Ár 2004, fimmtudaginn 13. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 75/2003, kæra D og H á ákvörðun bæjarstjórnar Borgarbyggðar frá 24. ágúst 2003 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundahús í Hálsabyggð í landi Laufáss í Borgarbyggð.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. desember 2003, sem barst nefndinni sama dag, kæra D og H ákvörðun bæjarstjórnar Borgarbyggðar frá 24. ágúst 2003 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundahús í Hálsabyggð í landi Laufáss í Borgarbyggð. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 2003. Kærendur krefjast ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Málavextir: Í júlímánuði árið 1989 var unnið skipulag fyrir sumarbústaðasvæði í landi Ánabrekku, nánar tiltekið í Selási í Borgarhreppi. Svæði þetta er að sunnanverðu við Langá, skammt austan þjóðvegarins vestur Mýrar. Liggur landið nú undir jörðina Laufás sem er útskipt úr landi Ánabrekku. Á skipulagi þessu er gert ráð fyrir 12 lóðum sunnan sumarbústaðalands í einkaeigu, en á því landi eiga kærendur sumarhús auk fleiri sameigenda landsins. Norðan einkalandsins er aðkomuvegur að svæðinu, en með honum að norðanverðu, gegnt austurhluta einkalandsins, er afmarkað útivistarsvæði ætlað fyrir boltaleiki o.þ.h.
Hinn 10. september 1998 var samþykkt í bæjarstjórn Borgarbyggðar skipulag svæðis austan og að hluta norðan þess svæðis sem að framan var lýst. Var svæðinu samkvæmt umræddu skipulagi skipt í 4 áfanga og var samhliða því unnið nákvæmara skipulag að 1. áfanga þess á svonefndum Miðhálsi. Ekki liggur fyrir að athugasemdir hafi komið fram við gerð þessa skipulags.
Með bréfi, dags. 15. febrúar 2001, leysti landbúnaðarráðherra úr landbúnaðarnotum spildu þá sem framangreind sumarhúsasvæði eru á. Kemur og fram í Svæðisskipulagi Mýrasýslu 1998-2010 að á svæðinu sé gert ráð fyrir frístundabyggð.
Í lok ágúst 2003 var auglýst tillaga að breytingu á áðurnefndu deiliskipulagi frá 10. september 1998 fyrir frístundahús í landi Laufáss í Borgarbyggð. Sagði í auglýsingunni að um væri að ræða stækkun skipulagssvæðis frá gildandi uppdrætti og að rými yrði fyrir fleiri frístundahús. Kærendur munu ekki hafa orðið varir við auglýsingu umræddrar tillögu. Var tillagan samþykkt og hófust framkvæmdir á grundvelli hennar í desember 2003. Í umræddu skipulagi er m.a. gert ráð fyrir að reist verði smáhýsi til útleigu á svonefndri Lambalækjarflöt, skammt norðvestan við fyrirhugað leiksvæði norðan aðkomuvegar, gegnt bústað kærenda. Samkvæmt skipulagsskilmálum er gert ráð fyrir að reist verði þjónustuhús á lóð nr. 5 á flötinni, allt að 6 metrar að hæð. Er það einkum fyrirhugaður rekstur á svæðinu, bygging þjónustuhúss og stækkun skipulagssvæðisins sem kærendur andmæla og krefjast þeir ógildingar hinnar kærðu skipulagsbreytingar af þeim sökum. Jafnframt kærðu þeir útgáfu byggingarleyfis fyrir umræddu húsi og kröfðust stöðvunar framkvæmda við byggingu þess. Var þeirri kröfu hafnað með úrskurði uppkveðnum hinn 19. febrúar 2004, en mál um gildi byggingarleyfisins er að öðru leyti til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að með hinni umdeildu breytingu á deiliskipulagi hafi verið leyfð atvinnustarfsemi á svæðinu, en þess hafi þau ekki mátt vænta. Ónæði muni verða af starfseminni og að auki verði fyrirhugað þjónustuhús allt of stórt og skerði útsýni og friðhelgi kærenda. Einnig hafi málsmeðferð verið áfátt, en ekkert samráð hafi verið haft við kærendur eða aðra hagsmunaaðila á svæðinu við skipulagsbreytinguna svo sem lögskylt sé.
Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu Borgarbyggðar er kröfum kærenda mótmælt. Er á því byggt að hin kærða ákvörðun sé í samræmi við skipulags- og byggingarlög og hafi deiliskipulagsbreytingin verið auglýst lögum samkvæmt og yfirfarin af Skipulagsstofnun. Umrætt þjónustuhús sé í það mikilli fjarlægð frá bústað kærenda að ekki geti verið um röskun lögvarinna hagsmuna að tefla.
Andmæli landeiganda: Af hálfu landeiganda hefur kröfum og sjónarmiðum kærenda verið mótmælt og vísar hann til sömu raka og fram hafa komið af hálfu Borgarbyggðar í málinu.
Aðilar máls þessa hafa fært fram frekari röksemdir fyrir kröfum sínum og sjónarmiðum í málinu. Verða þær ekki raktar hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi. Á staðnum voru m.a. kærendur, byggingarfulltrúinn í Borgarbyggð og byggingarleyfishafi. Gengið var um svæðið og aðstæður skoðaðar. Einnig kynnti nefndin sér sérstaklega útsýn af efri hæð hins umdeilda þjónustuhúss, sem búið var að setja niður á staðnum og verið var að ganga frá.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Borgarbyggðar frá 24. ágúst 2003 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundahús í Hálsabyggð í landi Laufáss í Borgarbyggð.
Fyrir liggur að kærendur gerðu ekki athugasemdir við hina umdeildu skipulagstillögu á kynningartíma og bera þeir fyrir sig að þeim hafi ekki verið kunnugt um tillöguna þrátt fyrir að hún hafi verið birt í Lögbirtingablaðinu 29. ágúst 2003 og í Morgunblaðinu sama dag. Þá barst kæra í máli þessu ekki fyrr en 15. desember 2003 eða hálfum fjórða mánuði eftir að sveitarstjórn samþykkti hina kærðu ákvörðun. Kemur fyrst til úrlausnar hvort kærendur hafi átt málskotsrétt eins og á stóð.
Í 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að í auglýsingu um tillögu að aðalskipulagi eða breytingu á því skuli tekið fram að hver sá sem eigi geri athugasemdir við auglýsta tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkur henni. Þessi regla á einnig við um auglýsingar um deiliskipulag skv. 25. gr. laganna og um breytingar á því skv. 1. mgr. 26. gr. laganna. Gætu þessi ákvæði leitt til þess að aðili glataði kærurétti við það eitt að koma ekki á framfæri athugsemdum við auglýsta tillögu. Í máli því sem hér er til meðferðar hefur láðst að geta um þessi réttaráhrif í auglýsingunum og girðir það fyrir þá niðurstöðu að kærendur geti hafa glatað kærurétti af þessum ástæðum. Að auki verður ekki séð að gætt hafi verið ákvæða 9. gr. skipulags- og byggingarlaga um samráð við hagsmunaaðila við undirbúning skipulagsgerðar og leiðir sá annmarki á undirbúningi málsins til þess að kærendum var ekki kunnugt um fyrirhugða skipulagsgerð. Þykja, að þessu virtu, ekki efni til að vísa kröfum kærenda frá þrátt fyrir framangreint ákvæði 2. mgr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Hin kærða ákvörðun öðlaðist fyrst gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 2003 og var kærufrestur því ekki liðinn þegar kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni hinn 15. desember 2003. Er það, samkvæmt framansögðu, niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kærendur hafi átt kæruaðild og að kæruheimild hafi verið fyrir hendi er kæran barst úrskurðarnefndinni og beri því að taka kæruna til efnislegrar úrlausnar.
Eins og að framan greinir var landið þar sem kærendur eiga sumarhús komið í einkaeigu þegar deiliskipulag var gert fyrir aðliggjandi svæði sumarið 1989. Utan skipulagssvæðisins var þá land til landbúnaðarnota sem ekki hafði verið skipulagt og máttu kærendur búast við hvers kyns nýtingu þess í samræmi við þá landnotkun. Með deiliskipulaginu frá 1998 var sumarhúsasvæðið stækkað og með ákvörðun í Svæðisskipulagi Mýrasýslu 1998-2010 og ákvörðun landbúnaðarráðherra frá 15. febrúar 2001 var svæðið skilgreint sem frístundabyggð og leyst úr landbúnaðarnotum.
Í grein 4.11.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er að finna skilgreiningu svæða fyrir frístundabyggð. Segir þar að svæði fyrir frístundabyggð séu svæði ætluð fyrir frístundahús, þ.e. byggð sem ekki sé ætluð til heilsársbúsetu. Til svæða fyrir frístundabyggð teljist einnig svæði fyrir fjallaskála, gangnamannaskála og neyðarskýli. Í grein 4.11.2 segir að í svæðisskipulagi og á sveitarfélagsuppdrætti aðalskipulags skuli gera grein fyrir þegar byggðum og fyrirhuguðum svæðum fyrir frístundabyggð utan þéttbýlisstaða. Gera skuli grein fyrir staðsetningu og stærð svæðanna, þéttleika byggðar og öðrum einkennum þegar byggðra og fyrirhugaðra svæða fyrir frístundabyggð, eftir því sem þurfa þyki. Gera skuli grein fyrir tengslum svæðanna við samgöngur, þjónustu og opin svæði. Einnig skuli gera grein fyrir áfangaskiptingu og áfangaröð, eftir því sem kostur sé. Engin ákvæði eru hins vegar í reglugerðinni um eignarhald eða rekstur mannvirkja á slíkum svæðum.
Alkunna er að víðfeðm svæði fyrir frístundabyggð eru rekin til útleigu sumarhúsa t.d. á vegum launþegasamtaka og að á slíkum svæðum eru þjónustubyggingar, leiksvæði, baðstaðir og önnur aðstaða fyrir þá sem gista slík svæði. Samræmist slík starfsemi skilgreiningu skipulagsreglugerðar um frístundabyggðir og verður ekki fallist á að óheimilt hafi verið að leyfa slíka starfsemi með hinni kærðu ákvörðun. Þá verður ekki fallist á að stærð eða staðsetning þjónustuhúss á svæðinu sé með þeim hætti að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar þegar litið er til þess hversu lágt byggingin stendur og að hún er í um 150 metra fjarlægð frá bústað kærenda. Var og séstaklega að því hugað við vettvangsskoðun hver áhrif byggingin kynni að hafa á hagsmuni kærenda.
Fallast má á að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt þar sem skort hafi á samráð við hagsmunaaðila við skipulagsgerðina, sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hins vegar verður ekki á það fallist að þessi annmarki eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar þegar til þess er litið að einungis var um að ræða breytingu á þegar gerðu skipulagi, enda verður ekki talið að skortur á samráði hafi valdið kærendum réttarspjöllum. Að öðru leyti hlaut hin umdeilda skipulagsákvörðun lögboðna meðferð og afgreiðslu Skipulagsstofnunar án sýnilegra ágalla á málsmeðferð.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að engir þeir ágallar séu á formi eða efni hinnar kærðu ákvörðunar er leiða eigi til ógildingar hennar og verður kröfum kærenda því hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Borgarbyggðar frá 24. ágúst 2003 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir frístundahús í Hálsabyggð í landi Laufáss í Borgarbyggð.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
