Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

80/2012 Þernunes

Árið 2014, föstudaginn 5. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 80/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 1. mars 2012 um að fela byggingarfulltrúa að krefjast þess að eigendum hússins að Þernunesi 6 í Garðabæ verði gert að lækka vegg á lóðinni í 1,80 m.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. ágúst 2012, er barst nefndinni næsta dag, kærir Sigurður G. Guðjónsson hrl., f.h. J, Þernunesi 6, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 1. mars 2012 að fela byggingarfulltrúa að krefjast þess að eigendur hússins að Þernunesi 6 lækki vegg á nefndri lóð. Var ákvörðun bæjarstjórnar kynnt kærendum með bréfi, dags. 10. júlí s.á. Með bréfi, dags. 7. nóvember 2014, veittu nýir eigendur nefndum lögmanni umboð til að kæra til úrskurðarnefndarinnar fyrrgreinda ákvörðun og verður að líta svo á að með því hafi þeir orðið aðilar að rekstri málsins fyrir nefndinni.

Gera kærendur kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Jafnframt er gerð krafa um að aðgerðir byggingarfulltrúa er miði að því að lækka greindan vegg verði bannaðar eða stöðvaðar komi til þeirra meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði nú tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Úrskurðarnefndinni bárust gögn málsins frá Garðabæ 7. mars og 22. október 2014.

Málsatvik: Mál þetta á sér langan aðdraganda en í allmörg ár hefur staðið styr um hæð veggjar á lóðinni að Þernunesi 6 í Garðabæ en árið 2004 var samþykkt byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á nefndri lóð. Árið 2007 tók skipulagsnefnd fyrir tillögu að breytingu á deiliskipulagi téðrar lóðar. Samþykkti nefndin stækkun byggingarreits en hafnaði 2,20 m háum vegg á lóðinni. Fór tillaga skipulagsnefndar fyrir bæjarstjórn og var hún þar samþykkt.

Með bréfi bæjarritara til þáverandi eigenda, dags. 28. nóvember 2011, var m.a. frá því greint að á fundi bæjarráðs hinn 25. október s.á. hefði verið tekið fyrir að nýju bréf, dags. 21. janúar 2008, varðandi steyptan vegg á umræddri lóð. Fram kom að á fundi bæjarráðs hefði bæjarstjóri greint frá viðræðum við eigendurna og bréfritara og sagt að fullreynt væri að ná sátt í málinu en að bréfritari hefði farið fram á að veggur umhverfis verönd fyrir framan húsið  yrði lækkaður. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna teldi bæjarráð að hæð veggjarins væri 38 cm umfram það sem heimilað væri samkvæmt samþykktum teikningum og útgefnu byggingarleyfi. Var eigendum hússins gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og tjá sig um málið fyrir 12. janúar 2012. Jafnframt var tekið fram að hefðu athugasemdir ekki borist fyrir þann tíma mætti búast við að bæjaryfirvöld gripu til aðgerða til að knýja fram úrbætur í samræmi við útgefið byggingarleyfi. 

Bréfi bæjarritara var svarað með bréfi, dags. 12. janúar 2012, þar sem fram kom að umræddur veggur væri málsettur 1,80 m miðað við plötuhæð hússins. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi bæjarráðs 21. febrúar s.á. Samþykkti bæjarráð með vísan til 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 að leggja til við bæjarstjórn „að fela byggingarfulltrúa að krefjast þess að húseigandi lækki hæð veggjarins um 38 cm eða í 180 cm eins og samþykktir uppdrættir sýna hæð hans miðað við hæðarkóda lóðar“. Samþykkti bæjarstjórn tillögu bæjarráðs hinn 1. mars s.á. og vísaði málinu til byggingarfulltrúa. Hafa kærendur kært þá afgreiðslu bæjarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar eins og fyrr greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að eigendur hússins að Þernunesi 8 hafi árið 2006 áritað samþykki sitt fyrir breytingum á teikningu af húsi kærenda. Sýni teikningin líkt og aðrir uppdrættir hinn umdeilda vegg. Hafi hönnunargögn hússins að Þernunesi 6 frá upphafi haft að geyma allar þær upplýsingar sem áskilið hafi verið í þágildandi 46. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.a. nákvæmar upplýsingar um vegginn. Byggingaryfirvöld hafi einnig fengið skýringarmynd af húsinu í þrívídd. Ofangreind gögn hafi byggingaryfirvöld lagt til grundvallar við útgáfu byggingarleyfis. Verði að ætla að byggingaryfirvöld hafi gætt að því hvort húsið samrýmdist sérstökum skipulags- og byggingarreglum bæjarins, ef einhverjar væru.

Í bréfi frá arkitektum hússins til byggingarfulltrúa í nóvember 2006 hafi verið tekið fram að téður veggur væri hluti af heildarhönnun hússins og rýmissköpun þess og væri því ekki girðing á lóðamörkum. Kalli breyting á honum á endurhönnun hússins. Byggi kótasetning í hönnunargögnum á upplýsingum frá Garðabæ. Veggurinn sé málsettur 1,80 m og liggi fyrir stimplaðar teikningar hjá byggingaryfirvöldum í Garðabæ með þeirri málsetningu. Þá hafi hvorki bæjar- né byggingaryfirvöld svarað fyrrnefndu bréfi, svo sem þeim beri þó að gera.

Byggingaryfirvöld séu bundin af útgefnu byggingarleyfi er byggi á 44. gr. laga nr. 73/1997. Um ívilnandi stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða, kærendum til handa. Hafi hún falið í sér leyfi til að reisa hús kærenda og samþykkt á hönnunargögnum, sem unnin hafi verið af þar til bærum aðilum, sbr. 46. og 47. gr. sömu laga. Þá hafi í ákvörðuninni falist heimild til að hefja framkvæmdir sem nú sé löngu lokið. Geti byggingaryfirvöld hvorki afturkallað né breytt ákvörðuninni að hluta þar sem skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ekki fullnægt, en samkvæmt 1. tl. 1. mgr. þess ákvæðis geti stjórnvald ekki afturkallað að eigin frumkvæði birta ákvörðun sé það til tjóns fyrir aðila máls.

Lækkun veggjarins myndi fela í sér verulegt fjárhagstjón fyrir kærendur og hreina eyðileggingu á hönnun hússins. Liggi ekkert fyrir um hvaða hagsmunir eigenda nærliggjandi fasteigna hafi skerts við útgáfu byggingarleyfisins. Samþykkt skipulagsnefndar frá nóvember 2006 um að breyta deiliskipulagi lóðarinnar hafi aðeins lotið að breytingu á byggingarreit hennar. Engar breytingar á veggnum hafi verið kynntar en hann hafi verið á aðaluppdrætti allt frá 2004. Bendi ekkert til þess að byggingarleyfi hússins sé haldið þeim annmörkum að það sé ógildanlegt. Verði það ekki afturkallað að hluta eða því breytt til að koma í veg fyrir hugsanlegar bótakröfur annarra eigenda fasteigna við Þernunes. Um fordæmisgefandi úrskurði megi m.a. vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 35/2010.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagins er tekið fram að á uppdráttum samþykktum árið 2004 hafi verið sýndur 2,20 m hár veggur á lóð. Þegar gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi lóðarinnar hafi skipulagsnefnd samþykkt stækkun byggingarreits en hafnað því að veita leyfi fyrir 2,20 m háum vegg á lóð. Á grundvelli nýs deiliskipulags hafi verið gefið út nýtt byggingarleyfi í október 2007 en þar sé á uppdráttum sýndur 1,80 m hár veggur á lóðinni og sérstaklega tekið fram að girðing (veggur) sé lækkuð frá fyrri teikningum. Veggurinn hafi því verið sýndur á teikningu í samræmi við þágildandi 1. mgr. 67. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, en þar komi fram að ekki þurfi að leita samþykkis byggingarnefndar sé girðing/veggur á lóð ekki hærri en 1,80 m.

Við skoðun á teikningum hússins, þar sem sýnd sé sneiðing merkt A-A, sé gólfkóti (GK-kóti) við vegginn 8,70 en hæðarkóti við lóðarmörk, sem sýndur sé í sömu hæð, sé 8,26. Um sé að ræða mismun upp á 0,44 sem skýrist með engu öðru en að verið sé að beita blekkingum með því að falsa upplýsingar á teikningu. Á sömu sneiðingu sé sýndur 1,80 m veggur án þess að tilgreindur sé hæðarkóti jarðvegs við vegg. Því sé mótmælt að villandi framsetning á hæðarkótum á uppdrætti geti falið í sér heimild til að reisa 1,80 m vegg miðað við plötuhæð. Með sama hætti væri hægt að halda því fram að veggurinn eigi að vera 1,80 m, miðað við hæðarkóta á lóðarmörkum sem sé 8,26, eða 0,44 m lægri en hann sé í raun.

Við ákvörðun á hæð veggjarins beri að miða við jarðvegshæð lóðar þar sem veggurinn standi og leiði það beint af áðurnefndu ákv. 1. mgr. 67. gr. þágildandi byggingarreglugerðar. Í því komi skýrt fram að mæla eigi hæð girðingar/veggjar frá jarðvegshæð eða frá hæð lóðar við lóðarmörk sé hún meiri. Við mælingu á veggnum sé hann 2,18 m miðað við jarðvegshæð lóðar eða 38 cm of hár miðað við teikningar. Bygging veggjarins sé því ekki í samræmi við útgefið byggingarleyfi og sé það því lögmæt krafa af hálfu Garðabæjar, sbr. ákvæði 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 að krefjast þess að húseigandi lækki vegginn þannig að hann verði byggður á þann hátt sem leyfi standi til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 1. mars 2012 að fela byggingarfulltrúa að krefjast þess að veggur á lóðinni að Þernunesi 6 verði lækkaður.

Í 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa, og eftir atvikum Mannvirkjastofnun, veitt heimild til ýmissa þvingunaraðgerða, t.a.m. í þeim tilvikum þegar byggt er á annan hátt en leyfi stendur til. Þá kemur og fram í 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis að byggingarfulltrúi, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun, geti krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag. Segir í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Slík samþykkt var í gildi fyrir byggingarnefnd Garðabæjar og er áréttað þar að byggingarfulltrúi fari með verkefni sem mælt sé fyrir um í mannvirkjalögum. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði. Er ljóst samkvæmt skýru orðalagi laganna, sem nýtur frekari stuðnings í lögskýringargögnum, að byggingarfulltrúar, eða eftir atvikum Mannvirkjastofnun, hafa einir forræði á að beita þeim heimildum sem um er rætt.

Samkvæmt því sem að framan er rakið var bæjarstjórn ekki til þess bær að taka hina kærðu ákvörðun heldur þurfti til að koma sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa. Liggur ekki fyrir að slík ákvörðun hafi verið tekin og verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

________________________________              _______________________________
Ásgeir Magnússon                                                Þorsteinn Þorsteinsson