Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

79/2016 Reykjavíkurflugvöllur

Árið 2016, fimmtudaginn 11. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 79/2016, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 3. maí 2016 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Reykjavíkurflugvöll.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júlí 2016, er barst nefndinni 6. s.m., kæra eigendur skýlis 21 í Fluggörðum, Reykjavík, nýtt deiliskipulag Reykjavíkurflugvallar, sem samþykkt var í borgarstjórn 3. maí 2016 og tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 13. júní s.á. Gera kærendur þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi en ella að gildistöku þess verði frestað þar til komið verði upp nýrri aðstöðu fyrir einka- og kennsluflug og bótaréttur eigenda bygginga á Fluggarðasvæðinu verði til lykta leiddur.

Með 11 bréfum, dags. 20. júní, 5., 6., 7., 8., 11. og 14. júlí 2016, er bárust nefndinni 6., 7., 8. 13. og 14. s.m., kæra 13 eigendur skýla 35F, 27E, 35B, 31B, 31D, 29A, 29D, 33C, 37E, 34C, 28E og 22, Fluggörðum, Reykjavík, sömu ákvörðun borgarstjórnar. Gera kærendur sömu kröfur um ógildingu deiliskipulagsins eða frestun réttaráhrifa þess nema, eigendur skýla 22, 31B og 31D, sem einungis hafa uppi ógildingarkröfu, og eigendur skýla 35F og 29D, sem krefjast aðeins frestunar réttaráhrifa skipulagsins. Í ljósi þess að kærumálin snúast um sömu ákvörðun, kröfur kærenda eru að öllu leyti eða að hluta sama eðlis og studdar sömu rökum, verða nefnd kærumál, sem eru nr. 80, 81, 82, 83, 84, 87, 88, 90, 91, 98 og 100/2016, sameinuð kærumáli þessu, enda standa hagsmunir kærenda því ekki í vegi. 

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 21. júlí 2016.

Málavextir: Hinn 6. júní 2014 tók gildi nýtt deiliskipulag fyrir Reykjavíkurflugvöll, sem borgarstjórn hafði samþykkt 1. apríl s.á. Um var að ræða endurskoðun á eldra deiliskipulagi, sem upphaflega var samþykkt á árinu 1986 og sætt hafði heildarendurskoðun á árinu 1999. Með hinu nýja deiliskipulagi var m.a. skipulagssvæðið minnkað og mörkum þess breytt. Þá var gert ráð fyrir lokun NA/SV flugbrautar og að starfsemi á svæði því er kallast Fluggarðar væri víkjandi. Deiliskipulagið var kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem felldi það úr gildi með úrskurði uppkveðnum 17. desember 2015 með þeim rökum að breytingar hefðu verið gerðar á texta greinargerðar skipulagsins og umsögn skipulagssviðs, sem skírskotað var til við afgreiðslu málsins, án þess að þær breytingar hefðu verið lagðar fyrir borgarráð eða borgarstjórn sem handhafa skipulagsvalds.

Á fundi hinn 23. desember 2015 tók umhverfis- og skipulagsráð fyrir tillögu umhverfis- og skipulagssviðs að nýju deiliskipulagi Reykjavíkurflugvallar samkvæmt uppdrætti, dags. 18. desember 2015, sem fól í sér þær breytingar sem borgarstjórn hafði samþykkt 1. apríl 2014. Var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu 5. janúar 2016. Skipulagstillagan var auglýst til kynningar og barst fjöldi athugasemda á kynningartíma. Málið var á dagskrá umhverfis- og skipulagsráðs 20. apríl 2016 og lágu þá fyrir fram komnar athugasemdir, bréf Isavia, dags. 12. febrúar 2016, og umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 18. apríl s.á., með tillögu að svörum við fram komnum athugasemdum. Var deiliskipulagstillagan samþykkt af meirihluta ráðsins, með þeim breytingum sem lagðar voru til í greindri umsögn skipulagsfulltrúa, og málinu vísað til borgarráðs. Borgarráð samþykkti þá afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs 28. apríl 2016 og samþykkti borgarstjórn þá afgreiðslu borgarráðs hinn 3. maí s.á. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda hinn 13. júní 2016, að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar, sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingarinnar.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að kærendur hafi á sínum tíma reist flugskýli sín í samræmi við leyfi byggingaryfirvalda og hafi þá umætt svæði verið athafnasvæði almanna- og einkaflugs samkvæmt gildandi skipulagi. Engar kvaðir hafi fylgt byggingarleyfum skýlanna og séu þau háð lögvörðum eignarrétti kærenda. Samráð hafi skort við eigendur skýlanna við breytingar á skipulagi svæðisins og ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda þeirra við þær skipulagsbreytingar. Í hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að flugskýlin á Fluggarðasvæðinu víki fyrir annarri notkun en engin önnur aðstaða sé fyrir þá starfsemi á höfuðborgarsvæðinu. Fyrir liggi samningur milli ríkis og borgar frá 25. október 2013 um að innanríkisráðuneytið og Isavia skuli hafa forgöngu um að kennslu- og einkaflugi verði fundinn nýr staður í nágrenni borgarinnar, en ekkert liggi fyrir um efndir þess samnings. Því ríki alger óvissa um hvert kærendur geti farið með flugvélar sínar, flugvélaverkstæði, flugskóla, flugrekstur og aðra tengda starfsemi. Reykjavíkurflugvöllur hafi verið afhentur íslenska ríkinu í lok seinni heimstyrjaldar og verði að gera þá kröfu að Reykjavíkurborg sanni eignarrétt sinn að umræddu svæði áður en að farið sé að breyta landnotkun þess, en svæðið hafi verið nýtt til almanna- og einkaflugs í um 40 ár.

Með hið kærða skipulag að vopni haldi Reykjavíkurborg eigendum fasteigna á Fluggarðasvæðinu í gíslingu, en til að fá eignabreytingum þinglýst vegna þeirra þurfi viðkomandi að leggja fram bréf frá borginni þar sem ekki liggi fyrir lóðarleigusamningar. Í bréfi lögfræðings borgarinnar frá fyrri hluta árs 2013 hafi falist hótun um að eigendur fasteigna á svæðinu yrðu sviptir lögmætum eignarétti sínum með stoð í því að starfsemi í Fluggörðum sé víkjandi samkvæmt skipulagi. Bent sé á að eignir á svæðinu hafi staðið þar í fullan hefðartíma sem ekki hafi verið rofinn. Þá hafi Skipulagsstofnun við afgreiðslu hins kærða deiliskipulags vísað til fyrirvara við staðfesta landnotkun samkvæmt aðal- og svæðisskipulagi, um að innanríkisráðuneyti og Isavia muni hafa forgöngu um að kennslu- og einkaflugi verði fundinn nýr staður í nágrenni borgarinnar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að kröfum kærenda í máli þessu verði hafnað, enda hafi málsmeðferð hins kærða deiliskipulags verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Um sé að ræða endurauglýsingu deiliskipulags fyrir Reykjavíkurflugvöll, sem úrskurðarnefndin hafi fellt úr gildi 17. desember 2015 vegna formgalla á málsmeðferð. Efni skipulagsins sé í meginatriðum það sama og hins fyrra en smávægilegar breytingar hafi verið gerðar eftir kynningu skipulagstillögunnar. Hafi þær falist í að vísað sé til flugbrauta 19-01 og 31-13 í stað 20-02 og 32-14 og í gr. 1.3.1.1. í greinargerð deiliskipulagsins sé nú vísað til flugvallarstjóra Reykjavíkurflugvallar eða Samgöngustofu samkvæmt lögum nr. 119/2012 í stað flugvallarstjóra Reykjavíkurflugvallar eða flugmálastjóra. Þá hafi verið breytt texta á uppdrætti þar sem vísað sé í tímasett markmið Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 um breytta landnotkun á Fluggarðasvæðinu til samræmis við kort á bls. 217 í greinargerð aðalskipulagsins. Einnig hafi texta verið breytt í skýringu á uppdrætti um eignarmörk lands milli ríkis og borgar á flugvallarsvæðinu til skýrleiksauka skv. samkomulagi um skipulag og uppbyggingu á landi ríkisins við Skerjafjörð, dags. 1. mars 2013. Loks hafi verið færður inn byggingarreitur fyrir hjólaskýli við flugstjórnarmiðstöðina í samræmi við breytingu sem samþykkt hafi verið á deiliskipulagi svæðisins hinn 9. júlí 2014.

Í aðdraganda hins kærða deiliskipulags hafi verið samstarf milli ríkis og borgar, sem endurspeglist í samkomulagi þeirra aðila frá 19. apríl og 25. október 2013. Í fyrrnefnda samkomulaginu komi fram að NA/SV flugbrautin verði lögð af og það land sem við það losni sunnan vallarins verði skipulagt undir blandaða byggð og að innanríkisráðuneytið auglýsi lokun brautarinnar samhliða auglýsingu skipulags nýrrar flugstöðvar. Gildi þess samkomulags hafi verið borið undir dómstóla.  Í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í því máli, nr. E-299/2016, hafi verið talið að fyrirliggjandi skýrslur Isavia og verkfræðistofunnar Eflu sýndu fram á að öryggis- og þjónustustig Reykjavíkurflugvallar yrði viðunandi og með dómi Hæstaréttar nr. 268/2016 hafi verið staðfest að íslenska ríkinu væri skylt að loka NA/SV flugbraut Reykjavíkurflugvallar. Að öðru leyti sé um efnisatriði vísað til greinargerðar borgarinnar í fyrra kærumáli vegna nýs deiliskipulags Reykjavíkurflugvallar frá árinu 2014.

———-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er m.a. gerð sú krafa að úrskurðarnefndin fresti gildistöku eða réttaráhrifum hins kærða deiliskipulags þar til flugstarfsemi sem fyrir sé á Fluggarðasvæðinu verði fundin nýr staður og réttarstaða eigenda mannvirkja á svæðinu verði til lykta leidd.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem m.a. taka til ákvarðana sveitarstjórna um deiliskipulag, er kveðið á um að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna séu kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Ákvörðun um tímasetningu áforma og framkvæmda deiliskipulags er í eðli sínu skipulagsákvörðun, sem einungis verður tekin af þeim stjórnvöldum sem fara með skipulagsvald hverju sinni samkvæmt skipulagslögum.  Það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar samkvæmt greindum lagaákvæðum að taka slíka ákvörðun sem hér um ræðir en heimild nefndarinnar til að fresta framkvæmdum eða réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 einskorðast við þann tíma sem kærumál er þar til meðferðar. Verður kröfu um frestun gildistöku eða réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Krafa um ógildingu hins kærða deiliskipulags er einkum byggð á því að sú ákvörðun um víkjandi landnotkun Fluggarðasvæðisins við Reykjavíkurflugvöll sem í deiliskipulaginu felist brjóti gegn lögvörðum eignarréttindum kærenda, sem eigi mannvirki á svæðinu og stundi þar flugtengda starfsemi.

Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur liggja fyrir allar meginforsendur hins kærða deiliskipulags, svo sem að einkaflugsstarfsemi á svæðinu skuli víkja. Var borgaryfirvöldum því heimilt að falla frá gerð lýsingar á skipulagsverkefninu skv. 2. mgr. 40. gr. skipulagslaga og kynningu tillögunnar fyrir íbúum sveitarfélagsins og hagsmunaaðilum, sbr. 3. mgr. 40. gr. laganna. Er hið kærða deiliskipulag í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem kveðið er á um í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. sömu laga og fram komnum athugasemdum svarað. Borgarráð og borgarstjórn staðfestu ákvörðun umhverfis- og skipulagssviðs, um að samþykkja deiliskipulagstillöguna með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa, sem hafði að geyma tillögu að svörum við fram komnum athugasemdum og tilteknum breytingum á fyrirliggjandi tillögu.

Sveitarstjórnir bera ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga, og á það við án tillits til eignarhalds á löndum eða lóðum innan skipulagssvæðis, enda felur ákvörðun um deiliskipulag ekki í sér ráðstöfun á beinum eða óbeinum eignarréttindum. Sé slíkum réttindum hins vegar raskað með bótaskyldum hætti við gildistöku eða framkvæmd skipulags getur það staðið í vegi fyrir áformuðum framkvæmdum samkvæmt skipulagi nema að samkomulag um greiðslu bóta náist samkvæmt 51. gr. skipulagslaga eða til eignarnáms komi skv. 50. gr. sömu laga. Slík álitaefni heyra ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem leitt gætu til ógildingar hennar og verður kröfu kærenda þar að lútandi hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu um ógildingu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur frá 3. maí 2016, um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Reykjavíkurflugvöll, er hafnað.

Kröfu um frestun gildistöku eða réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar er vísað frá úrskurðarnefndinni.    

___________________________________
Ómar Stefánsson

_____________________________              __________________________
Ásgeir Magnússon                                               Þorsteinn Þorsteinsson