77/2017 Hringvegur um Hornafjörð

Árið 2017, mánudaginn 13. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 77/2017, kæra á afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2016 á beiðni um endurskoðun matsskýrslu fyrir Hringveg um Hornafjörð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júlí 2017, sem barst nefndinni 10. s.m., framsendir umhverfis- og auðlindaráðuneytið erindi A, A og A, Seljavöllum, 781 Höfn í Hornafirði, og A, Dilksnesi, 781 Höfn í Hornafirði, dags. 3. október 2016, sem móttekið var sama dag hjá ráðuneytinu, þar sem kærð er afgreiðsla Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2016 um að vísa frá erindi kærenda varðandi endurskoðun matsskýrslu fyrir Hringveg um Hornafjörð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 18. júlí 2017.

Málavextir: Hinn 5. desember 2006 kynnti Skipulagsstofnun niðurstöðu sína um tillögu Vegagerðarinnar að matsáætlun um lagningu Hringvegar um Hornafjarðarfljót í Sveitarfélaginu Hornafirði. Matsskýrsla framkvæmdaraðila, frá apríl 2009, mun hafa verið send Skipulagsstofnun í júní s.á. þar sem óskað var eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 7. ágúst 2009.

Með bréfi kærenda til Skipulagsstofnunar, dags. 25. apríl 2016, var þess óskað að Skipulagsstofnun tæki ákvörðun um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu framkvæmdaraðila vegna fyrrnefndra framkvæmda í samræmi við 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var skírskotað til þess að þar kæmi fram að Skipulagsstofnun gæti ákveðið að endurskoða skyldi matsskýrslu, í heild eða hluta, ef forsendur hefðu breyst verulega frá því að álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Teldu kærendur, sem eru landeigendur og stunda kartöflurækt á svæðinu, að skilyrði  ákvæðisins væri uppfyllt og að óhjákvæmilegt væri að endurskoða matsskýrsluna.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um framangreinda beiðni lá fyrir 4. júlí 2016. Þar var m.a. vísað til þess að mælt væri fyrir um það í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 að ef framkvæmdir hæfust ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir skyldi viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um það hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda væri veitt. Tók Skipulagsstofnun fram að hún teldi að gæta yrði innra samræmis milli 1. og 2. mgr. 12. gr. nefndra laga, þannig að túlka bæri og beita ákvæði 2. mgr. með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar við Hringveg um Hornafjörð hefði verið kynnt 7. ágúst 2009 og væru því efnisskilyrði 1. mgr. 12. gr. laganna ekki uppfyllt. Með hliðsjón af framangreindu væri það ákvörðun Skipulagsstofnunar að vísa frá beiðni kærenda um endurskoðun matsskýrslu.

Málsrök kærenda: Kærendur mótmæla lögskýringu Skipulagsstofnunar. Við skoðun á 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé ljóst að 2. mgr. hennar sé algjörlega sjálfstæð og óháð tímaskilyrði því sem nefnt sé í 1. mgr. ákvæðisins. Rétt sé að í 2. mgr. sé sérstaklega vísað til 1. mgr., en ekki sé þó vísað sérstaklega til þess tímaskilyrðis sem þar komi fram, heldur þeirrar heimildar sem stofnunin hafi til að ákveða að matsskýrsla framkvæmdaraðila skuli endurskoðuð.

Með 2. mgr. 12. gr. laganna sé sleginn sá varnagli að Skipulagsstofnun geti ákveðið að endurskoðun skuli fara fram þegar forsendur framkvæmda hafi breyst verulega. Geti það gerst án þess að tímaskilyrði 1. mgr. sé uppfyllt. Sé í þessu samhengi bent á að ný lög um náttúruvernd hafi tekið gildi í nóvember 2015, sem séu víðtækari en eldri lög um náttúruvernd nr. 44/1999. Ísland hafi gengist undir alþjóðlegar skuldbindingar og landnotkun á svæðinu hafi breyst að miklu leyti.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun telur að kæruheimild 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eigi ekki við í máli þessu þar sem hún miðist við að stofnunin hafi tekið efnislega ákvörðun um það hvort endurskoða beri matsskýrslu í heild eða að hluta. Með ákvörðun sinni sé Skipulagsstofnun ekki að taka ákvörðun um endurskoðun heldur sé hún að vísa frá beiðni um endurskoðun. Sé þessu til hliðsjónar vakin athygli á athugasemdum við 7. gr. frumvarps er orðið hafi að lögum nr. 138/2014, um breytingu á lögum nr. 106/2000. Afgreiðsla Skipulagsstofnunar sé stjórnvaldsákvörðun. Með hliðsjón af því, tilvitnuðum ummælum úr lögskýringargögnum og því að ekki verði ráðið með skýrum hætti af 1. mgr. 14. gr. laganna að hún gildi um frávísun á beiðni um endurskoðun, eigi kæruheimild 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við í málinu.

Stofnunin sé ósammála túlkun kærenda á 12. gr. laga nr. 106/2000. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps þess sem orðið hafi að lögum nr. 74/2005, sem breytt hafi 12. gr. í núverandi horf, komi m.a. eftirfarandi fram: „Þau skilyrði sem sett eru fyrir slíkri endurskoðun eru í fyrsta lagi að framkvæmdir hafi ekki hafist innan sex ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir.“ Í meðförum Alþingis á framangreindu frumvarpi hafi árin orðið að tíu. Renni tilvitnuð orð stoðum undir þá afstöðu Skipulagsstofnunar að túlka og beita beri 2. mgr. 12. gr. með hliðsjón af 1. mgr. Löggjafinn hafi með þessum orðum ákveðið að endurskoðun matsskýrslu skuli háð ákveðnum tímaskilyrðum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sæta m.a. kæru til úrskurðarnefndarinnar ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 12. gr. um endurskoðun matsskýrslu. Með lögum nr. 74/2005 var lögum nr. 106/2000 breytt og þar m.a. bætt við nýrri 12. gr. um endurskoðun matsskýrslu. Kæruheimildum var jafnframt breytt og mælt fyrir um það í nýrri 14. gr. að ákvörðun Skipulagsstofnunar samkvæmt 12. gr. sætti kæru til ráðherra og í nýrri 15. gr. var kveðið á um kæruheimild til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála vegna ákvörðunar sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis fyrir matsskyldar framkvæmdir. Var tekið fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 74/2005 að með lögunum væri gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun gæfi álit sitt á matsskýrslu framkvæmdaraðila og að eftir þá breytingu væri óeðlilegt að það álit yrði kært til umhverfisráðherra eitt og sér heldur væri lagt til að það yrði borið undir úrskurðarnefndina í tengslum við kæru á ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfis. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var sett á fót með lögum nr. 130/2011 og með 25. gr. laga nr. 131/2011, um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins, var 14. gr. laga nr. 106/2000 breytt á þann veg að ákvarðanir Skipulagsstofnunar sem þar voru nefndar skyldu framvegis sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í stað ráðherra. Var tekið fram í athugasemdum með grein þeirri í frumvarpi til laga nr. 131/2011 er varð 25. gr. laganna að þar sem þær réðu úrslitum um rétt almennings til frekari þátttöku í ákvarðanatöku vegna leyfisveitinga og til réttlátrar málsmeðferðar þætti rétt að ákvarðanir um matsskyldu fengjust endurskoðaðar fyrir óháðum og hlutlausum úrskurðaraðila. Ákvarðanir um endurskoðun matsskýrslu væru sömuleiðis mikilvægur þáttur í afmörkun málsmeðferðar. Enn var lögum nr. 106/2000 breytt með lögum nr. 138/2014, en efnislegar breytingar urðu ekki á kæruleið til úrskurðarnefndarinnar. Í  athugasemdum við 7. gr. frumvarps til laga nr. 138/2014 kemur m.a. fram að áfram séu ákvarðanir um matsskyldu framkvæmdar kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, einnig ákvarðanir Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 5. gr. laganna ásamt 12. gr. þeirra. Aðrar ákvarðarnir sem teknar séu á grundvelli laganna séu hins vegar kæranlegar til ráðherra. Jafnframt er tekið fram að það sé meginregla í stjórnsýslurétti að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé undanskilin í lögum. Til ráðherra verði því kærðar allar stjórnvaldsákvarðanir lægra settra stjórnvalda sem skýrlega hafi ekki verið undanþegnar valdi  hans. Samkvæmt 4. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum fari ráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka yfir.

Skipulagsstofnun tók þá ákvörðun að vísa frá beiðni kærenda um endurskoðun matsskýrslu fyrir Hringveg um Hornafjörð og skírskotaði til þess að efnisskilyrði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 væri ekki uppfyllt. Leiðbeint var um að ákvörðunin væri kæranleg til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins. Fól ákvörðunin í sér þær lyktir málsins gagnvart kærendum að endurskoðun færi ekki fram á matsskýrslunni á grundvelli nefndrar 12. gr. Verður ákvæði 14. gr. laga nr. 106/2000 ekki skilið á annan veg en þann að hver sú ákvörðun Skipulagsstofnunar sem lýtur að endurskoðun matsskýrslu skv. 12. gr. sömu laga, sem áður sætti kæru til ráðherra, sé nú kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Annar skilningur á sér hvorki stoð í lagatextanum né í lögskýringargögnum þeim sem áður hafa verið rakin. Er og ekki sérstaklega tekið fram í 14. gr. laganna að undanskilin kæruheimild til nefndarinnar sé ákvörðun stofnunarinnar um að vísa frá beiðni um endurskoðun.

Að framangreindu virtu verður að líta svo á að kæruheimild 14. gr. laganna eigi við. Að þeirri niðurstöðu fenginni er ljóst að þegar kæra í málinu barst umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, tæpum þremur mánuðum eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar, var eins mánaðar kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar liðinn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í ljósi þess að kærendum var leiðbeint um kæruleið til ráðuneytisins og þriggja mánaða kærufrest þykir afsakanlegt að kæra hafi borist að kærufresti liðnum og verður málið því tekið til efnislegrar úrlausnar í samræmi við ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í máli þessu er deilt um þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að vísa frá beiðni kærenda um endurskoðun matsskýrslu, með vísan til þess að ekki væru fyrir hendi skilyrði til endurskoðunar samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000, enda væru ekki liðin tíu ár frá því að Skipulagsstofnun veitti álit sitt á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

Við setningu laga nr. 106/2000 kom til sögunnar nýmæli frá fyrri lögum um mat á umhverfisáhrifum þess efnis að hæfust framkvæmdir ekki innan tíu ára frá úrskurði Skipulagstofnunar skyldi stofnunin ákvarða hvort mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skyldi fara fram að nýju, sbr. 7. mgr. 11. gr. laganna. Var tekið fram í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögunum að forsendur sem fyrra mat byggðist á kynnu að breytast með tímanum og því væri ákvæði þetta lagt til. Með lögum nr. 74/2005 var lögum nr. 106/2000 breytt og er nú í 12. gr. þeirra laga fjallað um endurskoðun matsskýrslu. Segir nú í 1. mgr. hennar: „Ef framkvæmdir hefjast ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt.“ Í 2. mgr. segir m.a. svo: „Skipulagsstofnun getur ákveðið að endurskoða skuli matsskýrslu framkvæmdaraðila skv. 1. mgr. ef forsendur hafa breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina.“ Var tekið fram í athugasemdum með greininni í frumvarpi til breytingalaga nr. 74/2005 að það væri að nokkru leyti byggt á ákvæði gildandi laga þar sem kveðið væri á um hvenær mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar skyldi fara fram að nýju. Einnig var tiltekið að þau skilyrði sem sett væru fyrir slíkri endurskoðun væru í fyrsta lagi að framkvæmdir hefðu ekki hafist innan sex ára frá því að álit Skipulagstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir. Jafnframt var tekið fram að í 2. mgr. væri kveðið á um í hvaða tilvikum Skipulagsstofnun væri heimilt að ákveða að endurskoða bæri matsskýrslu og tiltekið að forsendur þyrftu að hafa breyst verulega frá því að álitið hefði legið fyrir. Í meðförum Alþingis urðu nokkrar breytingar á frumvarpinu og var því m.a. breytt til samræmis við álit meirihluta umhverfisnefndar frá 4. maí 2005, þess efnis að í stað sex ára viðmiðsins yrði miðað við tíu ár, eins og væri í gildandi lögum.

Að virtri forsögu 12. gr. laga nr. 106/2000, og með hliðsjón af lögskýringargögnum þar um, er það álit úrskurðarnefndarinnar að beita beri 2. mgr. 12. gr. með hliðsjón af 1. mgr. ákvæðisins. Myndi önnur túlkun leiða til þess að Skipulagsstofnun gæti að öðrum kosti endurskoðað matsskýrslu án tillits til þess hversu langur tími væri liðinn frá því að álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir teldi hún skilyrði ákvæðisins fyrir endurskoðun uppfyllt. Verður ekki ráðið af þeim gögnum sem að framan eru rakin að það hafi verið ætlun löggjafans að lögfesta svo ríka heimild til endurskoðunar Skipulagsstofnun til handa. Þvert á móti benda gögnin til þess að stefnt hafi verið að ákveðinni festu, þótt svigrúm væri til endurskoðunar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Fullnægja þarf tveimur skilyrðum samkvæmt framangreindu áður en til þess kemur fyrir Skipulagsstofnun að meta hvort forsendur hafi breyst verulega frá því að álit hennar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Annars vegar að framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá áliti stofnunarinnar og hins vegar skal viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um það hvort þörf sé á því að endurskoða matsskýrslu framkvæmdaraðila. Eins og fyrr segir fóru kærendur en ekki leyfisveitandi fram á það við Skipulagsstofnun, með bréfi, dags. 25. apríl 2016, að stofnunin tæki um það ákvörðun hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu framkvæmdaraðila vegna Hringvegar um Hornafjörð, en þá voru ekki liðin tíu ár frá því að álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir hinn 7. ágúst 2009. Samkvæmt því var hvorugu framangreindra skilyrða fullnægt og Skipulagsstofnun því óheimilt að taka um það ákvörðun hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu framkvæmdaraðila. Var stofnuninni því eins og atvikum máls þessa er háttað rétt að vísa málinu frá.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 4. júlí 2016 um að vísa frá beiðni um endurskoðun matsskýrslu fyrir Hringveg um Hornafjörð.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon