Árið 2012, föstudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 8/2012, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. janúar 2012 um breytt deiliskipulag varðandi lóðina nr. 6 við Akrakór í Kópavogi og á ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 7. febrúar s.á. um að veita leyfi til breytinga á húsi á þeirri lóð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. febrúar 2012, er barst nefndinni 10. s.m., kæra Ó og J, Aflakór 7, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. janúar 2012 að samþykkja breytt deiliskipulag varðandi lóðina nr. 6 við Akrakór. Með bréfi, dags. 13. apríl s.á., kæra sömu aðilar ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 7. febrúar 2012 um að veita leyfi til breytinga á húsi á þeirri lóð. Hefur það mál, sem er nr. 29/2012 í málaskrá nefndarinnar, verið sameinað máli þessu. Loks gerðu kærendur með bréfi, dags. 15. maí 2012, kröfu til þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan mál þetta væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Féllst nefndin á þá kröfu með úrskurði uppkveðnum 5. júní 2012.
Málsatvik: Hinn 20. september 2011 var á fundi skipulagsnefndar Kópavogs tekið fyrir erindi lóðarhafa Akrakórs 6 þar sem óskað var eftir leyfi til að breyta einbýlishúsi á lóðinni í tvíbýlishús og fjölga bílastæðum um eitt. Samþykkti nefndin að grenndarkynna erindið og var frestur til athugasemda veittur til 4. nóvember 2011. Athugasemd barst frá kærendum, sem töldu að breytingin gæti skapað fordæmi fyrir breyttri byggð. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar Kópavogsbæjar, dags. 14. nóvember 2011, segir m.a. að það breyti ekki heildaryfirbragði hverfisins þótt einu einbýlishúsi verði breytt í parhús, en hverfið sé nú þegar byggt upp af einbýlishúsum og parhúsum. Á fundi skipulagsnefndar hinn 14. desember 2011 var tillagan samþykkt og henni vísað til bæjarstjórnar, sem staðfesti hana á fundi sínum hinn 10. janúar 2012. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 13. s.m.
Byggingarleyfi til breytinga á húsinu að Akrakór 6 var gefið út hinn 7. febrúar 2012 í kjölfar skipulagsbreytingarinnar. Er með leyfinu heimilað að gera tvær íbúðir í húsinu, annars vegar á efri hæð og hins vegar á neðri hæð hússins. Þá er með leyfinu heimilað að lækka yfirborð lóðar við suður- og norðurenda hússins niður í plötuhæð neðri hæðar og reisa stoðveggi, tröppur og geymslur sem nái allt að lóðarmörkum til suðurs og norðurs. Þá er heimiluð nýting á rými, sem á upphaflegum teikningum er sagt vera óráðstafað, gluggalaust rými, og séu gluggar jafnframt settir á það.
Kærendur skuti hinum kærðu ákvörðunum til úrskurðarnefndarinnar með bréfum, dags. 8. febrúar og 13. apríl 2012, svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að í skipulagi svæðisins hafi aðeins verið gert ráð fyrir einbýlishúsum og parhúsum við Akrakór og Aflakór. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar komi fram að einbýlishúsi sé breytt í parhús, en kærendur telji að með hinni kærðu ákvörðun sé verið að breyta þegar byggðu einbýlishúsi í tvíbýlishús. Um sé að ræða grundvallarbreytingu og sé því alfarið hafnað að það geti talist óveruleg breyting að breyta einbýlishúsi í tvíbýlishús. Breytingin hafi fordæmisgildi vegna einbýlishúsa við Akrakór og Aflakór, jafnt byggðra sem óbyggðra húsa. Kærendur telji að standi hin kærða breyting á deiliskipulagi óhögguð muni reynast erfitt að hafna óskum um breytingar á öðrum einbýlishúsum, standi vilji eigenda þeirra eða byggingaaðila til þess að breyta þeim í tvíbýlishús.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Sótt hafi verið um breytingu á deiliskipulagi varðandi lóðina nr. 6 við Akrakór og hafi verið samþykkt að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir lóðarhöfum Akrakórs 1-3, 2-4, 5, 7, 8, 10, 12 og 14, svo og lóðarhöfum Aflakórs 1-3 og 5-7. Kópavogsbæ hafi borist ódagsett sameiginlegt erindi frá lóðarhöfum Akrakórs 1, 3, 7, 10 og 14 og Aflakórs 5 þar sem fram hafi komið að þeir gerðu engar athugasemdir við skipulagstillöguna og lýstu yfir samþykki sínu. Engar athugasemdir hafi borist frá lóðarhöfum Akrakórs 2-4, 5, 8 og 12 og geri þeir því engar athugasemdir fyrir sitt leyti. Hins vegar hafi borist athugasemdir og ábendingar frá kærendum á kynningartíma.
Meginreglan sé sú að skipulag sé bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og sé því almennt ætlaður langur gildistími. Hönnun og bygging mannvirkja sé meðal annars reist á forsendum sem fram komi í skipulagi. Verði almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags. Á hinn bóginn sé skipulag stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun. Þannig sé mælt fyrir um í skipulagslögum nr. 123/2010 að sveitarfélög, landeigendur og framkvæmdaaðilar geti lagt fram tillögu eða beiðni um breytingar á deiliskipulagi. Þar af leiðandi standi vilji löggjafans ekki til þess að deiliskipulag skuli standa óhaggað um aldur og ævi. Það sé eðli borga og bæja að geta tekið breytingum og vera í stöðugri þróun. Því verði eigendur húsa að gera ráð fyrir að skipulag í hverfum geti tekið óverulegum breytingum að því er varði einstakar fasteignir, uppbyggingu hverfa og þéttingu byggðar. Hlutverk skipulagsyfirvalda sé að tryggja hagsmuni heildarinnar og að aldrei sé svo langt gengið á eignir borgaranna að um skerðingu eða rýrnun á þeim verði að ræða vegna framkvæmda á annarri fasteign. Sú breyting á deiliskipulagi varðandi Akrakór 6, sem ágreiningur sé uppi um í máli þessu, sé óveruleg. Þannig víki hið breytta skipulag nánast að engu marki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis.
Enda þótt vikið sé frá fyrra deiliskipulagi, að því leyti að heimila byggingu parhúss í stað einbýlishúss, sé það frávik frá eldra deiliskipulagi ekki svo verulegt að það raski hagsmunum kærenda. Ekki sé gert ráð fyrir breytingu á stærð fasteignarinnar og hæð hennar sé óbreytt frá fyrra deiliskipulagi. Þá verði ásýnd og ímynd hverfisins óbreytt. Rétt hafi verið staðið að gerð hinnar kærðu ákvörðunar um breytt deiliskipulag, bæði hvað varði form og efni, og beri því að hafna kröfu kærenda um ógildingu þess. Þá hafi verið staðið rétt að útgáfu hins kærða byggingarleyfis og beri einnig að hafna kröfu kærenda um ógildingu þess.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi vísar til þess að framkvæmdir hans styðjist við lögmætt byggingarleyfi. Vandséð sé að kærendur verði fyrir fjárhagslegu tjóni vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Leitað hafi verið óformlega eftir áliti nokkurra löggildra fasteignasala í þessu máli og séu þeir sammála um að ótti kærenda um verðrýrnun eignar þeirra eigi ekki við rök að styðjast. Hafa verði í huga að eftir kreppu hafi sú stefna verið tekin hjá bæjaryfirvöldum að reyna að minnka íbúðir og eigi það bæði við í fjölbýlishúsum og einbýlishúsum. Í raun hafi skapast hálfgert neyðarástand þar sem stór hús hafi staðið hálfbyggð og ekki verið fyrirsjáanlegt að eigendur réðu við að ljúka byggingu þeirra eins og til hafi staðið. Það hafi því verið hálfgert neyðarúrræði hjá bæjarfélögum að heimila breytingar eins og hér um ræði.
———————————
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin hér nánar en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á vettvangi í máli þessu.
Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er heimilað að breyta þegar byggðu einbýlishúsi að Akrakór 6 í tvíbýlishús, fjölga bílastæðum um eitt og koma fyrir tröppum og geymslum við norður- og suðurmörk lóðar. Af skýringarmynd verður ráðið að yfirborð lóðar sunnan og norðan hússins verði lækkað niður í plötuhæð neðri hæðar og að inngangur í íbúð á neðri hæð verði fyrir miðri austurhlið hússins, andspænis húsi kærenda. Með hinni umdeildu breytingu er því ekki aðeins vikið frá skilmálum gildandi skipulags um fjölda íbúða í húsinu heldur er einnig heimilað að reisa áberandi byggingarhluta út fyrir ytri byggingarreit, auk þess sem vikið er frá þeim viðmiðum sem sett eru um hæðarsetningu lóða á svæðinu. Loks er vikið frá því fyrirkomulagi sem almennt gildir á svæðinu, að aðkoma að íbúðum sé frá götuhlið húss. Breyta háir stoðveggir, frá húsi að lóðarmörkum til suðurs og norðurs, og tröppuvirki meðfram þeim, verulega ásýnd hússins að Akrakór 6, séð frá lóð kæranda.
Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segir að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Telur úrskurðarnefndin að með hinni umdeildu breytingu sé vikið svo verulega frá notkun, og útliti viðkomandi svæðis að ekki hafi verið skilyrði til að fara með málið eftir undantekningarákvæði tilvitnaðrar 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Er þá einnig haft í huga það fordæmisgildi sem í ákvörðuninni felst. Telur úrskurðarnefndin að með tilliti til jafnræðissjónarmiða hefði fremur átt að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að gera almenna breytingu á skilmálum skipulagsins og heimila tvær sjálfstæðar íbúðir í einbýlishúsum á svæðinu, en engin afstaða er tekin í úrskurði þessum til þess hvort skilyrði hefðu verið til svo umfangsmikilla breytinga á nýlegu deilskipulagi, eftir atvikum í bága við væntingar lóðarhafa á svæðinu.
Fleira er athugavert við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Þannig segir í umsögn skipulags- og byggingardeildar um breytinguna að það að breyta einbýlishúsi í parhús geti haft fordæmisgildi þar sem enn séu óbyggð tvö einbýlishús við Akrakór og fjögur við Aflakór. Ekki sé talið að umrædd breyting raski heildaryfirbragði hverfisins þar sem hverfið sé byggt bæði einbýlishúsum og parhúsum. Við þetta er það að athuga að húsið að Akrakór 6 verður ekki parhús heldur tvíbýlishús við umrædda breytingu og fær því sérstöðu í hverfinu hvað þetta varðar. Vísast um skilgreiningu þessara húsagerða til svonefndrar fitjuskrár mannvirkja samkvæmt íslenskum staðli, ÍST 120/2007, sbr. og reglugerð nr. 918/2009 um innihald IS 50V landfræðilegs gagnasafns um Ísland. Þá fær það heldur ekki staðist að fordæmisgildi hinnar kærðu ákvörðunar sé bundið við þau hús sem enn eru óbyggð heldur verður að ætla að unnt væri í einhverjum tilvikum að breyta þegar byggðum einbýlishúsum í tvær íbúðir. Má í því sambandi benda á að húsið að Akrakór 6 var þegar byggt þegar sótt var um hina umdeildu breytingu, en fram kemur í greinargerð með skipulagbreytingunni að sótt sé um að breyta þegar byggðu einbýli í tvíbýli. Eru forsendur hinnar kærðu ákvörðunar beinlínis rangar hvað þessi atriði varðar.
Loks skal á það bent að við ákvörðun skipulagsnefndar um grenndarkynningu var tekið fram að erindið skyldi m.a. kynnt fyrir lóðarhöfum Akrakórs 2-4 og 8, en þær lóðir liggja að lóðinni Akrakór 6. Felur hin kærða ákvörðun m.a. í sér að byggt er að mörkum þessara lóða og reistir stoðveggir til þess að unnt sé að koma fyrir tröppum og lækka yfirborð lóðar Akrakórs 6, en mikill hæðarmunur verður milli umræddra lóða eftir breytinguna. Engar athugasemdir komu þó fram af hálfu lóðarhafa vegna lóða þessara, en við meðferð málsins fyrir úrskurðanefndinni var upplýst að þær væru í eigu Kópavogsbæjar. Verður ekki ráðið af málsgögnum að skipulagsnefnd eða bæjarstjórn hafi verið kunnugt um ástæður þess að ekki komu fram athugasemdir af hálfu rétthafa nefndra lóða og er ekki útilokað að vitneskja þar um hefði getað haft áhrif á niðurstöðu málsins eða gefið tilefni til frekari athugunar á því. Var rannsókn málsins áfátt hvað þetta varðar.
Samkvæmt framansögðu voru svo verulegir annmarkar á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar um breytt deiliskipulag að fella ber hana úr gildi. Miðað við þá niðurstöðu samræmist hið kærða byggingarleyfi ekki gildandi deiliskipulagi og verður það því einnig fellt úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. janúar 2012 um breytt deiliskipulag varðandi lóðina nr. 6 við Akrakór í Kópavogi. Jafnframt er felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Kópavogi frá 7. febrúar s.á. um að veita leyfi til breytinga á húsi á þeirri lóð.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
_____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
