Árið 2019, fimmtudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 79/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 24. maí 2017 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 19. júlí 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 24. maí 2017 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði á Seltjarnarnesi. Verður kæran skilin á þann hátt að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 31. ágúst 2017.
Málavextir: Hinn 17. ágúst 2016 samþykkti bæjarstjórn Seltjarnarness að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði en það svæði hafði ekki áður verið deiliskipulagt. Svæðið nær yfir Valhúsahæð, Plútóbrekku, Bakkagarð, svæði norðan Norðurstrandar frá Austurströnd að Lindarbraut, svæða sunnan Suðurstrandar frá Steinavör að Lindarbraut auk Kirkjubrautar og Skólabrautar. Tillagan var auglýst frá 5. september 2016 með athugasemdafresti til og með 14. október s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda, og svaraði skipulags- og umferðarnefnd þeim athugasemdum ásamt því að koma til móts við hluta þeirra.
Bæjarstjórn samþykkti deiliskipulagstillöguna á fundi sínum 14. desember 2016 og voru gögnin send Skipulagsstofnun til umfjöllunar. Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við framsetningu deiliskipulagsins og í kjölfar þess var uppfærð skipulagsgreinagerð samþykkt í bæjarstjórn 24. maí 2017. Deiliskipulagið tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 20. júní s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi gert athugasemdir við kynningu umrædds deiliskipulags fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði og hafi eftirfarandi athugasemdir ekki verið teknar til greina.
Í fyrsta lagi bendir kærandi á að samkvæmt gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eigi deiliskipulag að jafnaði að ná til reits eða svæðis sem myndi heildstæða einingu eins og svæði með sömu landnotkun, svæði afmarkað af götum, húsaþyrpingu, svo sem landbúnaðarsvæðum, eða annað sem gefi sameiginlegar forsendur fyrir viðkomandi deiliskipulag. Í deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útisvistarsvæði hafi þessu ákvæði ekki verið fylgt eftir þar sem blandað hafi verið saman húsabyggð og útivistarsvæði.
Í öðru lagi vísar kærandi til þess að byggingarreitir hafi margir verið furðulegir í greinagerð með deiliskipulaginu. Á Skólabraut 4, 8 og 10 séu ekki skráðir byggingarreitir fyrir þegar byggðum húsum, auk þess að gert sé ráð fyrir byggingarreit fyrir framan bílskúra á mörgum stöðum án þess að gert sé ráð fyrir viðbyggingu.
Í þriðja lagi hafi ekki verið gert ráð fyrir einni hæð til viðbótar ofan á húsið Skólabraut 6, sem leyfi sé fyrir samkvæmt uppdráttum frá 1949 og 1950. Uppdrættir sem Seltjarnarnesbær hafi vísað til frá árinu 1972 séu vegna bílskúrs en ekki íbúðarhússins. Því væri eðlilegt að í deiliskipulaginu væri gert ráð fyrir að húsið að Skólabraut 6 mætti vera þriggja hæða, eins og flest önnur hús í kring. Það sé óforsvaranlegt og standist ekki lög að hafna því á þeirri forsendu að uppdrættir séu fallnir úr gildi.
Óskað hafi verið eftir fjölgun bílastæða við Skólabraut 6. Húsið sé tvíbýlishús og einungis með aðkeyrslu að bílskúrum, en engin gestastæði séu á lóðinni. Algengt sé bæði á Skólabraut og Kirkjubraut að hafa gestastæði inni á lóð og séu t.d. allt að sex gestastæði á lóðinni nr. 12 við Skólabraut.
Loks sé það athugavert að umferðaröryggisáætlun kveði á um að kanna skuli skástæði við Skólabraut, en engar opinberar athuganir hafi verið gerðar og kynntar almenningi á þessu svæði varðandi það. Samkvæmt deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir beinum bílastæðum samhliða gangstétt norðan við götuna. Slíkt valdi óþarfa hættu fyrir gangandi vegfarendur þar sem innkeyrslur úr bílastæðum húsa séu fyrir. Mun öruggara væri að hafa skástæði norðan við götuna sem myndi einnig fjölga bílastæðum töluvert, líkt og lengi hafi verið talin þörf á, ásamt því að auðveldara yrði að komast í og úr skástæðum. Þá sé hvergi gert ráð fyrir stæðum fyrir stærri bíla, rútur eða bílastæði ætluðu fötluðu fólki.
Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað.
Umrædd kæra byggi á fimm málsástæðum sem að mati sveitarfélagsins geti ekki raskað gildi hins kærða skipulags, enda sé það hvorki haldið form- né efnisgöllum. Málsástæður kæranda séu efnislega þær sömu og athugasemdir hans sem komið hafi verið á framfæri á fyrri stigum deiliskipulagsgerðarinnar. Þær athugasemdir hafi verið teknar til skoðunar áður en deiliskipulagið hafi verið samþykkt og hafi sveitarfélagið svarað þeim.
Vald til að skipuleggja svæði innan marka sveitarfélags sé í höndum sveitarstjórna og annist þær og beri ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við beitingu valdsins beri sveitarfélögum að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð séu í 1. gr. laganna. Þá séu sveitarstjórnir að auki bundnar af lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins ásamt því að krafa sé gerð um að ákvarðanir sveitarstjórna byggi á málefnalegum sjónarmiðum. Telur Seltjarnarnesbær ljóst að framangreindum reglum hafi verið fylgt við gerð umrædds deiliskipulags.
Samkvæmt 1. málsl. gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga sé gert ráð fyrir að deiliskipulag skuli að jafnaði gera fyrir einstök svæði eða reiti sem myndi heildstæða einingu. Telji sveitarfélagið að umrætt skipulag sé í samræmi við framangreind ákvæði, enda búi fullkomlega lögmæt og málefnaleg sjónarmið að baki afmörkun skipulagssvæðisins, auk þess sem ekki hafi verið sýnt fram á með neinum efnislegum rökum að afmörkun skipulagssvæðisins hafi leitt til réttarspjalla fyrir kæranda eða sé óeðlilegt í skipulagslegu tilliti. Þá séu skilmálar fyrir lóðir á svæðinu skýrir og málefnalegir. Í greinagerð skipulagsins komi fram að við þegar byggð hús við Kirkjubraut og Skólabraut sé ekki gert ráð fyrir breytingum utan þeim sem fylgi almennu viðhaldi og endurnýjun, að undanskildum ákveðnum undanþágum sem upp séu taldar í deiliskipulaginu. Með deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir þeirri breytingu við Skólabraut að gangstétt verði milli götu og lóða við götuna norðanverða. Gangandi vegfarendum geti stafað nokkur hætta af útakstri frá lóðum. Til að stemma stigu við þeirri hættu sé gert ráð fyrir að útaksturssvæði verði auðkennd með minni hellum og takmörkun á breidd inn- og útaksturssvæða. Breytingin sé gerð vegna umferðar gangandi vegfarenda, einkum skólabarna, sem í dag noti götuna sem göngusvæði.
Samkvæmt samþykktum teikningum frá 1968 og 1972 sé ekki gert ráð fyrir hæð ofan á núverandi hús á lóðinni nr. 6 við Skólabraut. Á upphaflegum teikningum að húsinu, samþykktum 19. september 1949, skyldi húsið vera tvær hæðir og ris. Sótt hafi verið um að hafa húsið þriggja hæða árið 1950, en inn á teikningu frá þeim tíma hafi núverandi þak verið handteiknað ofan á aðra hæðina. Hins vegar sé húsið tveggja hæða samkvæmt gildandi uppdráttum fyrir húsið frá 1968 og 1972. Að auki liggi fyrir uppdráttur frá 1996 sem sýni húsið eins og það sé nú. Við gerð deiliskipulagsins hafi verið ákveðið að halda í núverandi yfirbragð byggðarinnar og hafa húsin við Skólabraut almennt tveggja hæða.
Varðandi beiðni kæranda um aukinn fjölda bílastæða á lóðinni Skólabraut 6 vísi Seltjarnarnesbær til þess að nauðsynlegt sé að halda breidd hverrar innkeyrslu í lágmarki til að tryggja umferðaröryggi á götunni. Fjölmennur grunnskóli sé í sömu götu og því séu á svæðinu margir gangandi vegfarendur, einkum skólabörn. Hægt sé að sækja um undanþágu vegna framkvæmda samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og skuli bílastæði inni á lóðum gerð í samráði við skipulags- og umferðarnefnd sveitarfélagsins.
Niðurstaða: Deiliskipulag það sem um er deilt í máli þessu er að mestu útivistarsvæði en innan þess er núverandi íbúðabyggð, við Kirkjubraut og Skólabraut, sem mótast hefur á liðnum áratugum. Kærandi er búsettur á deiliskipulagssvæðinu og lúta athugasemdir hans varðandi skipulagið að efni þess hvað íbúðabyggðina snertir, auk þess sem fundið er að afmörkun skipulagssvæðisins.
Hið kærða deiliskipulag var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, afgreitt í skipulags- og umferðarnefnd 15. nóvember 2016 og staðfest í bæjarstjórn Seltjarnarness 14. desember s.á. Framkomnum athugasemdum var svarað og þeim sem athugasemdir gerðu voru send þau svör. Ekki verður þó séð að athugasemd kæranda varðandi aukningu bílastæða á lóðinni Skólabraut 6 hafi verið svarað beint. Telst það þó ekki slíkur ágalli að leitt geti til ógildingar deiliskipulagsins. Skipulagið tók síðan gildi að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar lögum samkvæmt. Fyrir liggur að skipulagssvæðið liggur að mörkum nærliggjandi deiliskipulagssvæða, myndar eina heild og tekur til fyrrgreindrar íbúðabyggðar, sem lá utan deiliskipulagssvæða. Lágu því skipulagsrök að baki afmörkun skipulagssvæðisins og verður að telja þá afmörkun í samræmi við 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, sbr. og gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, enda er þar ekki gert að skilyrði að aðeins einn landnotkunarflokkur rúmist innan deiliskipulagssvæðis. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins er ekki gert ráð fyrir frekari uppbyggingu við Skólabraut umfram heimilaða sólskála og veggsvalir og er mörkum byggingarreita á lóðum við götuna ætlað að mynda bindandi byggingarlínu í tiltekinni fjarlægð frá götu. Er því ljóst að þeir byggingarreitir verða einungis nýttir þegar og ef til endurbyggingar kemur á viðkomandi lóðum. Með hliðsjón af framangreindu var málsmeðferð hins kærða deiliskipulags lögum samkvæmt og eru ekki þeir ágallar á framsetningu skipulagsins sem raskað geta gildi þess
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skjóli þess valds er ákvörðunum skipulagsyfirvalda sveitarfélaga um mótun og þróun byggðar hrint í framkvæmd. Við beitingu skipulagsvalds ber að gæta þess að ákvörðun um deiliskipulag sé í samræmi við heimildir aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með ákvörðuninni.
Ákvörðun um tilhögun bílastæða við Skólabraut samkvæmt umræddu deiliskipulagi lýtur fyrst og fremst að gæslu almannahagsmuna og fyrir þeirri tilhögun hafa verið færð fram rök er snúa að umferðaröryggi. Verður ekki séð að sú tilhögun snerti einstaklega lögvarða hagsmuni kæranda umfram aðra íbúa skipulagssvæðisins.
Fyrir liggur uppdráttur vegna Skólabrautar 6, sem staðfestur var af byggingarfulltrúa á árinu 1968. Þar er íbúðarhúsið teiknað sem tveggja hæða, eins og það er nú. Af uppdrættinum verður ráðið að hann hafi einungis verið gerður vegna byggingar bílskúrs, en teikning hússins á uppdrættinum hafi eingöngu verið gerð til að sýna innbyrðis afstöðu bygginganna á lóðinni. Það sama á við um staðfestan uppdrátt frá árinu 1972 er sýnir breytingar á bílskúrnum. Á upphaflegum uppdrætti, sem staðfestur var af oddvita Seltjarnarneshrepps 19. september 1949, er húsið teiknað sem tvær hæðir og ris, en á öðrum uppdrætti, sem mun vera frá 13. desember 1950, er það teiknað sem þriggja hæða. Er þar dregin lína milli annarrar og þriðju hæðar á teikningu af suðurhlið hússins, sem óljóst er hvað á að merkja. Hvað sem öðru líður verður að líta til þess að húsið var á sínum tíma byggt sem tveggja hæða og hefur verið það alla tíð síðan. Verður ekki talið að hæð umrædds hús sé í ósamræmi við götumynd svæðisins en hús þar eru ýmist tveggja til þriggja hæða.
Í greinagerð með umræddu deiliskipulagi kemur fram að nauðsynlegt sé að tryggja umferðaröryggi á Skólabraut, enda sé fjölmennur grunnskóli í sömu götu og því mikið um gangandi vegfarendur á svæðinu, einkum skólabörn. Gangandi vegfarendum geti stafað nokkur hætta af útakstri frá lóðum og því sé breidd inn- og útaksturssvæða takmörkuð. Samkvæmt þessu verður að telja að ef bæta ætti við bílastæðum á lóðinni nr. 6 við Skólabraut yrði að breikka aðkomu að lóðinni, sem dregið gæti úr umferðaröryggi og aukið hættu á slysum. Lágu því málefnaleg sjónarmið að baki synjun Seltjarnarnesbæjar á beiðni um fjölgun bílastæða á lóð kæranda, auk þess sem bílastæðafjöldi á lóðinni telst ekki óeðlilegur þegar litið er til annarra lóða sem deiliskipulagið tekur til.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 24. maí 2017 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði.
