Ár 2002, miðvikudaginn 13. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 75/2000, kæra eins eiganda fasteignarinnar að Suðurlandsbraut 32, Reykjavík, á samþykkt skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagi á deiliskipulagsreitum 1.264 og 1.265 milli Ármúla og Suðurlandsbrautar í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. desember 2000, er barst nefndinni 8. desember sama ár, kærir Sólveig Ágústsdóttir lögfræðingur, fyrir hönd Kristins Hallgrímssonar hrl. vegna V, Grjótaseli 15, Reykjavík, samþykkt skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 18. október 2000 um breytt deiliskipulag deiliskipulagsreita 1.264 og 1.265 milli Ármúla og Suðurlandsbrautar í Reykjavík. Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Deiliskipulag fyrir umrætt svæði var samþykkt á árinu 1970. Þar var svæðið að hluta skipulagt sem iðnaðarhverfi. Svæðið hefur þróast yfir í nokkuð blandaða notkun og í ljósi þess var talin þörf á að endurskoða skipulag svæðisins. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, þar sem fjallað er um athafnahverfi borgarinnar, segir um hverfið á bls. 36. „…Sem dæmi má nefna Ármúlahverfið sem nú er orðið verslunar og þjónustuhverfi, en var skipulagt upphaflega sem iðnaðarhverfi. Það hverfi þarf að styrkja í nýju hlutverki, bæta bílastæðamál, fegra umhverfið og huga að tengslum við strætisvagnaleiðir.“
Á árinu 2000 var auglýst til kynningar deiliskipulag fyrir lóð norðan Suðurlandsbrautar þar sem m.a. var gert ráð fyrir að höfuðstöðvar Landsíma Íslands yrðu staðsettar. Veruleg mótmæli komu fram við kynningu þeirrar tillögu og var því fallið frá henni. Landsímanum var boðin lóð Orkuveitu Reykjavíkur við Ármúla 31 og Suðurlandsbraut 34 til uppbyggingar í stað lóðarinnar norðan Suðurlandsbrautar. Um sama leyti lá einnig fyrir erindi frá kæranda um byggingu tveggja hæða ofan á bakhúsið að Suðurlandsbraut 32 og einnar hæðar ofan á framhúsið en þeirri umsókn var breytt á þann veg að einungis var gert ráð fyrir einni viðbótarhæð á bakhúsi. Af þessum ástæðum samþykkti skipulags- og umferðarnefnd á fundi hinn 27. mars 2000 að óska heimildar borgarráðs til þess að hefja vinnu við endurskoðun á deiliskipulagi svæðisins og samþykkti borgarráð það á fundi sínum næsta dag.
Hinn 13. apríl 2000 var sent út bréf til hagsmunaaðila á staðgreinireitum nr. 1.264 og 1.265, þar sem tilkynnt var um fyrirhugaða endurskoðun deiliskipulags svæðisins og þeim gefið tækifæri á að koma á framfæri ábendingum og athugasemdum en athugasemdir bárust ekki frá kæranda. Borgaryfirvöld töldu að deiliskipulagsvinna vegna beggja staðgreinireitanna gæti tekið nokkurn tíma og ákváðu því með hliðsjón af hagsmunum Landssíma Íslands og fyrirliggjandi erindis kæranda að ljúka fyrst skipulagi staðgreinireits nr. 1.265, sem nær yfir lóðirnar nr. 30-34 við Suðurlandsbraut og 27-31 við Ármúla. Undanskilinn var lóðarhluti sem merktur er nr. 27 við Ármúla sem ætlað var að skipuleggja með reit nr. 1.264.
Unnin var tillaga að endurskoðuðu deiliskipulagi staðgreinireits 1.265 og var hún lögð fyrir skipulags- og umferðarnefnd 10. júlí 2000. Samþykkti nefndin að leggja til við borgarráð að tillagan yrði auglýst til kynningar að undangenginni yfirferð Borgarskipulags á skilmálum tillögunnar. Borgarráð samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 25. júlí sama ár. Var tillagan auglýst til kynningar frá 23. ágúst með athugasemdafresti til 4. október 2000. Engar athugasemdir bárust við kynningu tillögunnar og var hún samþykkt í skipulags- og umferðarnefnd hinn 18. október 2000. Þar sem engar athugasemdir höfðu borist við kynningu tillögunnar var hún ekki send borgarráði á ný til afgreiðslu. Í samræmi við ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga var tillagan send til skoðunar Skipulagsstofnunar sem tilkynnti með bréfi, dags. 1. nóvember 2000, að hún gerði ekki athugasemd við að hin samþykkta skipulagstillaga yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Var auglýsing þar að lútandi birt 3. nóvember 2000 og hagsmunaaðilum tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 8. nóvember 2000.
Málsrök kæranda: Vísað er til þess að samkvæmt 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 beri að leita til íbúa og annarra hagsmunaaðila við skipulagsgerð. Leita skuli eftir samvinnu þeirra og fá fram sjónarmið þeirra og tillögur. Jafnframt beri, eftir því sem mótun skipulagstillögu vindi fram, að leita áfram eftir virkri samvinnu við hagsmunaaðila um endanlega mótun tillögunnar. Kærandi sé eigandi að hluta fasteignar á skipulagssvæðinu og hafi því átt að leita eftir samvinnu við hann og kalla eftir sjónarmiðum hans um tilhögun vegna breytinga á skipulagi deiliskipulagsreita nr. 1.264 og 1.265. Kærandi hafi hins vegar aðeins fengið tilkynningu frá Borgarskipulagi Reykjavíkur hinn 13. nóvember 2000 þar sem upplýst hafi verið að tillaga að breytingu á skipulagi svæðisins hafi verið samþykkt. Meðferð skipulagstillögunnar sé andstæð greindum reglum skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar og beri því að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting skerði auk þess hagsmuni kæranda verulega. Þar sé heimilað verulega aukið byggingarmagn á lóðunum að Suðurlandsbraut 34, Ármúla 29 og Ármúla 31 auk þess sem lóðarmörkum við Ármúla 29 virðist hafa verið breytt. Umferð um svæðið muni aukast verulega og vandræði skapast vegna þess og að mati kæranda kalli þetta á frekari breytingar á aðkomu að svæðinu. Loks sé gert ráð fyrir að byggingar á nágrannalóðum við fasteign kæranda að Suðurlandsbraut 32 verði of nálægt lóðarmörkum.
Málsrök skipulags- og byggingarnefndar: Borgaryfirvöld gera þá kröfu að samþykkt skipulags- og umferðarnefndar frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagsreit 1.265 standi óröskuð.
Fyrir liggi í gögnum málsins að hin kærða deiliskipulagstillaga hafi hlotið málsmeðferð í samræmi við ákvæði 25. gr., sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hin kærða ákvörðun sé því ekki ógildanleg vegna annmarka á málsmeðferð. Samráðsákvæði í 9. gr. laganna og í grein 3.2 í skipulagsreglugerð séu ekki fortakslaus heldur séu ákvæði þessi leiðbeinandi. Á þeim reit sem hér um ræði hafi legið fyrir óskir frá lóðarhöfum fjögurra lóða reitsins af fimm um breytingar, þ.e. nr. 32 og 34 við Suðurlandsbraut og 29 og 31 við Ármúla. Af þeirri ástæðu og m.a. til að flýta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar kæranda hafi borgaryfirvöld ekki talið ríka ástæðu til frekara samráðs en gert var með tilkynningu til hagsmunaaðila í upphafi skipulagsvinnunnar og auglýsingu tillögunnar skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Í kæru komi ekki beint fram í hverju kærandi telji hagsmuni sína skerta vegna deiliskipulagsins en rétt sé að benda á að í skipulaginu sé gert ráð fyrir að lóðarhöfum að Suðurlandsbraut 32, og þar á meðal kæranda, verði heimilt að byggja eina hæð ofan á bakhús fasteignarinnar, eina hæð ofan á framhúsið auk byggingar bílgeymslu. Deiliskipulagið sé því ívilnandi gagnvart kæranda og hafi byggingarleyfisumsókn hans, sem byggði á heimildum í hinu kærða skipulagi um hækkun fram og bakhúss um eina hæð, verið samþykkt af embætti byggingarfulltrúa.
Í kæru til úrskurðarnefndarinnar sé látið að því liggja að aukið byggingarmagn á aðliggjandi lóðum, breyting á aðkomum, auk heimildar til byggingarframkvæmda nær lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 32 en áður, muni raska hagsmunum kæranda. Ekki sé hins vegar sýnt fram á að neitt af þessu muni valda kæranda tjóni. Rétt sé að nýtingarhlutfall aðliggjandi lóða aukist samkvæmt hinni kærðu skipulagsbreytingu í 1,1 án bílageymslna en það nýtingarhlutfall sé hið sama og á lóð kæranda. Aukin nýting sé í samræmi við nýtingarhlutfall annarra lóða á svæðinu og stuðli að jafnræði meðal lóðarhafa. Gert sé ráð fyrir aðkomu að lóðunum nr. 34 við Suðurlandsbraut og 31 við Ármúla í deiliskipulaginu frá 1970 á nánast sömu stöðum og í hinu nýja deiliskipulagi og því sé ekki um breytingu að ræða hvað það varðar. Gera megi ráð fyrir nokkuð aukinni umferð um svæðið en aðkoma að því beri þá aukningu með góðu móti.
Deiliskipulagið geri ráð fyrir að mögulegt verði að byggja nær lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 32 en áður en hins vegar sé ólíklegt að annars konar hús en bílastæðahús verði byggð nær lóðarmörkunum en eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Ólíklegt sé að skipulags- og byggingaryfirvöld myndu samþykkja framkvæmdir sem röskuðu hagsmunum kæranda að þarflausu enda nægilegt pláss á lóðinni til að koma byggingum fyrir fjær lóðarmörkum.
Af þessu verði ráðið að fullyrðing kæranda um röskun á hagsmunum eigi ekki við rök að styðjast. Þá verði að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé gert ráð fyrir heimildum sveitarstjórna til þess að breyta gildandi skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 21. og 26. gr. laganna. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst breytinga á skipulagi sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Telji aðilar sig hins vegar hafa orðið fyrir tjóni umfram það sem almennt gerist eða þeir máttu búast við vegna skipulags eigi þeir bótarétt skv. ákvæðum 33. gr. laganna.
Rétt sé hjá kæranda að hin kærða deiliskipulagsbreyting geri ráð fyrir að heimilt sé að skipta lóðinni að Ármúla 29 og Suðurlandsbraut 32, sem nú sé ein lóð, í tvær lóðir, en leita þurfi eftir samkomulagi við eigendur fasteignanna til þess að sú skipting eigi sér stað. Séu lóðarhafar ósáttir við að möguleiki þessi sé fyrir hendi muni Reykjavíkurborg fella heimildina brott með deiliskipulagsbreytingu komi fram ósk þar um.
Niðurstaða: Hin kærða deiliskipulagsákvörðun snertir einungis skipulag á lóðunum nr. 30, 32, og 34 við Suðurlandsbraut og nr. 29 og 31 við Ármúla á deiliskipulagsreit 1.265 og á því umfjöllun um deiliskipulagsbreytingu á reit 1.264, er síðar varð, ekki heima í máli þessu enda snýst málatilbúnaður kæranda einungis um deiliskipulagsákvörðun þá sem tekin var hinn 18. október 2000. Með deiliskipulagsbreytingunni var nýtingarhlutfall lóða aukið nokkuð og lóðinni að Ármúla 29 og Suðurlandsbraut 32, sem var sameiginleg, skipt upp í tvær lóðir.
Kærandi telur að við meðferð skipulagstillögunnar hafi ekki verið gætt ákvæða 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og fyrirmæla í kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um samráð við skipulagsgerð. Breytingin raski jafnframt hagsmunum hans vegna aukins byggingarmagns á nágrannalóðum og umferðarþunga er af því skapist, gert sé ráð fyrir byggingum of nálægt lóðarmörkum hans og breyting sé gerð á lóðarmörkum.
Samkvæmt hinni kærðu skipulagsákvörðun er nýtingarhlutfall lóða á skipulagsreitnum aukið frá því sem áður var. Er þetta hlutfall 1,1 fyrir allar lóðirnar ef ekki er tekið tillit til bílageymslna sem heimilaðar eru á lóðunum og má ætla að aukið húsnæði á svæðinu valdi aukinni bílaumferð. Þá er markaður byggingarreitur á lóðinni að Suðurlandsbraut 34, er nær að lóðarmörkum þeirrar lóðar er snýr að austurmörkum lóðarinnar að Suðurlandsbraut 32. Skipulagsbreytingin felur það jafnframt í sér að sameiginlegri lóð að Suðurlandsbraut 32 og Ármúla 29 er skipt upp í tvær lóðir og eru lóðarmörk hinna nýju lóða dregin eftir útvegg er tekur af hæðarmun lóðarhlutanna og skilur að húsbyggingar þær sem annars vegar hafa aðkomu frá Ármúla og hins vegar frá Suðurlandsbraut.
Fyrir liggur að fyrirhuguð skipulagsbreyting var kynnt hagsmunaaðilum og þar á meðal kæranda strax á undirbúningsstigi og þeim gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum og ábendingum vegna skipulagsvinnunnar. Þá var tillagan auglýst í samræmi við 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem lögboðinn frestur var gefinn til athugasemda. Þá er í ljós leitt að við skipulagsbreytinguna var m.a. tekið tillit til óska kæranda um aukið byggingarmagn á lóð hans og síðar hefur hann fengið útgefið byggingarleyfi sem á stoð í hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun.
4. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga kveður á um að við skipulagsgerð skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra hagsmunaaðila um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið. Fyllri ákvæði um þetta samráð eru í kafla 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Hvorki orðalag greinds lagaákvæðis né ákvæða skipulagsreglugerðar er afdráttarlaust hvað varðar skyldu sveitarstjórna til samráðs við skipulagsgerð. Tilgangur ákvæðanna er að þess verði gætt að þeim aðilum, sem ætla má að skipulagstillaga snerti sérstaklega, gefist kostur á að gæta hagsmuna sinna áður en hún er samþykkt. Hlýtur það að ráðast af eðli skipulagstillögu hverju sinni og fyrirsjáanlegum hagsmunum aðila á viðkomandi skipulagssvæði hversu ítarlegt samráð sé nauðsynlegt vegna tillögu sem auglýst er almennri auglýsingu. Rétt hefði verið að hafa sérstakt samráð við lóðarhafa lóðarinnar að Ármúla 29 og Suðurlandsbrautar 32 vegna fyrirhugaðrar lóðarskiptingar enda þar um að ræða uppskipti á sameiginlegum óbeinum eignarréttindum. Hin nýju lóðamörk milli lóðarhlutanna virðast þó í samræmi við raunverulega skiptingu á nýtingu lóðarinnar milli lóðahafa og ekki blasir við að lóðarskiptingin gangi á hagsmuni kæranda. Borgaryfirvöld hafa og gefið þá yfirlýsingu í umsögn sinni í kærumáli þessu að umrædd lóðamörk verði afmáð með skipulagsbreytingu komi fram ósk þar um frá lóðarhöfum. Verður ekki talið með vísan til þessa að fyrir hendi séu þeir annmarkar á samráði við kæranda við deiliskipulagsgerðina að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.
Jafnræðis hefur verið gætt við ákvörðun nýtingarhlutfalls lóða og verður ekki á það fallist að aukið nýtingarhlutfall nágrannalóða kæranda til jafns við nýtingarhlutfall á lóð hans og aukin umferð sem af því skapast skerði með ólögmætum hætti hagsmuni hans. Þá verður ekki séð að byggingarreitur sá er nær að lóðarmörkum Suðurlandsbrautar 34 takmarki nýtingarmöguleika á lóð kæranda eða að líkur hafi verið leiddar að því að sú skipulagsákvörðun hafi í för með sér aðra óréttmæta röskun á réttindum hans. Hafa verður í huga að fimm metra bil er milli lóðanna að Suðurlandsbraut 32 og 34, þar sem gert er ráð fyrir göngustíg, og ákvörðun um nýtingu byggingarreits er tekin með útgáfu byggingarleyfis þar sem m.a. er ákveðið hvar bygging skuli standa innan byggingarreits.
Að öllu þessu virtu verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum þess málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu um ógildingu ákvörðunar skipulags- og umferðarnefndar frá 18. október 2000 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.265 er hafnað.
______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
