79/2019 Héðinsgata

Árið 2020, mánudaginn 6. apríl fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundarbúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Þingvangur ehf., eigandi Héðinsgötu 1 og 2 og Köllunarklettsvegar 3, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn, sem fól í sér stofnun nýrrar lóðar undir smáhýsi fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. október 2019.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 3. júlí 2019 var tekin fyrir tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að breytingu á deiliskipulagi Köllunarkletts til að unnt væri að koma fyrir einu til fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkur, hvert um sig u.þ.b. 30 m2 að flatarmáli. Tillagan gerði ráð fyrir nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir smáhýsin á núverandi bílastæði á borgarlandi. Lagðar voru fram á fundinum umsagnir Faxaflóahafna sf. og Minjastofnunar, auk athugasemda sem bárust á auglýsingartíma tillögunnar. Í umsögn Faxaflóahafna sf., dags. 2. janúar 2019, kom fram að ekki væri lagst gegn staðsetningunni og breytingu á deiliskipulagi ef ákvæði aðalskipulags stæðu ekki þar í vegi. Ekki væri talið heppilegt að stofna sérstaka lóð fyrir smáhýsin þar sem þau ættu aðeins að vera til bráðabirgða. Lagt var til að Faxaflóahafnir og Reykjavíkurborg gerðu með sér samning um skammtímaleigu í afmarkaðan tíma. Ljóst væri samkvæmt aðalskipulagi að íbúðir væru ekki heimilar á svæðinu. Hafa þyrfti samráð við lóðarhafa nærliggjandi lóða og kynna fyrir þeim áformin með viðeigandi hætti. Þá var að auki lögð fram á fundi umhverfis- og skipulagsráðs umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 24. júní 2019.

Tillagan var samþykkt og henni vísað til borgarráðs, sem staðfesti hana á fundi sínum 18. júlí 2019. Í bréfi frá Skipulagsstofnun, dags. 29. ágúst s.á., kemur fram að fyrirhugað sé að koma fyrir allt að fimm tímabundnum íbúðareiningum sem hver um sig geti verið allt að 30 m2 að stærð. Ekki sé gert ráð fyrir að búseta verði varanleg á lóðinni heldur sé um tímabundið neyðarúrræði að ræða fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Ekki var á fundi borgarráðs gerð athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulags-breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að hin kærða ákvörðun samrýmist ekki gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Kunni það að skýrast af því að í deili­skipulagstillögunni sé eldra aðalskipulag lagt til grundvallar, sbr. það sem segi í greinargerð með tillögunni: „Miðsvæði merkt M18, Köllunarklettur er skilgreint: „Einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður auk íbúða.““ Eins og aðalskipulaginu hafi verið breytt með auglýsingu nr. 760/2017 hafi heimild til byggingar íbúða verið felld niður, en um þá ákvörðun segi á bls. 8 í greinargerð með aðalskipulagsbreytingunni „10. Köllunarklettur (reitur 29). Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi byggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðabyggð …“

Kærandi hafi í samstarfi við Reykjavíkurborg og Faxaflóahafnir unnið að gerð heildar­deiliskipulags fyrir reitinn. Sú vinna sé langt komin, þ.m.t. vinna við forsögn og lýsingu. Í þeirri vinnu hafi ekki verið minnst einu orði á þá breytingu sem birtist í hinni kærðu tillögu og hvorki hafi verið haft samráð við kæranda né Faxaflóahafnir áður en tillagan hafi verið auglýst.

Þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst skuli sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur sveitarstjórnin hafi við deiliskipulags­gerðina og upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart íbúum og öðrum hagsmunaaðilum, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. mgr. ákvæðisins komi fram að sveitarstjórn sé heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggi fyrir í aðalskipulagi. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé á umræddu svæði einungis gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði. Þar komi fram að áætluð aukning slíks húsnæðis sé um 85 þúsund m2.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga komi fram að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og skuli jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Í greinargerð sem fylgt hafi frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum komi fram að með þessu hafi ætlunin verið að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þótt að slíkt geti þó stundum átt við. Hin umdeilda tillaga sæki því heimild til undantekningarreglu, sem beri samkvæmt viðurkenndum skýringaraðferðum laga að túlka þröngt. Kærandi telji engin skilyrði til beitingar fyrrgreinds undantekningarákvæðis.

Með deiliskipulagi sé markmiðið m.a. að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags, taka ákvarðanir um notkun lóða og stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands. Við skipulagsgerð skuli og tryggja réttaröryggi einstaklinga og lögaðila þótt almannahagsmunir séu hafðir að leiðarljósi, sbr. 1. gr. skipulagslaga. Hvorki verði séð að hin umdeilda tillaga sé í samræmi við markmið deiliskipulags né að hún uppfylli þær kröfur sem lög geri til slíkra tillagna. Tillagan hljóti því að teljast fara í bága við landnotkunarákvæði gildandi aðalskipulags auk þess sem hún samræmist ekki ákvæði 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga og öðrum meginreglum um gerð deiliskipulags.

Reykjavíkurborg hafi leitast við að slá ryki í augu þeirra sem gert hafi athugasemdir við tillöguna og fullyrt að ekki væri um hefðbundna búsetu að ræða heldur tímabundið úrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar. Þessi fullyrðing fái ekki staðist að mati kæranda. Búseta skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar hljóti að teljast hefðbundin búseta á allan hátt. Það eina sem kunni að vera tímabundið í þessu sambandi sé búseta hvers og eins skjólstæðings, þar sem einn taki við af öðrum. Hljóti að vera út frá því gengið af hálfu borgarinnar að úrræðið sé viðvarandi og þar af leiðandi geti búseta ekki verið annað en hefðbundin og viðvarandi.

Sveitarfélagið hafi ekki gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji afgreiðslu borgarinnar á athugasemdum sínum, Alanó samtakanna og rekstrarfélags Drauma­setursins vera byggða á ófullnægjandi rannsókn á aðstæðum og atvikum öllum. Sveitarfélagið hafi með hinni kærðu ákvörðun brotið í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en samkvæmt reglunni skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærandi hafi ítrekað boðið borginni að reisa fyrirhuguð smáhýsi á lóð kæranda að Köllunarklettsvegi 3. Kærandi telji unnt að reisa smáhýsi, eins og þau sem lýst sé í hinni umdeildu tillögu, á grund­velli stöðuleyfis til eins árs í senn og að slík ráðstöfun samræmist betur aðalskipulagi og þeirri deiliskipulagsvinnu sem þegar hafi verið unnin. Þá telji kærandi að verulega skorti á að hin kærða ákvörðun hafi verið rökstudd með viðhlítandi hætti, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaganna.

Til viðbótar framangreindu bendi kærandi á að hann hafi haft réttmætar væntingar til þess að einungis atvinnuhúsnæði yrði reist á grundvelli þess deiliskipulags sem unnið hafi verið að í samvinnu aðila. Hafi framkoma borgarinnar í þeirri skipulagsvinnu einungis styrkt kæranda í þeirri trú, sem samræmist jafnframt gildandi aðalskipulagi. Annars konar starfsemi á deiliskipulagsreitnum kunni að leiða til verðrýrnunar á eignum kæranda innan reitsins og gangi slíkt gegn stjórnarskrárvörðum eignarréttindum hans, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að í umræddri deili­skipulagsbreytingu felist að stofnuð sé 806 m2 lóð undir allt að fimm smáhýsi, sem þjóna eigi sem tímabundið búsetuúrræði fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, en ekki sé gert ráð fyrir varanlegri búsetu á svæðinu. Þannig sé ekki um hefðbundna búsetu að ræða. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé reiturinn á miðsvæði M18 og sé svæðið skilgreint sem þéttingarsvæði Þ47. Heimilt sé að vera með þjónustustarfsemi á svæðinu. Samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar geti íbúðarhúsnæði verið á miðsvæðum. Í gildandi stefnu aðalskipulagsins sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðar­uppbyggingu á svæðinu, sbr. skilgreiningar á mynd 13 í kaflanum Borgin við Sundin. Hins vegar verði að líta svo á að í aðalskipulaginu sé heimild fyrir því að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Það yrði þó alltaf metið sérstaklega m.t.t. nálægðar við atvinnustarfsemi. Á Héðinsgötu 8 sé verið að skilgreina í deiliskipulagi búsetuúrræði fyrir heimilislausa, sem verði ávallt að líta á sem tímabundna húsnæðislausn fyrir viðkomandi, auk þess sem smáhýsin sem gert sé ráð fyrir séu færanlegar byggingar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hvorki í skipulagslögum nr. 123/2010 né skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé að finna heimildir til að fara á svig við skipulag á einstökum svæðum með þeim hætti sem Reykjavíkurborg leitist við, þ.e.a.s. með því að skáka í því skjóli að íbúðarhúsnæði sé á einhvern hátt færanlegt og falli því ekki undir skilgreiningu íbúðarhúsnæðis. Kærandi telji einsýnt að um hefðbundna búsetu sé að ræða og þótt vera kunni að íbúar komi og fari, eins og almennt gerist, einkum þegar íbúar eigi ekki húsnæði sem þeir búi í, þá séu áhrifin þau sömu á þá sem hafi með höndum starfsemi á svæðinu. Kærandi bendi sérstaklega á að í skipulagi skuli nota landnotkunarflokka skv. gr. 6.2. í skipulagsreglugerð. Í a-lið sé fjallað um íbúðarbyggð, sem bent sé á að eigi ekki við um það svæði sem um sé að tefla. Ekki sé gert ráð fyrir öðrum flokkum fyrir íbúðarbyggð. Engar sérreglur gildi því um tilgreiningu landnotkunar, burtséð frá því hverskonar húsnæði sé þar byggt eða hverjir kunni að búa þar hverju sinni. Þá séu heimildir til þess að skipuleggja frístundabyggð jafnframt þess eðlis að föst búseta sé þar óheimil.

Áréttað sé að tilvísanir til þess að reiturinn M18 sé á þéttingarsvæði styðji ekki kröfur Reykjavíkur­borgar, enda sé vandséð hvernig smáhýsi, hvort sem þau séu þung, létt, færanleg eður ei, geti samrýmst markmiðum um þéttingu. Bendi kærandi á að hin kærða ákvörðun sé að þessu leyti sem öðru í hróplegu ósamræmi við aðalskipulag. Ekki verði séð að kröfur Reykjavíkurborgar fái nokkra stoð í þeim röksemdum að heimilt sé að hafa þjónustustarfsemi á svæðinu, enda felist ekki í því heimild til íbúðarbyggðar, þvert á móti.

Varðandi þau rök borgarinnar að íbúðarhúsnæði geti verið á miðsvæðum samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar þá bendi kærandi á að tilvísun Reykjavíkurborgar sem að þessu lúti fái ekki stoð í skipulagsreglugerð eða öðrum réttarheimildum. Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð sé fjallað um stefnu um landnotkun. Í b-lið sé fjallað um miðsvæði og segi þar orðrétt: „Svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“

Reykjavíkurborg hafi sem fyrr segi einnig vísað til þess að þrátt fyrir að í gildandi stefnu sé ekki gert ráð fyrir almennri og umfangsmikilli íbúðaruppbyggingu á svæðinu þá verði engu að síður að líta til þess að í aðalskipulagi sé heimild til að skilgreina í deiliskipulagi á svæði M18 minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis. Kærandi vísi þessum röksemdum til föðurhúsanna. Meðal staðfestra breytinga á gildandi aðalskipulagi sé breytingin „Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030“, dags. í júní 2017 og uppfærð 11. ágúst s.á. Á bls. 7 í 4. kafla sé fjallað um breytingartillögurnar sem síðar hafi verið gerðar. Tekið sé fram að þær lúti að því að uppfæra íbúðarheimildir á reitum sem þegar séu skilgreindir í stefnunni um íbúðarbyggð eins og hún birtist á mynd 13. Síðan sé tekið fram að reitur 29, Köllunarklettur, verði felldur út af mynd 13, og landnotkun viðkomandi miðsvæðis verði endurskilgreind. Í kafla 4.1. sé vísað til þess að þar sé að finna breytingar á mynd 13, Íbúðarbyggð og blönduð byggð 2010-2030. Undir 10. tl. sé síðan að finna tillögur varðandi reit 29 sem hafi verið samþykktar, en þar segi orðrétt: „Lagt er til að ekki verði heimilt að byggja íbúðir á umræddu svæði (miðsvæði M18), þar sem reiturinn er aðskilinn frá nærliggjandi íbúðarbyggð með stofnbrautum, og stendur nálægt lóðum þar sem iðnaðarstarfsemi er heimil. Reitur 29 verður því felldur út sem byggingarreitur fyrir íbúðar­byggð, af mynd 13, en heimildir um magn atvinnuhúsnæðis á svæðinu verða auknar sam­svarandi í töflu 3, Miðsvæði í AR2010-2030, bls. 52 í kaflanum Skapandi borg, sjá kafla 4.4. hér að neðan.“

Kærandi bendi á að framangreindar röksemdir Reykjavíkurborgar stangist samkvæmt þessu algjörlega á við gildandi aðalskipulag og að tilvísanir til þess að heimilt sé að skipuleggja minniháttar uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á umþrættum reit séu í besta falli á misskilningi byggðar.

Niðurstaða: Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var stofnuð ný lóð, Héðinsgata 8, þar sem gert er ráð fyrir fimm smáhýsum fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Er lóðin á miðsvæði, M18, í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, reit 29.

Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er miðsvæði skilgreint sem „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis“, sbr. b-lið greinarinnar. Í gr. 4.3.1. er fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Er meginviðfangsefni þess stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skal í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun eftir því sem við á. Meðal þeirra málefna er blöndun byggðar og íbúaþróun, sbr. b- og d-liði greinarinnar, og er þar m.a. átt við blöndun íbúða við aðra landnotkun, t.d. þar sem blanda á íbúðum og verslunar-, menningar- og þjónustustarfsemi í þéttbýli. Gæta skuli sérstaklega að búsetuhagsmunum íbúa, svo sem með því að blanda ekki íbúðum við starfsemi sem ætla megi að valdi nágrönnum óþægindum, t.d. vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar. Staðsetning nýrra íbúða eða starfsemi hamli ekki starfsemi sem fyrir sé á svæðinu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kom áður fram að á svæðinu M18 væru einkum skrifstofur, ýmis þjónusta og léttur iðnaður, auk íbúða, og er vísað til þessa í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Með aðalskipulagsbreytingu, sem tók gildi með birtingu auglýsingar þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 30. ágúst 2017, var heimild til íbúðar­uppbyggingar á þessu svæði felld brott. Í breytingunni kemur eftirfarandi fram: „M18 við Köllunarklett: Þar sem heimildir um íbúðarhúsnæði á svæðinu eru alfarið felldar út, er lagt til að atvinnuhúsnæði á svæðinu verði aukið samsvarandi. Lagt er til að heimildir um atvinnuhúsnæði aukist um 25 þúsund fermetra.“ Þá var tafla nr. 3, á bls. 52 í kaflanum Skapandi borg í aðal­skipulaginu, uppfærð til samræmis við þetta, þ.e. að engin fjölgun íbúða sé heimil og að um sé að ræða bindandi stefnu.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Með hinu kærða deiliskipulagi er veitt heimild fyrir fimm smáhýsum á nýrri lóð, Héðinsgötu 8, fyrir skjólstæðinga velferðarsviðs borgarinnar í því skyni að veita einstaklingum þann stuðning sem þeir óska eftir til að halda heimili. Eru smáhýsin því ótvírætt ætluð til íbúðarnota. Er hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem áskilið er í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Hefði, með hliðsjón af framangreindu ákvæði skipulagsreglugerðar í gr. 4.3.1., jafnframt þurft að gera grein fyrir þessari blöndun byggðar í aðalskipulagi, en svo var ekki gert.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. júlí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis, Reykjavíkurhöfn.