Árið 2018, föstudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 74/2017, kæra á ákvörðun skipulagsstjóra Akureyrarbæjar frá 12. júní 2017 um að veita byggingarleyfi til að breyta tveimur eignarhlutum á 2. hæð fjöleignarhússins að Hafnarstræti 99-101 á Akureyri í gistiskála.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. júlí 2017, er barst nefndinni 6. s.m., kæra Frikkabílar sf., Grensásvegi 14, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsstjóra Akureyrarbæjar frá 12. júní 2017 að veita byggingarleyfi til að breyta tveimur eignarhlutum á 2. hæð Hafnarstrætis 99-101 í gistiskála.
Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. og 12. júlí 2017, sem bárust úrskurðarnefndinni 7. og 13. s.m., kæra félögin ORF ehf., Dalvegi 16d, Kópavogi, og GM Investment ehf., Álfkonuhvarfi 33, Kópavogi, fyrrgreinda ákvörðun skipulagsstjóra Akureyrarbæjar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verða greind kærumál, sem eru nr. 75/2017 og 78/2017, sameinuð máli þessu. Verður að skilja málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 16. ágúst 2017.
Málavextir: Hinn 24. mars 2017 samþykkti staðgengill byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar á afgreiðslufundi sínum umsókn um byggingarleyfi fyrir breytingum á eignarhlutum 223-3630 og 223-3629 á 2. hæð Hafnarstrætis 99-101. Fól umsóknin í sér að nefndir eignarhlutar, sem áður hýstu sjónvarpsstöð og tónlistarskóla, yrði breytt í morgunverðarsal og gistiskála. Var umsóknin samþykkt með þeim fyrirvara að þinglýst yrði kvöð á eignarhlutana vegna flóttaleiða og var yfirlýsing þess efnis þinglýst 6. júní 2017 hjá sýslumanninum á Norðurlandi eystra. Hinn 12. júní 2017 var byggingarleyfi fyrir breytingunum gefið út.
Málsrök kærenda: Kærendur, sem eru eigendur séreignarhluta á 1. hæð fjöleignarhússins að Hafnarstræti 99-101, benda á að í hinu kærða byggingarleyfi sé gert ráð fyrir að öll umferð 2. hæðar hússins fari um inngang verslana hússins en ekki stigagang sem gerður hafi verið fyrir hæðina. Þessi breyting hafi ekki verið rædd við eigendur á 1. hæð en samkvæmt lögum þurfi að liggja fyrir samþykki allra eigenda sameignar þegar um stórvægilega breytingu á sameign sé að ræða. Máli sínu til stuðnings vísa kærendur til 19. og 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.
Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á frávísun málsins þar sem kröfur kærenda byggjast eingöngu á ágreiningi um innanhússmál sameignar en ekki sé gerð krafa um ógildingu byggingarleyfis. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segi að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og undirrituð. Þar skuli koma fram hver sé kærandi, hvaða ákvörðun sé kærð, kröfur kæranda og rök fyrir kæru. Í kærum komi hvorki fram réttir handhafar byggingarleyfis né þær kröfur sem kærendur geri. Ekki liggi ljóst fyrir hvort allir kærendur eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá leiki vafi á því hvort GM Investment ehf. hafi kært innan kærufrests skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verði ekki fallist á frávísun sé farið fram á að kröfum kærenda verði hafnað.
Fasteignin Hafnarstræti 99-101 sé með tvö inngönguport. Nyrðra inngönguportið sé í sameign allra en syðra inngönguportið, sem deilt sé um aðgang að í máli þessu, leiði inn á verslunargang á 1. hæð sem sé í sameign sumra, þar á meðal séreignar 223-3630 á 2. hæð. Eignin á 2. hæð sé með beinan og óhindraðan aðgang um stiga niður í sameign sumra á 1. hæð. Syðri útgangurinn sé neyðarútgangur fyrir eignina. Hann megi því ekki vera læstur innan frá. Útganga frá 2. hæð niður í sameign sumra á 1. hæð verði því ætíð að vera möguleg. Þeir sem nýti sér þjónustu gistiskála, sem byggingarleyfið varði, geti því valið um að fara um inngang í syðri eða nyrðri portunum. Bent sé á að ekki komi fram í byggingarleyfinu hvaða inngang gestir gistiaðstöðunnar skuli nota innan fasteignar, enda sé það hinu kærða byggingarleyfi óviðkomandi.
Umrædd fasteign sé í miðbæ Akureyrar og er þar gert ráð fyrir fjölbreytileg atvinnustarfsemi, þ.m.t. umfangsmikilli verslunar-, viðskipta- og þjónustustarfsemi samkvæmt deiliskipulagi miðbæjar sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Akureyrar 6. maí 2014 og tekið hafi gildi 22. júlí s.á. Við Hafnarstræti séu verslanir, veitinga- og gistihús ásamt opinberri þjónustu og í húsinu að Hafnarstræti 99-101 séu verslanir, gistiaðstaða og opinber þjónusta. Með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið breytt hagnýtingu viðkomandi séreignarhluta frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í upphafi og því ekki þörf á samþykki sameigenda vegna breytinganna skv. 27. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994.
Ágreiningur máls þessa snúist ekki um afnot sameignar heldur um það hvenær og hvort inngangur í sameign sumra á 1. hæð, í syðra porti, eigi að vera opinn eða lokaður að utanverðu á þeim tíma sem verslanir við sameignarganginn séu lokaðar. Þar sem sá inngangur sé neyðarinngangur fyrir 2. hæð, verði hann alltaf að vera opnanlegur að innan. Aðgangsstýringar að utan séu innanhúsmál sem eigendur verði að ráða með sér á húsfundi. Um það geti sveitarfélagið ekki sett skilyrði í byggingarleyfi.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að sem eigandi tveggja eignarhluta í fasteigninni Hafnarstræti 99-101 hafi hann fengið leyfi til að opna á milli eignarhlutanna og nota sem gistiheimili. Inngangur í annan eignarhlutann verði nýttur sem flóttaleið og inngangur fyrir þá sem nota lyftu og hinn innganginn sem aðalinngangur. Húsnæði leyfishafa sem nota eigi sem gistiheimili séu tveir eignarhlutar. Annar þeirra hafi hýst starfsemi sjónvarpsstöðvarinnar N4 en í hinum hafi verið rekinn 100 nemenda tónlistarskóli. Aðkoma að tónlistarskólanum hafi verið um inngang verslana, líkt og kærendur kalli hann. Gistiheimilið sé með leyfi fyrir 84 gesti á meðan 100 nemendur hafi verið í tónlistarskólanum og því sé ekki um aukinn umgang í sameign að ræða.
Ákvæði 4. mgr. 39. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús kveði á um að sameiginlegar ákvarðanir skuli teknar á sameiginlegum fundi eigenda. Haldinn hafi verið húsfundur 28. nóvember 2016 þar sem teikningar leyfishafa hafi verið lagðar fram til kynningar og umræðu. Ákveðið hafi verið að halda annan fund tíu dögum síðar, þar sem meðeigendur leyfishafa myndu gefa upp afstöðu sína til tillögu um gistiheimili á annarri hæð eignarinnar. Formanni húsfélagsins hafi verið falið að koma teikningum til kærenda og boða til fundar 8. desember 2016, sem hann og hafi gert með ábyrgðarpósti á lögheimili og tölvupósti. Ekki hafi verið þörf á samþykki meðeigenda fyrir umdeildum breytingum á séreign leyfishafa en samráð hafi engu að síður verið haft af tillitssemi við þá
Á húsfundi 8. desember 2016 hafi allir viðstaddir veitt samþykki sitt fyrir því að í eignarhlutum leyfishafa yrði rekið gistiheimili, þó sumir með athugasemd, t.d. um skiptingu sameignarkostnaðar og að notaður yrði inngangur sem kærendur kalla inngang verslana, sem leyfishafa hafi talið sjálfsagt að verða við. Kærendur hafi ekki mætt á fundinn þrátt fyrir boðun og séu þeir bundnir af ákvörðunum sem þar hafi verið teknar þar sem boðað hafi verið til fundarins með lögmætum hætti auk þess sem aðrir meðeigendur myndi svo stóran meirihluta að atkvæði kærenda hefði engu breytt um niðurstöðu tillögu fundarins. Ljóst megi vera að ekki sé um verulega breytingu á sameign að ræða. Tveir inngangar séu í gistiheimili leyfishafa, flótta- og lyftuleið og aðalinngangur sem sé um sameign kærenda, leyfishafa og sportvöruverslunar.
Ákvæði 27. gr. laga um fjöleignarhús um breytta hagnýtingu á séreign eigi ekki við í máli þessu enda meginreglan skv. 26. gr. laganna sú að eigandi hafi einn rétt til umráða og ráðstöfunar yfir séreign sinni. Hin breytta atvinnustarfsemi hafi ekki í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur en áður hafi verið og gangi og gerist í sambærilegum húsum. Kærendur hafi ekki fært nein rök fyrir því að breytingin feli í sér röskun á hagsmunum þeirra. Megi í því sambandi einnig vísa til álits kærunefndar húsamála í máli nr. 34/2014 þar sem talið hafi verið að eigandi þyrfti ekki samþykki annarra eigenda fyrir að breyta atvinnuhúsnæði sínu í íbúðarhúsnæði. Verði talið að ákvæði 27. gr. eigi yfir höfuð við ætti 3. mgr. ákvæðisins við um breytinguna, en þar segi að sé um að ræða breytta hagnýtingu sem ekki sé veruleg sé nægilegt að fá samþykki einfalds meirihluta. Slíkt samþykki liggi fyrir í máli þessu þar sem stærstur hluti eigenda hafi samþykkt breytinguna á húsfundi.
Niðurstaða: Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar samþykkta umsókn þegar viðbótarskilyrði 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 eru uppfyllt, s.s. um frekari hönnunargögn og greiðslu gjalda. Útgáfa byggingarleyfisins ein og sér felur ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun, enda hefur þá þegar verið fallist á efnisinnihald leyfisins með samþykki umsóknar um byggingarleyfi skv. 9. gr. mannvirkjalaga sem felur í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun. Verður því svo litið á að í máli þessu sé kærð sú ákvörðun staðgengils byggingarfulltrúa frá 24. mars 2017 að samþykkja hina kærðu breytingu á notkun séreignarhluta leyfishafa að Hafnarstræti 99-101 á Akureyri.
Kærendur eru eigendur að sameign með leyfishafa á 1. hæð að Hafnarstræti 99-101. Hið umdeilda byggingarleyfi varðar breytingu á séreign leyfishafa á 2. hæð fasteignarinnar sem getur m.a. haft áhrif á umferð í gegnum sameign á 1. hæð. Getur hin kærða ákvörðun snert hagsmuni kærenda, sbr. ákvæði laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Teljast þeir því eiga lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Fyrir liggur að ágreiningur máls þessa snýst um lögmæti umdeilds byggingarleyfis. Með hliðsjón af þeirri leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sem á úrskurðarnefndinni hvílir, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður málinu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni sökum vanreifunar.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Ekki liggur fyrir að kærendum hafi verið tilkynnt um samþykki byggingaráforma eða útgáfu byggingarleyfisins 12. júní 2017, en fyrr var ekki heimilt að ráðast í hinar umdeildu breytingar, sbr. 5. tl. 3. gr. mannvirkjalaga. Kæra GM Investment ehf., barst úrskurðarnefndinni 13. júlí s.á. Gera verður ráð fyrir að kæranda hafi ekki verið kunnugt um hið kærða byggingarleyfi á sama degi og það var gefið út og barst kæran því innan kærufrests. Verður mál þetta tekið til efnismeðferðar af framangreindum ástæðum.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga er ekki heimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa og skulu með byggingarleyfisumsókn fylgja nauðsynleg gögn, m.a. samþykki meðeigenda ef þess er þörf samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laganna.
Í 1. mgr. 26. gr. fjöleignarhúsalaga kemur fram að einungis eigandi hafi rétt til umráða og hagnýtingar á séreign sinni með þeim takmörkunum einum sem í lögunum greinir, öðrum lögum eða leiði af óskráðum grenndarreglum, eðli máls eða byggi á löglegum ákvörðunum og samþykktum húsfélags. Í 27. gr. laganna er kveðið á um takmörkun á rétti eiganda til breytingar á hagnýtingu séreignar. Fram kemur í 1. mgr. ákvæðisins að breyting á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hefur eða ráð var fyrir gert í upphafi, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður hafi verið og gengur og gerist í sambærilegum húsum, séu háðar samþykki allra eigenda hússins. Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. getur eigandi ekki sett sig á móti slíkri breytingu ef sýnt er að hún hafi ekki í för með sér neina röskun á lögmætum hagsmunum hans, sbr. 2. mgr. Þá kemur fram í 3. mgr. ákvæðisins að ef breytt hagnýting sé ekki veruleg sé nægilegt að samþykki einfalds meirihluta miðað við fjölda og eignarhluta liggi fyrir.
Samkvæmt Aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 heyrir umrætt svæði undir miðbæ Akureyrar. Í kafla skipulagsins er nefnist „Miðbærinn“ segir svo um stefnu um landnotkun að styrkja skuli stöðu miðbæjar Akureyrar sem hjarta bæjarlífsins og þungamiðju verslunar og þjónustu á Norðurlandi. Í miðbænum verði blönduð byggð íbúða, verslunar, þjónustu og stofnana. Þá kemur fram að húsnæði á efri hæðum í miðbænum, eftir því sem við getur átt, verði nýtt fyrir íbúðir eða skrifstofur og þjónustustarfsemi.
Fasteignaeigendur á tilteknu skipulagssvæði eiga að jafnaði rétt til þess að nota fasteign sína í samræmi við heimildir gildandi skipulags og þurfa að sæta því að aðrir fasteignaeigendur geri slíkt hið sama, að uppfylltum skilyrðum laga og reglna. Eins og að framan er rakið er umrædd fasteign í miðbæ Akureyrar þar sem gert er ráð fyrir fjölbreyttri miðbæjarstarfsemi. Rúmast heimiluð notkun séreignarhluta leyfishafa innan landnotkunar aðalskipulags fyrir umrætt svæði.
Í húsinu að Hafnarstræti 99-101 er rekin fjölþætt starfsemi eins og áður greinir og eru tveir inngangar í húsið, annar í sameign allra og hinn í sameign sumra, þ. á m. leyfishafa og kærenda. Hið kærða byggingarleyfi felur ekki í sér ákvörðun um hvernig aðgangi að séreignarhlutum leyfishafa skuli háttað. Um nýtingu sameignar er fjallað í 1. mgr. 34. gr. fjöleignahúsalaga og kemur þar fram sú meginregla að sameigendur eigi jafnan rétt til nýtingar hennar. Ekki verður séð að breytt hagnýting umræddra séreignarhluta hafi í för með breytingu á notkun sameignar leyfishafa í vil á kostnað annarra sameigenda eða af hljótist aukið ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur hússins.
Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að kærendur eigi íhlutunarrétt vegna hinnar breyttu notkunar leyfishafa á séreign hans skv. 27. gr. fjöleignarhúsalaganna og var honum því heimilt að breyta hagnýtingu umræddrar séreignar án samþykkis sameigenda, sbr. 2. mgr. nefndrar lagagreinar.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður ekki séð að hið kærða byggingarleyfi sé haldið annmörkum sem raskað geti gildi þess og verður kröfu kærenda um ógildingu þess því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar staðgengils byggingarfulltrúa frá 24. mars 2017 að samþykkja byggingarleyfi til þess að breyta tveimur eignarhlutum á 2. hæð Hafnarstrætis 99-101 í gistiskála.
