nýtingu þeirra. Veiðifélög sem taki fisk og kleki út til að viðhalda stofni í ánum eða auka við hann þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og rekstrarleyfi Matvælastofnunar samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi.
Við meðferð umsóknar um starfsleyfi hafi leiðbeiningarskyldu verið sinnt á fullnægjandi hátt að áliti Umhverfisstofnunar. Þegar rekstraraðilar fiskeldis sæki um starfsleyfi í þjónustugátt Matvælastofnunar séu veittar ítarlegar leiðbeiningar um umsóknarferlið. Þá séu ítarlegar leiðbeiningar á þeim eyðublöðum sem rekstraraðila var bent á að fylla út um hvaða upplýsingum þurfi að skila og hvernig. Þá hafi stofnunin sent kæranda ýmsa tölvupósta með leiðbeiningum auk þess sem honum hafi verið leiðbeint í símtölum um þau gögn sem ætti að skila og hvar ætti að skila umsókninni.
Samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Afgreiðsla leyfisumsóknar samkvæmt lögum nr. 7/1998 geti reynst umfangsmikil. Mikilvægt sé að afla nauðsynlegra gagna til að taka efnislega rétta ákvörðun áður en unnt sé að gefa út starfsleyfi. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 eigi rekstraraðilar að tryggja að nauðsynlegar upplýsingar um starfsemina komi fram í umsókn um starfsleyfi. Það sé svo Umhverfisstofnunar að meta hvort þær upplýsingar séu fullnægjandi. Þetta komi einnig fram í 6. mgr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í greininni sé þó ekki að finna tæmandi talningu á því hvaða upplýsingar geti þurft til.
Í tilviki kæranda hafi stofnunin talið að ekki hefðu verið lögð fram nægjanleg gögn og upplýsingar til þess að vinna starfsleyfið. Ýmsar ástæður séu fyrir því að stofnunin fari fram á að rekstraraðilar skili upplýsingum á ákveðnu formi. Starfsleyfi fyrir mengandi starfsemi byggist á fjölmörgum gögnum og oft flóknum upplýsingum og telji stofnunin að sá háttur sem hafður sé á auðveldi yfirsýn yfir þau gögn sem til þurfi og tryggi að allar upplýsingar berist stofnuninni sem nauðsynlegar séu. Þetta einfaldi málið fyrir stofnunina sem og umsóknaraðila. Núverandi fyrirkomulag sé útfærsla á leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar þannig að rekstraraðili geti nálgast allar upplýsingar um eftir hverju sé óskað á einum stað. Þetta sé til þess fallið að tryggja að allar upplýsingar séu lagðar fram og lágmarki frekari beiðnir til rekstraraðila um gögn og upplýsingar.
Í 58. gr. reglugerðar nr. 550/2018 komi fram að eftirlitsaðili skuli hafa eftirlit með atvinnurekstri, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka til að tryggja að farið sé að skilyrðum fyrir viðkomandi starfsemi. Komi fram frávik skuli eftirlitsaðili krefja rekstraraðila um úrbætur sem eftirlitsaðilinn telji nauðsynlegar og fullnægjandi. Kærandi hafi stundað starfsleyfisskylda starfsemi án starfsleyfis. Að mati stofnunarinnar sé það alvarlegt frávik sem beri að taka föstum tökum. Kærandi hafi ekki brugðist við þegar óskað var upplýsinga sem nauðsynlegar hafi verið til þess að bæta úr frávikinu og hafi stofnunin því talið rétt að bregðast við sem fyrst og beita þeim úrræðum sem hún hefur skv. lögum nr. 7/1998.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. júní s.á. að áminna Veiðifélag Kjósarhrepps vegna fráviks sem skráð var við eftirlit í fiskeldisstöð þess 1. september 2021, þar sem veiðifélagið stundaði starfsleyfisskylda starfsemi án starfsleyfis.
Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Fyrir liggur að með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 17. ágúst 2022, var kæranda tilkynnt að umsókn hans um starfsleyfi væri fullnægjandi og var honum sent málslokabréf vegna eftirfylgnimálsins 18. s.m. Þá fékk kærandi útgefið starfsleyfi frá Umhverfisstofnun 8. desember s.á.
Í 60. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir er Umhverfisstofnun veitt heimild til að veita aðila áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstofunar samkvæmt lögunum. Ef aðili sinnir ekki fyrirmælum innan tiltekins frests í kjölfar áminningar hefur stofnunin heimild til að ákveða dagsektir sbr. 61. gr. laganna og stöðvunar starfsemi til bráðabirgða sbr. 63. gr. Hefur áminningin ekki ítaráhrif eða frekari réttarverkan eftir að fyrirmælum og úrbótum hefur verið sinnt.
Samkvæmt framangreindu hefur máli því er varðaði frávik í starfsemi kæranda og áminning Umhverfisstofnunar sneri að, verið lokið með útgáfu starfsleyfis til handa kæranda. Að teknu tilliti til framangreinds verður ekki séð að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kröfu sína þar sem hin kærða ákvörðun hefur ekki lengur réttarverkan að lögum. Verður máli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við ákvæði fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
