Árið 2024, mánudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Bjarni Kristófer Kristjánsson prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 74/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf., er leggur stund á sjókvíaeldi í Skutulsfirði í Ísafjarðardjúpi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi, dags. 14. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra A einn eigandi jarðarinnar Vigur, B eigandi jarðarinnar Sandeyri, D einn eigandi jarðarinnar Unaðsdals, E eigandi jarðarinnar Æðeyjar, F rekstraraðili ferðaþjónustu í Dalbæ, G og H rekstraraðilar ferðaþjónustu á Lónseyri, I kajakræðari búsett í Hnífsdal, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF), jafnframt fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnunar og gera kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 75/2024, sameinað máli þessu.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 12. ágúst 2024.
Málavextir: Í desember 2016 lagði Arnarlax fram til Skipulagsstofnunar tillögu að matsáætlun vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með athugasemdum í júní 2017. Fyrirtækið lagði inn drög að frummatsskýrslu hjá stofnuninni í júní 2019 vegna sömu framkvæmdar, en endanlegri skýrslu var skilað í maí 2020. Í ágúst sama ár lagði Arnarlax fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar og leitaði álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 19. febrúar 2021 að fengnum umsögnum Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin telji að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæðu áhrif eldisins fælust í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Tiltók stofnunin nánar tilgreind skilyrði sem setja þyrfti í starfsleyfi sem og í rekstrarleyfi.
Hinn 21. maí 2019 sótti Arnarlax um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir 10.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum og/eða ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Að lokinni málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem að framan greinir auglýsti Matvælastofnun á vefsíðu sinni 29. febrúar 2024 tillögu að rekstrarleyfi fyrirtækisins fyrir sjókvíaeldi á laxi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Óshlíð, Eyjahlíð og Drangsvík, með 10.000 tonna hámarkslífmassa af ófrjóum laxi. Var frestur veittur til að skila inn athugasemdum og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1178) svo gefið út 13. júní 2024 og er gildistími þess til 13. júní 2040.
Málsrök kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að hið kærða rekstrarleyfi heimili Arnarlaxi að stunda sjókvíaeldi á svæði út af Óshlíð sem sé í innan við 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðum kæranda. Nýtt eldissvæði ótengds aðila, sem staðsett verði svo skammt frá starfsstöðvum kæranda, ógni heilbrigði og velferð eldisfiska hans og rekstrargrundvelli félagsins.
Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli umsækjandi um rekstrarleyfi uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Uppfylli umsækjandi ekki þær kröfur skuli Matvælastofnun skv. 7. mgr. 10. gr. laganna hafna umsókn. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi séu nefndar kröfur útfærðar nánar. Þannig segi í 5. mgr. 18. gr. að Matvælastofnun skuli „tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Ljóst sé að fjarlægðarmörk milli starfsstöðva kæranda og leyfishafa samrýmist ekki þessari reglu.
Reglan um 5 km fjarlægð á milli fiskeldisstöðva byggi á vísindalegum grunni og sé viðmiðið sett til að vernda eldisfisk fyrir sýkingum sem borist geti frá óskyldum aðilum. Samlegðaráhrif af faraldri, sem gæti komið upp hjá ótengdum aðilum á tilteknu starfssvæði, gæti einnig ógnað velferð villtra stofna. Þetta eigi ekki aðeins við um dreifingu á laxalús en þekkt sé t.d. að líkur á að ISA-veiran smitist milli stöðva aukist þegar fjarlægð milli þeirra sé komin undir 5 km. Raunar hafi verið bent á þessa áhættu í frummatsskýrslu Arnarlax og þar undirstrikað að straumar í Ísafjarðardjúpi auki líkur á að smit berist á starfssvæði kæranda. Þá sé gert ráð fyrir að fjórir ótengdir aðilar verði með starfsemi í Ísafjarðardjúpi og víða sé gert ráð fyrir minna en 5 km fjarlægðarmörkum.
Matvælastofnun geti að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun heimilað styttri fjarlægðir, sbr. 2. málsl. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Fyrir hendi sé umsögn hennar í málinu og sé hún neikvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 19. febrúar 2021, sem liggi til grundvallar rekstrarleyfinu, komi fram að með hliðsjón af reynslu síðustu ára sé líklegt að laxalús og fiskilús eigi eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi. Umfang smita muni þó hverju sinni ráðast af umhverfisskilyrðum og virkni mótvægisaðgerða. Líklegt sé að fyrirhugað eldi komi til með að auka lúsaálag á þá stofna sem séu í firðinum. Meiri líkur séu á að sjúkdómar og sníkjudýr berist á milli eldissvæða eftir því sem styttra sé á milli þeirra. Þá sé bent á að óvissa ríki um umfang hinna neikvæðu samlegðaráhrifa eldis leyfishafa og annars eldis á sníkjudýr í villtum laxfiskum. Bendi kærandi á að lúsasmit hafi valdið meiri háttar vandræðum í starfsemi Arnarlax. Þá virðist áhættumat Skipulagsstofnunar vera byggt á villu varðandi raunverulega fjarlægð milli eldissvæða kæranda og Arnarlax. Mikilvægt sé að hafa til hliðsjónar þá meginreglu umhverfisréttar að náttúran skuli njóta vafans, en reglunni sé meðal annars ætlað að tryggja að ekki séu teknar ákvarðanir sem geti haft neikvæð umhverfisáhrif þegar vísindalegar forsendur séu ekki til staðar til að meta áhrifin. Afdráttarlaust sé samkvæmt gildandi lögum hvaða afleiðingar umsögn Hafrannsóknastofnunar hafi.
Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012 megi ráða að umsögn Hafrannsóknastofnunar sé ekki í öllum tilvikum bindandi fyrir Matvælastofnun. Frávik frá vísindalegu mati Hafrannsóknastofnunar þurfi hins vegar að byggjast á sjálfstæðu, efnislegu og málefnalegu mati Matvælastofnunar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum sem tengist rekstrarleyfinu og upplýsingum sem liggi fyrir og varði umsóknina. Engin slík málefnaleg greining sem réttlætt geti frávik frá fjarlægðarmörkum liggi fyrir. Þá sé fyrir hendi umhverfismat í málinu sem ekki hafi verið til staðar í máli nr. 73/2012 og í áliti Skipulagsstofnunar sé lögð áhersla á áhættu sem tengist því að víkja frá 5 km fjarlægðarmörkum.
Í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi tiltaki Matvælastofnun að stofnuninni sé heimilt að víkja frá neikvæðri umsögn Hafrannsóknastofnunar vegna þess að „ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili komi slík tilfelli upp og skilyrði eru um í rekstrarleyfinu.“ Ekki sé fyllilega ljóst til hvers verið sé að vísa en í starfsleyfi kæranda sé gerð krafa um samræmda útsetningu og hvíld og samstarf um forvarnir, vöktun og fleira sé eldið stundað samhliða eldi annarra aðila, en ekkert komi fram um að kærandi þurfi að starfa sem einn aðili með öðrum rekstraraðilum. Forsenda þess að Arnarlax geti hafið eldi út af Óshlíð sé sú að kærandi fallist á að stunda ekki eldi á sama tíma en slíkt fæli í sér mun meiri takmörkun á réttindum rekstrarleyfishafa en 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 heimili. Þar að auki myndi það ganga freklega á atvinnuréttindi kæranda sem njóti stjórnskipulegrar verndar.
Umrætt skilyrði sé ólögmætt af margvíslegum ástæðum. Ótvírætt sé samkvæmt orðalagi 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að miða skuli við fjarlægð milli starfsstöðva. Þá komi hvergi fram í reglugerð nr. 540/2020 að Matvælastofnun sé heimilt að setja umrætt skilyrði og hvíli skilyrðið því ekki á fullnægjandi lagastoð. Að lokum gangi skilyrðið gegn því undirliggjandi markmiði laga nr. 71/2008 að eldissvæði séu nýtt með hagkvæmum hætti þar sem leyfishafa sé í reynd gert ókleift að leggja fram áætlun um nýtingu eldissvæðisins við Arnarnes nema kærandi hætti starfsemi sinni í að lágmarki tvö ár. Þá sé bersýnilegt að Matvælastofnun hafi ekki gengið eftir því að Arnarlax legði fram réttmæta og raunhæfa áætlun um uppbyggingu eldis á umræddu eldissvæði.
Matsskýrsla leyfishafa hafi tekið mið af því að félagið hafi aðgang að þremur eldissvæðum og hafi umhverfisáhrifin verið metin í ljósi þess, m.a. með tilliti til möguleika á því að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum með tilfærslu eldiskvía. Geti leyfishafi ekki nýtt öll eldissvæðin sé ljóst að forsendur umhverfismatsins séu brostnar. Í því ljósi geti ekki komið til álita að láta við það sitja að ógilda leyfið að hluta heldur þurfi að fella ákvörðunina í heild sinni úr gildi.
Fyrir liggi áhættumat siglinga frá október 2023 vegna eldissvæðisins við Óshlíð sem gert hafi verið af Vegagerðinni, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands. Mæli það afdráttarlaust fyrir um að óásættanlegt sé að hefja fiskeldi á svæðinu við Óshlíð. Í áhættumatinu sé einnig komist að þeirri niðurstöðu að starfsstöð leyfishafa á svæðinu verði hindrun fyrir ljósmerki sem ætlað sé að tryggja öryggi sjófarenda á fjölfarinni siglingaleið. Í því felist að óheimilt sé að nýta svæðið fyrir fiskeldi skv. 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál en í greinargerð hins kærða leyfis sé engan rökstuðning að finna um þá ákvörðun að víkja frá niðurstöðum áhættumatsins. Þá sé bent á að í matsskýrslu leyfishafa hafi ekki verið fjallað um þá áhættuþætti sem dregnir hafi verið fram í áhættumatinu, en það hafi ekki legið fyrir þegar Skipulagsstofnun hafi gefið álit sitt. Verði því að telja umhverfismatið ófullnægjandi, m.a. með tilliti til 4. gr. b. í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Þá liggi ekki fyrir hvort Matvælastofnun hafi verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæði II, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Þvert á móti bendi gögn til þess að leyfishafi hafi ekki uppfyllt það skilyrði að frummatsskýrsla framkvæmdarinnar hafi verið lögð fram fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.
—–
Af hálfu þeirra kærenda sem eru eigendur sjávarjarða við Ísafjarðardjúp er hvað lögvarða hagsmuni varðar á því byggt að fyrirhugað sjókvíaeldi valdi skerðingu á útsýni og hafi í för með sér sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun, en það rýri verðmæti jarða þeirra. Þá muni sjókvíaeldið hafa neikvæð áhrif á þá ferðaþjónustu sem starfrækt sé í Unaðsdal, Dalbæ, Lónseyri og í eyjunni Vigur. Bent sé á að nú séu tíu gríðarstórar sjókvíar nærri Vigur. Eitt stærsta æðavarp heims sé að finna í eyjunni Æðey en vegna veikra og óreglulegra botnstrauma við eyjuna muni mengunarþættir sjókvíaeldisins hafa meiri áhrif þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi. Að lokum ógni fyrirhugaðar sjókvíar siglingaöryggi á svæðinu en með því sé lífi og limum kærenda stefnt í hættu með óforsvaranlegum og ómálefnalegum hætti. Um kæruaðild I sé bent á að hún sé búsett í Hnífsdal en auk þess stundi hún kajakróður í Ísafjarðardjúpi. Sé það hluti af stjórnarskrárvörðum rétti hennar að mótmæla sjókvíaeldi með stjórnsýslukæru. Heildarmynd sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi skipti verulegu máli við mat á lögvörðum hagsmunum kærenda. Um kæruaðild Íslenska náttúruverndarsjóðsins og Verndarsjóðs villtra laxastofna sé vísað til b-liðs 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Samkvæmt áhættumati siglinga vegna eldissvæða við Óshlíð og Eyjahlíð sé ekki ásættanlegt að leyfa sjókvíaeldi á þeim svæðum. Í umsögn Samgöngustofu vegna tillögu að umræddu rekstrarleyfi, dags. 21. maí 2024, hafi stofnunin farið fram á að umsókn leyfishafa yrði hafnað vegna niðurstöðu áhættumatsins. Þá hafi Landhelgisgæslan í umsögn sinni, dags. 2. apríl 2024, komist að þeirri niðurstöðu að fiskeldi á svæðunum Óshlíð og Eyjahlíð myndi hafa í för með sér hættu fyrir öryggi sjófarenda og hafi því beint því til Matvælastofnunar að endurskoða umrædda tillögu með öryggi sjófarenda í huga. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi komi hins vegar fram að ekki sé hægt að hafna útgáfu leyfis þar sem ekki sé útilokað að grípa til mótvægisaðgerða. Ekki fáist séð á hvaða forsendum stofnuninni sé heimilt að hafna afdráttarlausum sjónarmiðum sem fram komi í álitum og umsögnum framangreindra sérfræðistofnana. Fyrir liggi að mótvægisaðgerðir séu ómögulegar fyrir eldissvæðið Óshlíð þar sem það liggi alfarið innan þriggja hvítra ljósgeira. Afstaða Matvælastofnunar standist heldur ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þess efnis að fyrirhuguð starfsemi skuli samrýmast skipulagi á svæðinu, þar sem leyfið gangi gegn áhættumatinu og það sé hluti af Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Jafnframt feli afstaða Matvælastofnunar í sér brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem stofnuninni hafi borið að rannsaka hvort líkur stæðu til að hægt væri að beita mótvægisaðgerðum.
Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022 hafi fiskeldiskvíar verið taldar mannvirki í skilningi ákvæðisins. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Sé hin kærða leyfisveiting því í andstöðu við þau fyrirmæli. Þá sé það ótækt, m.t.t. meginreglna stjórnsýsluréttar, að gefa út leyfi sem sé fyrirsjáanlega andstætt lögum og þar með óframkvæmanlegt.
Í 6. tl. 12. gr. reglugerðar um fiskeldi segi að í umsókn skuli m.a. koma fram leyfi til mannvirkjagerðar, en ljóst sé að það liggi ekki fyrir. Hafi Matvælastofnun því borið að hafna umsókninni, sbr. 10. og 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá hafi ekki verið nægilega rannsakað hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf og vistkerfi við Æðey að botnstraumar við eyjuna séu veikari og óreglulegri þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi, sbr. ummæli þess efnis í burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar. Einnig brjóti hið kærða leyfi gegn fjarlægðarmörkum í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.
Vegna nálægðar jarða kærenda við sjókvíaeldið verði stjórnarskrárvarinn eignarréttur þeirra skertur, en óheimilt sé að gera slíkt án bóta. Virðist ekki hafa átt sér stað neitt hagsmunamat sem tryggi að sá réttur sé ekki fyrir borð borinn. Vísað sé til þeirrar niðurstöðu í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að meðal óvissuþátta sé möguleg fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir „eins og æðarfugl.“ Að sama skapi sé óvissa um hvort fiskeldið muni „hrekja fugla frá búsvæðum“ og hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf í fjörðunum. Í greinargerð leyfisins afgreiði Matvælastofnun þetta með því að vísa til þess að áhrif framkvæmdarinnar „geti haft jákvæð áhrif á sumar tegundir fugla“ en geti orðið „nokkuð neikvæð á aðrar tegundir“. Matvælastofnun hafi borið að rannsaka þá hættu sem æðarstofnum stafi af eldinu sem og að rannsaka hvort umrætt eldi skerði eignarrétt og atvinnumöguleika þeirra kærenda sem leggi stund á ferðaþjónustu.
Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka á grundvelli stafliða a-c í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi ekki við um sjóði á borð við kærendurna Íslenska náttúruverndarsjóðinn og Verndarsjóð villtra laxastofna. Þá liggi ekkert fyrir um að þeir kærendur sem eigi sjávarjarðir í Ísafjarðardjúpi verði fyrir tjóni þegar og ef eldissvæði leyfishafa hefji starfsemi sína. Heldur liggi ekkert fyrir um að ferðamönnum muni fækka með leyfinu né að umdeilt sjókvíaeldi muni rýra verðmæti jarða kærenda. Þá sé fyrir hendi ítarleg umfjöllun í greinargerð leyfisins um að mengun verði hvorki teljanleg né óafturkræf auk þess sem siglingaöryggi verði ekki stefnt í hættu með leyfinu. Engin gögn liggi fyrir um lögvarða hagsmuni I. Stofnunin bendi á að málatilbúnaður kærenda byggi á óorðnum atburðum en dómstólar og úrskurðarnefndir verði almennt ekki krafðir svara á því hvað kunni að gerast í framtíðinni, heldur verði úrlausn máls að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Kærendur hafi hvorki sýnt fram á að þeir hafi orðið fyrir tjóni né gert líklegt að þeir muni verða fyrir tjóni. Beri því að vísa kröfum umræddra kærenda frá.
Í samræmi við 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé útgáfa hins kærða rekstrarleyfis byggð á áhættumati erfðablöndunar, sem staðfest hafi verið af matvælaráðherra 3. mars 2022, svo og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar, endurútgefnu í febrúar 2022. Skipulagsstofnun hafi tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar um að litlar líkur séu á að fyrirhugað eldi rekstrarleyfishafa komi til með að bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Áhættan af dreifingu sjúkdóma, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisk sé hverfandi lítil, jafnvel þó fiskur sleppi. Mesta hættan á dreifingu sjúkdóma sé bundin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutning á smituðum eldisfiski, en þar séu aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.
Í 10. gr. laga nr. 71/2008 sé mælt fyrir um efni og útgáfu rekstrarleyfis og kveðið á um við hvaða aðstæður stofnunin skuli hafna umsókn, en þær séu ekki fyrir hendi í máli þessu. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi fjalli ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fjarlægðarmörk en ekki um efni og útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis, enda sé fjallað um móttöku og afgreiðslu umsókna í IV. kafla reglugerðarinnar og um efni umsóknar í 19. gr. hennar. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því augljóslega ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægðum. Í því sé ekki veitt heimild til að hafna umsókn um rekstrarleyfi. Einungis sé gerður áskilnaður um samráð við Hafrannsóknastofnun. Einnig sé bent á að umrædda reglu sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 auk þess sem hún snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km. Þá sé í öllum tilvikum miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar varðandi fjarlægðir á milli rekstraraðila.
Matvælastofnun líti svo á að heimilt sé að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggjast viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi upp slík tilfelli, en skilyrði þar að lútandi sé að finna í hinu kærða rekstrarleyfi.
Ekki sé mælt fyrir um heimild stofnunarinnar til að hafna útgáfu rekstrarleyfis í tilvikum þar sem skilyrðinu um fjarlægð milli ótengdra aðila sé ekki að öllu leyti fullnægt. Þvert á móti gefi lögskýringargögn, úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og framkvæmd Matvælastofnunar það skýrlega til kynna að stofnunin geti í slíkum tilvikum vikið frá meginviðmiði fjarlægðarmarka, eftir atvikum með viðbótarskilyrðum í rekstrarleyfi, eins og nú hafi verið gert og heimild sé til. Með þeim skilyrðum sem sett hafi verið í hið kærða rekstrarleyfi sé heilbrigði og velferð eldisfisks kæranda sem og annarra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi tryggð.
Fyrrnefnd 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar leggi ekki skyldu á Matvælastofnun að fara eftir áliti Hafrannsóknastofnunar heldur beri einungis að viðhafa samráð við þá stofnun hvað varði þann möguleika að stytta fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Sú staðreynd að Hafrannsóknastofnun geti ekki tekið afstöðu til málsins komi ekki í veg fyrir að undanþága sé veitt með þeim takmörkunum sem rekstrarleyfið kveði á um. Liggi ekki fyrir samstarfssamningur muni Matvælastofnun ekki heimila útsetningu seiða, sbr. 1. mgr. 46. gr. reglugerðar um fiskeldi. Við allar ákvarðanir er varði útgáfu rekstrarleyfa í fiskeldi hafi Matvælastofnun framkvæmt sjálfstætt efnis- og málefnalegt mat á aðstæðum hverju sinni og tekið mið af meginreglum umhverfisréttar. Jafnframt hafi stofnunin lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfisins, en í greinargerð með því sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í álitinu.
Ekkert í hinu kærða rekstrarleyfi gangi á atvinnuréttindi Hábrúnar hf. þannig að félaginu sé gert að hvíla eldissvæði sitt í 2–3 ár. Kæranda sé í lófa lagið að samþykkja ekki samstarfssamninga, verði þeir boðnir fram, en þannig hafi hann ávallt forgang að nýtingu eldissvæða sinna.
Í 4. gr. a. laga nr. 71/2008 segi m.a. að skipting hafsvæða í eldissvæði skuli taka mið af „bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða.“ Í 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem beri heitið Skipting hafsvæða í eldissvæði, sé kveðið á um að svæðaskiptingin skuli taka mið af fjarlægðarmörkum á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar. Ef um sé að ræða „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, hafi Matvælastofnun litið svo á að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæði innan 5 km fjarlægðarmarka nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð. Með slíku samstarfi geti rekstraraðilar mögulega náð betri nýtingu út úr eldissvæðum sínum. Sé beinlínis gert ráð fyrir því í gildandi rekstrarleyfi umrædds kæranda að starfsemi hans sé stunduð samhliða eldi annarra. Þá sé Matvælastofnun skv. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem stoð hafi í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, heimilt að setja skilyrði í rekstrarleyfi þess efnis að rekstrarleyfishafa beri að vinna með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama stað eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra.
Matvælastofnun hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga við útgáfu rekstrarleyfisins. Byggi forsendur leyfisins, m.a. um staðsetningu eldissvæða og eldisbúnaðar, á framangreindu áhættumati og séu þær settar fram til að tryggja að öryggi sé ávallt haft í fyrirrúmi. Umrædd eldissvæði falli öll innan skipulagsreita sem geri ráð fyrir staðbundinni nýtingu auðlinda, svo sem fiskeldi, en takmarkanir séu settar varðandi reitina Eyjahlíð SN35 og Óshlíð SN23 í samræmi við 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í greinargerð með rekstrarleyfinu sé farið ítarlega yfir áhættumat siglinga og sett skilyrði í leyfinu til að tryggja öryggi sjófarenda, en skilyrðin séu efnislega tekin beint upp úr áhættumati siglinga. Í greinargerðinni sé jafnframt vísað til mögulegra mótvægisaðgerða sem leiðbeiningar IALA fjalli um. Sé rökstuðningur Matvælastofnunar fullnægjandi fyrir útgáfu rekstrarleyfisins.
Því sé hafnað að fyrirhuguð staðsetning sjókvíaeldis rekstrarleyfishafa við Óshlíð brjóti gegn 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál og sé vísað til fyrri umfjöllunar um mögulegar mótvægisaðgerðir sem leyfishafi geti gripið til. Eins og fram komi í rekstrarleyfinu sé rekstrarleyfishafa óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum sínum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira. Uppfylli rekstrarleyfishafi þau skilyrði áður en búnaður sé settur út á eldissvæði sé ekki um að ræða brot á ákvæðum laga um vitamál.
Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi lagt fram drög að frummatsskýrslu 20. júní 2019 og uppfærða frummatsskýrslu 17. mars 2020. Þá hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komist að þeirri niðurstöðu, í úrskurði frá 22. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021, að meðferð umsóknar hins kærða rekstrarleyfis ætti að fara eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi á grundvelli lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II í nefndum lögum, sbr. breytingalög nr. 101/2019 sem tóku gildi 19. júlí 2019.
Áður en rekstrarleyfið taki gildi muni Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöðinni skv. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020, auk þess sem stöðin sé yfirfarin af faggiltri skoðunarstofu sem gefi út stöðvarskírteini skv. 30.-32. gr. reglugerðarinnar, sbr. 33. og 35. gr. hennar. Ítrekað sé að rekstrarleyfishafa sé óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira, eins og fjallað hafi verið um í áhættumati siglinga. Bent sé á að fram komi í umsögn Vegagerðarinnar frá 24. apríl 2024 að fyrir Eyjahlíð og Óshlíð sé svigrúm til mögulegra mótvægisaðgerða ekki sjálfkrafa útilokað. Hafi Matvælastofnun veitt leyfishafa ákveðið svigrúm til þess að grípa til þeirra aðgerða sem mögulegar séu til að nýta svæði, en sú ákvörðun byggi á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en út frá leiðbeiningum IALA um geiraljós vita sé ekki útilokað að grípa til mótvægisaðgerða.
Matvælastofnun hafi lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar útgáfu rekstrarleyfisins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð með hinu kærða leyfi sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Þá séu skilyrði sem stofnunin hafi sett fyrir útgáfu rekstrarleyfisins tilgreind í greinargerðinni undir kafla 7 er fjalli um forsendur útgáfu. Séu þau öll nema tvö efnislega samhljóma ákvæðum laga um fiskeldi. Hafi því verið farið eftir skilyrðum álits Skipulagsstofnunar. Sé gildistaka rekstrarleyfisins háð því að leyfi til mannvirkjagerðar sé til staðar, en ekki sé sérstaklega tilgreint í 8. gr. laga nr. 71/2008 að slíkt leyfi þurfi að liggja fyrir við útgáfu rekstrarleyfis. Varðandi botnstrauma við Æðey sé vísað til burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar, en óljóst sé af hverju það ætti að fara fram frekari rannsókn á þeim.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kröfum annarra kærenda en Hábrúnar hf. verði vísað frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum. Enginn þeirra einstaklinga sem standi að kærumáli þessu hafi rökstutt með fullnægjandi hætti að þeir hafi hagsmuni að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja. Þá hafi samtökin ekki gert grein fyrir því hvernig skilyrði b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála séu uppfyllt. Þá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Hið kærða leyfi sé í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi og reglugerðar nr. 540/2020 sama efnis, önnur lög sem um útgáfu leyfisins gildi og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé alfarið vísað á bug að forsendur fyrir leyfinu séu brostnar geti Arnarlax ekki nýtt sér eina staðsetningu af þremur sem leyfið heimili. Kröfur kærenda varði eingöngu eldissvæði Arnarlax við Óshlíð og Eyjahlíð. Það liggi því í hlutarins eðli að ekki sé unnt að fallast á kröfu þeirra um ógildingu eða brottfall leyfisins í heild, enda fæli það í sér brot á meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.
Við úrlausn þessa máls verði að líta til réttmætra væntinga leyfishafa og horfa til þess að hagsmunir og réttindi félagsins samkvæmt hinu kærða rekstrarleyfi njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr. hennar. Allar takmarkanir á þeim réttindum verði að eiga sér skýra lagastoð. Beri stjórnvöldum að veita leyfi ef umsækjandi uppfylli öll þau skilyrði sem löggjafinn hafi mælt fyrir um. Tillaga að matsáætlun fyrir eldisáform Arnarlax í Ísafjarðardjúpi hafi verið lögð fram til Skipulagsstofnunar í október 2016 og það hafi tekið stjórnvöld meira en sjö og hálft ár að gefa út umrætt rekstrarleyfi. Arnarlax hafi lagt í mikinn kostnað í umsóknarferlinu sem leiði til þess að væntingar hans fái meira vægi. Þá geti sjónarmið um réttmætar væntingar og meðalhóf talist til þeirra sjónarmiða sem mæli gegn því að umrædd ákvörðun sé felld úr gildi þrátt fyrir annmarka á henni, samanber úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 17. ágúst 2023 í máli nr. 44/2023.
Það sé alfarið rangt að Matvælastofnun hafi ekki verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 um fiskeldi samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II. Breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi 1. júlí 2019 en leyfishafi hafi skilað frummatsskýrslu vegna 10.000 tonna framleiðslu á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi 20. og 26. júní sama ár. Hafi Skipulagsstofnun jafnframt staðfest móttöku frummatsskýrslunnar og að um frummatsskýrslu væri að ræða. Sé því fyllilega ljóst að um meðferð og afgreiðslu umsóknar leyfishafa fari samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008.
Skilmálar hins umþrætta rekstrarleyfis séu að öllu leyti í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, en til stuðnings þeirri staðhæfingu vísi leyfishafi til sambærilegra röksemda sem fram komi í umsögn Matvælastofnunar. Því til viðbótar sé bent á að fjarlægðarmörk umrædds reglugerðarákvæðis séu m.a. sett til hagsbóta fyrir rekstrarleyfishafa sem búi við óvissu um hugsanleg smit frá svæðum annarra leyfishafa sem þeir hafi hvorki stjórn á né yfirsýn yfir. Hafi hlutaðeigandi aðilar á hinn bóginn í gildi samræmdar forvarnir og viðbragðsáætlanir og starfi „sem einn aðili komi upp slík tilfelli, eins og Matvælastofnun vísi til, sé vitaskuld engin ástæða til að leggja blátt bann við því að styttra sé á milli svæða en 5 km, ekki frekar en að slíkt bann yrði sett á fjarlægðir milli eldiskvía eins og sama rekstraraðila. Eins og glöggt megi sjá af skilmálum rekstrarleyfisins þá sé leyfishafa að óbreyttu óheimilt að setja út fisk innan 5 km fjarlægðarmarka frá sjókvíum Hábrúnar. Því sé beinlínis rangt að hið kærða rekstrarleyfi gangi gegn fjarlægðarmörkum reglugerðarákvæðisins.
Gerð sé athugasemd við fullyrðingar Hábrúnar um að 5 km reglan sé byggð á „vísindalegum grunni“ og að laxalús smitist ekki á milli eldisstöðva ef fjarlægð sé meiri en 5 km. Þótt líkur á smiti milli eldissvæða minnki eðli málsins samkvæmt eftir því sem fjarlægð aukist á milli fiska þá geti smit borist á milli stöðva sem séu í meira en 5 km fjarlægð. Það eigi sérstaklega við um sníkjudýr eins og laxalús. Þá hljóti fjarlægðarmörk að miðast við „fisk í fisk“ en ekki útmörk eldissvæðis í útmörk næsta eldissvæðis. Kæranda hafi mátt vera fyllilega ljóst að hann yrði ekki eini rekstraraðilinn á viðkomandi sjókvíaeldissvæði þar sem rekstrarleyfi hans leggi skyldur á hann til að viðhafa samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða, svo og að vinna sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun laxalúsar, komi til þess að eldi hans sé stundað samhliða eldi annarra aðila. Þá liggi fyrir að ákvörðunarvaldið um að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 liggi hjá Matvælastofnun ekki Hafrannsóknastofnun, en fyrrgreinda stofnunin búi yfir sérfræðiþekkingu á þeim þáttum sem umræddar reglur og skilyrði varði.
Hið kærða rekstrarleyfi sé í samræmi við áhættumat siglinga og Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 og byggir hvað það varðar á sambærilegum sjónarmiðum og fram hafi komið í umsögn Matvælastofnunar. Til viðbótar bendi leyfishafi á að einungis hluti eldissvæðisins við Óshlíð sé í innan við 5 km fjarlægð frá eldissvæði Hábrúnar í Skutulsfirði. Því sé leyfishafa frjálst að nota þann hluta eldissvæðisins við Óshlíð sem sé í meiri fjarlægð, en þeirri afstöðu hafi Matvælastofnun lýst í tölvubréfi til leyfishafa 5. mars 2024. Ef fallist yrði á kröfu kæranda yrði Arnarlax þannig svipt rétti sínum til að stunda fiskeldi í meira en 5 km fjarlægð frá fiski kæranda, en slík niðurstaða sé ekki í samræmi við lög. Þá hafi leyfishafi heimild samkvæmt lögum til að óska eftir tilfærslu á staðsetningu eldissvæðisins við Óshlíð á grundvelli 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en verði leyfið fellt úr gildi hvað það eldissvæði varði þá sé Arnarlax svipt þessum rétti sínum. Brjóti það jafnframt gegn lögum og eftir atvikum meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ekki liggi nein lagaumgjörð fyrir um áhættumat siglinga eins og það sé sett fram af yfirvöldum. Þannig liggi ekki fyrir lögformleg staðfesting á gildistöku þess. Engin lagaákvæði lýsi málsmeðferð við framkvæmd þess eða heimili ákveðnum stofnunum að framkvæma slíkt áhættumat með réttaráhrifum sem nú sé raunin. Áhættumatið feli í besta falli í sér stefnumörkun, en það hafi hvorki stöðu bindandi stjórnvaldsfyrirmæla né stjórnvaldsákvörðunar. Upphaf áhættumats siglinga megi rekja til starfshóps innviðaráðherra sem hafi átt að bregðast við þeim atriðum sem dregin hafi verið fram í umsögnum Samgöngustofu og Vegagerðarinnar vegna strandsvæðisskipulagsáætlana. Starfshópurinn hafi átt að leggja fram tillögur að breyttri útfærslu strandsvæðisskipulags eða að viðunandi mótvægisaðgerðum á siglingamerkjum, en verkefnið hafi augljóslega undið upp á sig þar sem nú séu lagðar fram tillögur sem koma eigi í veg fyrir nýtingu tiltekinna eldissvæða með mjög íþyngjandi hætti. Fyrir liggi sú afstaða Landhelgisgæslu Íslands, Samgöngustofu og Vegagerðarinnar að endurskoða þurfi löggjöf á þessu sviði, m.a. hvað varði réttaráhrif þess að stjórnvald meti fyrirhugaða staðsetningu leiðarmerkis eða mannvirkis óásættanlega fyrir öryggi siglinga. Horfa verði til þess að um sé að ræða takmörk á stjórnarskrárvörðum atvinnuréttindum. Íþyngjandi ákvörðun verði aldrei byggð á stefnumótun stjórnvalda nema löggjafinn hafi mælt svo fyrir um með skýrum hætti. Jafnframt sé ljóst að áhættumatið marki stefnu fyrir leyfisveitingar, sbr. b-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, og þurfi því að fara í gegnum umhverfismat áætlana. Fyrr en það hafi verið gert hafi áhættumat siglinga ekki nein réttaráhrif.
Orðalag 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál beri með sér að bygging húsa og mannvirkja sé bönnuð ef þau geti skyggt á leiðarmerki. Þannig feli ákvæðið ekki í sér fortakslaust bann við byggingu mannvirkja innan ljósgeisla vita. Jafnvel þótt kvíarnar teldust mannvirki í skilningi ákvæðisins þá væru staðsetningar þeirra ekki bannaðar, enda ekkert sem bendi til þess að þær geti skyggt á leiðarmerki. Þá séu ljós kvíanna ekki til þess fallin að villa um fyrir sjófarendum, sbr. 2. mgr. 4. gr. sömu laga, heldur þvert á móti tryggi ljósin öryggi með því að beina sjófarendum frá kvíum. Skýrt sé að 4. gr. laga um vitamál taki ekki til eldisbúnaðar samkvæmt orðanna hljóðan lagaákvæðisins. Sama ályktun verði dregin af lögskýringargögnum. Ákvæðið gildi um mannvirki á landi sem skyggi á leiðarmerki frá sjónum.
Í leiðbeiningum alþjóðavitasamtakanna IALA segi m.a.: „The white sector indicates safe passage; however, this does not always hold true in the entire radial length of the sector. The fairway may alternatively be marked with lighted buoys or leading lights. “ Reglur IALA geri þannig ekki ráð fyrir fortakslausu banni á búnaði sem geti hindrað för í hvítum ljósgeira. Þannig sé ákvæði 4. gr. laga um vitamál, eins og það sé túlkað af yfirvöldum, í andstöðu við alþjóðlegar reglur sem Ísland sé aðili að. Einnig sé vakin athygli á afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til umrædds lagaákvæðis sem fram komi í kærumáli nr. 50/2024, en stofnunin telji að hvorki ákvæðið sjálft né lögskýringargögn kveði á um að allar framkvæmdir séu óheimilar í ljósgeisla vita. Þannig sé ljóst að yfirvöld hafi fært gildissvið ákvæðisins yfir á búnað og framkvæmdir í sjó en ákvæðið hafi verið lögfest til að koma í veg fyrir að hús og mannvirki á landi skyggðu á siglingamerki. Þessi tilgangur ákvæðisins verði áþreifanlegri þegar komi í ljós að ákvæðið fari fortakslaust gegn alþjóðlegum leiðbeiningareglum IALA um hvítan ljósgeira vita.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að í umsögn Matvælastofnunar í máli þessu sé ekkert nýtt að finna um það í hverju efnisleg greining eða mat stofnunarinnar hafi falist vegna heimilaðs fráviks frá fjarlægðarmörkum 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi því engin sjálfstæð málefnaleg greining átt sér stað. Í tölvubréfi deildarstjóra fiskeldis hjá Matvælastofnun, dags. 14. febrúar 2024, hafi þeim fyrirmælum verið beint til leyfishafa að minnka eldissvæðið við Óshlíð þannig að fjarlægð í eldissvæði Hábrúnar væri ekki innan við 5 km. Þessu hafi verið andmælt af hálfu starfsmanns leyfishafa með vísan til þess að nýting eldissvæðisins ætti að vera skilyrt í leyfinu í stað þess að það yrði minnkað. Einnig hafi verið bent á að slíkt skilyrði gæfi möguleika á samningaviðræðum milli aðila um smitvarnir á svæðinu. Fáeinum dögum síðar hafi Matvælastofnun auglýst tillögu að hinu kærða rekstrarleyfi. Veki þessi samskipti upp áleitnar spurningar um málsmeðferð stofnunarinnar.
Í fyrsta lagi staðfesti samskiptin að ákvörðun um að víkja frá fjarlægðarmörkum hafi ekki verið tekin á grundvelli sjálfstæðrar efnislegrar greiningar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum, heldur með hliðsjón af andmælum leyfishafa. Í annan stað snúist rök leyfishafa, sem Matvælastofnun virðist hafa fallist á, öðrum þræði um samningsstöðu hans gagnvart öðrum rekstraraðilum í Ísafjarðardjúpi. Liggi því fyrir sú sérkennilega staða að stofnunin hafi veitt leyfi til fiskeldis sem háð sé samþykki þriðja aðila um hvort hægt verði að nýta það, en það skilyrði sæki enga stoð í lög nr. 71/2008 um fiskeldi og stríði beinlínis gegn lagaboði 2. mgr. 8. gr. nefndra laga sem mæli fyrir um að umsókn skuli fylgja „skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó.“ Ákvæðið geri bersýnilega ráð fyrir að rekstrarleyfi verði ekki gefið út nema fyrir liggi heimild umsækjanda til þess að nýta umsótt eldissvæði, en ljóst sé að þetta skilyrði hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu og verði ekki uppfyllt.
Í útgefnum rekstrarleyfum fyrir fiskeldi í Ísafjarðardjúpi sjáist að Matvælastofnun hafi kerfisbundið vikið frá 5 km fjarlægðarviðmiði sem reglugerð um fiskeldi mæli fyrir um, en í flestum tilvikum sé fjarlægð milli eldissvæða umtalsvert skemmri. Þéttriðið net af eldissvæðum fjögurra ótengdra aðila blasi við þar sem fjarlægð í næsta eldissvæði sé í öllum tilvikum skemmra en 5 km. Sú aðstaða skapi hættu á hraðvirkri dreifingu smita en sú niðurstaða sé óábyrg m.t.t. þeirra umtalsverðu neikvæðu umhverfisáhrifa sem umsögn Hafrannsóknastofnunar og álit Skipulagsstofnunar dragi fram að geti orðið afleiðing af þessum kerfisbundnu frávikum frá fjarlægðarmörkum reglugerðarinnar.
Andmælt sé þeirri lögskýringu leyfishafa að 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál nái ekki yfir eldisbúnað, aðeins mannvirki á landi. Sjókvíar teljist ótvírætt mannvirki í skilningi laganna og því þurfi að meta hvort þær geti skyggt á ljósmerki, en niðurstaða Samgöngustofu, Landhelgisgæslu Íslands og Vegagerðarinnar sé að það sé hafið yfir vafa. Tilvísanir til leiðbeininga IALA hafi enga þýðingu í málinu, enda hafi þær ekkert lagagildi hér á landi.
Ítrekuð séu þau málsrök að Arnarlax hafi ekki uppfyllt það skilyrði bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 að skila inn til Skipulagsstofnunar frummatsskýrslu fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Úrskurður nefndarinnar frá 15. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021 hafi varðað lögmæti rekstrarleyfis Háafells ehf. og geti ekki með neinu móti falið í sér bindandi ákvörðun um það rekstrarleyfi sem um sé deilt í þessu máli. Ummæli nefndarinnar hafi lotið að mati nefndarinnar á því hvort Arnarlax ætti lögvarða hagsmuni í því máli og hafi á engan hátt bindandi áhrif umfram það tiltekna álitaefni. Í þessu máli hljóti allir efnislegir þættir sem lúti að lögmæti hins kærða rekstrarleyfis að koma til skoðunar, enda væri kæruheimild kæranda þýðingarlaus að öðrum kosti.
Í umræddu bráðabirgðaákvæði segi að ákvæði eldri laga gildi ef frummatsskýrslu hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilvitnaðri 9. gr. sé því lýst hvað skuli koma fram í skýrslunni. Umrætt bráðabirgðaákvæði hafi komið inn í frumvarp það er orðið hafi að lögum nr. 101/2019 með breytingatillögum meirihluta atvinnuveganefndar, en í nefndaráliti sem fylgt hafi tillögunni hafi ákvæðið verið skýrt með þeim hætti að umsækjendur þyrftu að leggja fram „fullnægjandi frummatsskýrslu“ og ef umsóknir uppfylli ekki það skilyrði fari eftir úthlutunarreglu 4. gr. a. frumvarpsins. Þurfi því frummatsskýrsla að vera fullnægjandi í þeim skilningi að hún uppfylli þær kröfur um efnistök og umfjöllun um umhverfisáhrif sem mælt hafi verið fyrir um í 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í nefndarálitinu sé jafnframt tekið fram að jafnræðissjónarmið liggi að baki þessari kröfu, enda sé ljóst að ef engar kröfur væru fyrir hendi um efni skýrslu gæti hending ráðið því hvaða umsóknir teldust tækar.
Þegar bornar séu saman skýrsla leyfishafa sem send var Skipulagsstofnun 20. júní 2019 og hin eiginlega frummatsskýrsla frá því í maí 2020 sé ljóst að þær séu ekki samanburðarhæfar m.t.t. umfangs, en fyrri skýrslan sé u.þ.b. helmingi styttri. Sú skýrsla hafi verið hálfbakað og hraðsoðið uppkast, sem að verulegum hluta sé einungis í formi fyrirsagna fyrir umfjöllun sem eigi eftir að vinna. Reginmunur sé á þeirri framkvæmd sem lýst sé í skýrslu Arnarlax frá júní 2019 og efni þess leyfis sem kært sé í máli þessu. Af framangreindu leiði að útilokað sé að líta svo á að um fullnægjandi frummatsskýrslu hafi verið að ræða. Meðferð umsóknar hefði því þurft að fara fram á grundvelli núgildandi ákvæða laga nr. 71/2008 og því sé hið kærða rekstrarleyfi ólögmætt.
Af hálfu annarra kærenda í máli þessu er gerð athugasemd við þá staðhæfingu Matvælastofnunar að kærendur beri óskerta sönnunarbyrði á að sanna tjón sem af fyrirhugaðri starfsemi hljótist, en nær ógerlegt sé að sanna óorðið tjón í tilfellum sem þessum. Hér sé ekki um að ræða skaðabótamál þar sem færa þurfi fram sönnur á tjóni heldur hefðbundið stjórnsýslukærumál. Hvað varði kæruaðild I þá hafi í máli þessu verið lögð fram gögn sem sýni fram á nálægð lögheimilis hennar við fyrirhugað eldissvæði. Auk þess byggi hún afkomu sína og lífshætti á siglingum og því hafi hún lögvarða hagsmuni af því að sjónarmið um siglingaöryggi séu lögð til grundvallar í opinberri ákvörðunartöku.
Forstjóri Skipulagsstofnunar hafi í tölvupósti til lögmanns kærenda 17. júlí 2024 komið á framfæri þeirri afstöðu sinni að áhættumat siglinga eigi að leiða til breytinga á framkvæmd en það hafi ekki verið raunin í þessu tilfelli. Einnig hafi hann talið að miðað við núverandi aðstæður sé hið kærða rekstrarleyfi óframkvæmanlegt og því þurfi óhjákvæmilega að gera breytingar á því áður en starfsemi geti hafist. Afsanni þau ummæli þá fullyrðingu Matvælastofnunar að stofnunin hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga. Einnig sé vísað til umsagnar forstöðumanns lögfræðideildar Vegagerðarinnar þess efnis að leyfið sé óframkvæmanlegt nema breytingar verði gerðar á leiðarkerfi siglinga í Ísafjarðardjúpi.
Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðarnefndin umsagnar Skipulagsstofnunar um sjónarmið sem einn kærenda í máli þessu hefur fært fram og varða málsmeðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Svar Skipulagsstofnunar við fyrirspurninni barst 11. október 2024. Var einnig aflað sjónarmiða aðila málsins af því tilefni. Þá var við meðferð kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli og varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm ehf. í Ísafjarðardjúpi, óskað nánari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af reglum á sviði fiskeldis og bárust svör við því erindi með tölvubréfi 3. september 2024. Að því marki sem framangreind upplýsingaöflun verður talin hafa þýðingu við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni í niðurstöðum.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Með hinu kærða leyfi er leyfishafa veitt heimild til að stunda sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa á eldissvæðum sem kennd eru við Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð. Kæruheimild er í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir slíka hagsmuni að fá úr ágreiningi leyst.
Einn af kærendum máls þessa, þ.e. Hábrún hf., stundar sjókvíaeldi í Skutulsfirði og er eldissvæði hans styst í um 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðinu sem kennt er við Óshlíð. Jafnframt er í hinu kærða leyfi fjallað um samninga milli hans og leyfishafa. Verður honum því játuð kæruaðild.
Auk þess er í fyrrgreindu 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kveðið á um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laganna, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Að virtum þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér uppfylla kærendurnir Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF) skilyrði kæruaðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild í málinu.
Við mat á því hvort aðrir kærendur hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa kærumáls verður, sem fyrr segir, að gera þá kröfu í þeim efnum að hið kærða rekstrarleyfi raski lögvörðum einstaklingsbundnum hagsmunum viðkomandi og að sú skerðing sé veruleg. Þrátt fyrir að matið sé sem endranær heildstætt og atviksbundið þá verður ekki tekið tillit til starfsemi sjókvíaeldis í heild sinni í Ísafjarðadjúpi, eins og byggt er á af hálfu kærenda, enda liggja ekki önnur fiskeldisleyfi undir í máli þessu. Þegar kemur að lögvörðum hagsmunum vegna starfrækslu sjókvíaeldis þá telur úrskurðarnefndin ekki nægjanlegt eitt og sér að kvíarnar megi eygja frá landi. Þarf annað og meira að koma til, s.s. að nánd kvíanna við landareignir kærenda sé með þeim hætti að grenndaráhrif starfseminnar gagnvart þeim, t.a.m. vegna hávaða eða ásýndar, teljist bæði veruleg og umfram aðra. Geta sérstakar landfræðilegar aðstæður einnig verið af þýðingu, svo sem ef laxgeng veiðiá er á landareign viðkomandi, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum og að teknu tilliti til þeirra fjarlægða sem eru frá Sandeyri, Unaðsdal og Lónseyri, svo og frá félagsheimilinu Dalbæ á Snæfjallaströnd og Hnífsdal, að næsta eldissvæði hins kærða rekstrarleyfis, í hverju tilviki fyrir sig, verður að líta svo á að grenndarréttur þeirra kærenda sem byggja kæruaðild sína á heimilisfesti, reksturs ferðaþjónustu eða eignarhaldi fasteigna sé ekki skertur svo verulega og umfram aðra að þeir teljist hafa lögvarða hagsmuni í málinu. Verður því að vísa kröfum þeirra frá.
Fyrir liggur að í eyjunum Vigur og Æðey er að finna æðarvarp og er þar mikil dúntekja. Í matsskýrslu leyfishafa er því lýst að helstu áhrif á fugla á athafnasvæði fyrirhugaðra sjókvía verði afturkræf og óveruleg eða nokkuð jákvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar segir að mögulegt sé að æðarfugl komi til með að leita í krækling á eldisbúnaði. Fram kemur að aukið fæðuframboð í nágrenni kvía geti haft „áhrif á dreifingu fugla innan fjarðanna og jafnframt leitt til staðbundinnar fjölgunar tiltekinna fuglategunda.“ Að mati stofnunarinnar sé þó uppi óvissa um heildaráhrif fiskeldisins á fugla og fuglategundir, en þar á meðal sé óvissa um mögulega fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir eins og æðarfugl. Jafnframt sé óvissa um hvort fiskeldið muni hrekja fugla frá búsvæðum og hvaða þýðingu það hafi. Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin ekki loku fyrir það skotið að hið kærða rekstrarleyfi geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni A sem eins eigenda Vigurs og E sem eins eigenda Æðeyjar. Uppfylla umræddir kærendur því skilyrði kæruaðildar skv. fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Lagagrundvöllur og málatilbúnaður
Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 19. febrúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.
Samkvæmt 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í samræmi við 8. gr. laganna skal umsókn um rekstrarleyfi m.a. fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skal þess jafnframt gætt við útgáfu rekstrarleyfis að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þá skal þess gætt skv. 4. mgr. sömu greinar að fullnægt sé ákvæðum laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við undirbúning og útgáfu rekstrarleyfis ber Matvælastofnun að gæta að þeim málsmeðferðar- og efnisreglum sem eru tilgreindar í lögunum og reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020 sem og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, líkt og endranær. Önnur löggjöf sem getur m.a. komið til skoðunar eru lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem finna má fyrirmæli vegna starfsleyfa fyrir fiskeldi, lög nr. 80/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og áðurnefnd lög nr. 106/2000.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að rekstrarleyfi auglýst opinberlega, sbr. 10. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Athugasemdir komu fram við drögin og var við þeim brugðist í greinargerð með leyfinu sem birt var á vefsíðu leyfisveitanda. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Að formi til var málsmeðferð Matvælastofnunar í samræmi við lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærendur í þessu máli hafa þó gert athugasemdir við efni rekstrarleyfisins, m.a. að það sé í andstöðu við reglur um siglingaöryggi, að skort hafi byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða leyfis. Þá er byggt á því að hið kærða leyfi sé í ósamræmi við ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 viðvíkjandi fjarlægðarmörk milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila. Jafnframt er því haldið fram að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt þar sem málsmeðferð umsóknar hafi ekki farið fram á réttum lagagrundvelli. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.
Málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008
Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 skulu umsókn um rekstrarleyfi fiskeldis fylgja gögn um úthlutun eldissvæðis skv. 4. gr. a. ef við á. Samkvæmt I. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sem kom í lögin með breytingarlögum nr. 101/2019, skyldu allar umsóknir um rekstrarleyfi sjókvía á hafsvæðum sem ekki var búið að meta til burðarþols falla úr gildi og úthlutun fara eftir nýjum ákvæðum laga, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Hvað sneri að svæðum þar sem burðarþol hefði þegar verið ákvarðað, svo sem átti við um Ísafjarðardjúp, skyldi vinna úr fyrirliggjandi umsóknum samkvæmt eldri ákvæðum laganna ef málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið eða ef frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum hefði verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða við lögin.
Í umsögn Matvælastofnunar í kærumáli þessu er rakið að samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi skilað inn frummatskýrslu til Skipulagsstofnunnar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum um fiskeldi. Af hálfu eins kærenda í máli þessu er hins vegar bent á að sú frummatsskýrsla sem lögð hafi verið fram fyrir gildistöku breytingalaganna hafi verið ófullnægjandi. Af því hljóti að leiða að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem að hún hafi verið afgreidd samkvæmt eldri ákvæðum laganna án þess að skilyrði hafi verið til þess.
Til nánari skýringar skal frá því greint að samkvæmt frumvarpi því sem varð að lögum nr. 101/2019, sem og því frumvarpi sem var til umfjöllunar á 148. löggjþ. (2017‒18) um sama efni, var miðað við að allar umsóknir um rekstrarleyfi á þeim svæðum sem hefðu verið metin til burðarþols myndu halda gildi sínu og fá afgreiðslu í þeirri röð sem þær höfðu borist Matvælastofnun. Sú eiginlega þrenging á skilyrðum leyfisveitingar að miða við skil frummatsskýrslu kom fyrst fram með breytingatillögu við 3. umræðu um frumvarpið á Alþingi 19. júní 2019. Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við þá umræðu var bent á að Skipulagsstofnun legði mat á það hvort framlögð frummatsskýrsla uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. þeirra laga. Var um leið höfðað til þess að með þessu væri gætt jafnræðis þeirra aðila sem sannanlega hefðu lagt út í kostnað og vinnu vegna fyrirhugaðs fiskeldis. Má einnig vísa til álits meiri hluta nefndarinnar við 2. umræðu en þar var frá því greint að fyrir nefndinni hefði komið fram að meðferð þónokkurra umsókna væri á lokastigi og myndi niðurfelling þeirra ónýta mikla vinnu við mat á gögnum, umhverfismat o.fl. sem hefði kostað umsækjendur mikla vinnu og fjármuni.
Í 10. gr. laga nr. 106/2000 var mælt fyrir um að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. laganna um efni frummatsskýrslu og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Var um leið kveðið á um heimild stofnunarinnar til að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki þau skilyrði og skyldi Skipulagsstofnun þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar. Áliti stofnunin að frummatsskýrsla uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. var heimilt að skjóta þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Nokkuð fyllri fyrirmæli um þessa framkvæmd voru í VI. kafla reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum sem var í gildi á þessum tíma.
Eftir að Skipulagsstofnun tók á móti frummatsskýrslu leyfishafa 20. júní 2019 sendi leyfishafi stofnuninni uppfærða frummatsskýrslu 26. s.m. og 8. júlí s.á. Fyrir liggur í máli þessu bréf Skipulagsstofnunar til leyfishafa, dags. 15. nóvember 2019, þar sem fram kom sú afstaða að frummatsskýrsla frá 8. júlí s.á. uppfyllti í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, þótt áður en skýrslan yrði auglýst yrði að bregðast við tilteknum athugasemdum, sem settar voru þar fram. Af þeim sökum yrði að líta svo á að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað fyrir 19. júlí 2019, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verður ekki gerð athugasemd við að leyfisveitandi legði þetta álit Skipulagsstofnunar til grundvallar um að umsókn um hið kærða leyfi félli undir ákvæði II. til bráðabirgða við lög nr. 71/2008.
Hnitsetning sjókvíaeldisstöðva
Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæði og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.
Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar „nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.
Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva munu liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.
Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati
Um útgáfu leyfa vegna matsskyldra framkvæmda fer skv. 13. gr. laga nr. 106/2000 og er það skilyrði fyrir útgáfu slíks leyfis að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þess. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Lögum samkvæmt þarf álit Skipulagsstofnunar að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu. Skyldur leyfisveitanda ná því einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti.
Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa er komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Helstu neikvæðu áhrif eldisins telur stofnunin að felist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþáttum sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess lítur stofnunin svo á að eldið komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á þessa þætti. Í álitinu er með skipulegum hætti greint frá áhrifum framkvæmdarinnar á helstu umhverfisþætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett skilyrði hvað varðaði ástand sjávar, erfðablöndun við villta laxastofna, fisksjúkdóma og laxalús.
Fyrir liggur að í hinu kærða rekstrarleyfi voru sett ákvæði í samræmi við flest þau skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Í greinargerð leyfisins er umfjöllun um valkosti þá sem fjallað var um í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Að virtri greinargerðinni í heild sinni þykir sýnt að Matvælastofnun hafi í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar.
Skipulagsskylda og siglingaöryggi
Í máli þessu hafa kærendur fært fram þau sjónarmið að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga nr. 132/1999 um vitamál, m.a. um skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.
Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var því lýst að eldissvæðin við Drangsvík og Eyjahlíð væru utan helstu siglingaleiða en eldissvæðið við Óshlíð væri á fjölförnu siglingasvæði og gæti því haft truflandi áhrif ef ekki væri gripið til viðeigandi ráðstafana. Álíta verður lýsingu á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Kom þar þó fram í niðurstöðum að eldissvæðið við Óshlíð kæmi til með að trufla siglingar út Ísafjarðardjúp frá Ísafirði og Súðavík og inn Djúpið frá Bolungarvík. Aftur á móti væri staðsetning eldissvæða við Drangsvík og Eyjahlíð ekki talin líkleg til að trufla siglingar í Ísafjarðardjúpi nema að litlu leyti. Skipulagsstofnun áleit með þessu að laxeldi leyfishafa kæmi til með að hafa nokkuð neikvæð en afturkræf áhrif á siglingaleiðir.
Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 2. mars 2023 og var því skylt að gæta að skilmálum þess við undirbúning hins kærða leyfis, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 88/2018, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Á skipulagsuppdrætti skipulagsins eru siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi markaðar með nýtingarreitnum SI6. Á slíkum reitum gilda þau almennu ákvæði að þar er ekki gert ráð fyrir mannvirkjum eða staðbundinni starfsemi/nýtingu sem hindra för skipa eða hefur áhrif á siglingaöryggi. Af greinargerð skipulagsins má ráða að við afmörkun nýtingarreitsins hafi auk upplýsinga um siglingaljós og -merki verið haft samráð við opinberar stofnanir og sérfræðinga jafnframt því að litið hafi verið til uppsafnaðra gagna um skipaferla frá vinnuhópi Norðurskautsráðsins um verndum hafsvæða (PAME) og leiðbeininga Kystverket, norskrar stofnunar á sviði siglingamála, um afmörkun svæða til siglinga (Farledsnormalen). Heimiluð starfsemi í Ísafjarðardjúpi samkvæmt hinu kærða leyfi er utan nýtingarreits SI6 en innan reita fyrir staðbundna nýtingu SN23, SN35 og SN36.
Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2018 er m.a. kveðið á um að við gerð strandsvæðisskipulags beri að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð. Svæðisráð strandsvæðisskipulags hagaði þannig störfum sínum að aflað var upplýsinga um eldissvæði samkvæmt öllum útgefnum rekstrarleyfum fiskeldis sem og þeim umsóknum um slík leyfi sem voru til meðferðar hjá Matvælastofnun. Voru þessi svæði færð inn á uppdrátt skipulagsins. Það gerðist að því virðist fyrst við auglýsingu tillögu að strandsvæðisskipulaginu sumarið 2022 að fram komu umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum á Vestfjörðum. Varð þetta til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við vinnslu og frágang skipulagsins, en þegar var gert ráð fyrir því í 6. gr. laga nr. 88/2018 að þessar stofnanir væru svæðisráðum og Skipulagsstofnun til ráðgjafar við gerð strandsvæðisskipulags.
Í kafla 6.2. í greinargerð strandsvæðisskipulagsins kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“
Um nýtingarreitinn SN23, Óshlíð, kemur fram í greinargerðinni að samkvæmt siglingagögnum frá PAME fyrir árin 2017–2020 fari tölvuverð umferð skipa um reitinn, jafnt minni sem stærri skip. Reiturinn sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Sömu skilmálar voru settir fyrir nýtingarreitinn SN35, Eyjahlíð. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.
Við undirbúning að útgáfu hins kærða leyfis lágu fyrir áhættumöt siglinga fyrir eldissvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sem unnin voru af Samgöngustofu sem og Vegagerðinni og Landhelgisgæslu Íslands. Átti gerð áhættumatanna sér stoð í skilmálum strandsvæðisskipulagsins samkvæmt framanröktu auk þess að þátttaka Samgöngustofu var í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.
Í niðurstöðum áhættumats fyrir Drangsvík frá október 2023 var vísað til þess að fyrir liggi áhættumat fyrir eldissvæðið Sandeyri sem er á sama nýtingarreit, þ.e. reit SN23 samkvæmt strandsvæðisskipulagi, og að það áhættumat gildi fyrir allan reitinn. Var það mat stofnananna að fiskeldissvæðið muni ekki hafa teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi og að hæfilegt varúðarsvæði væri metið 50 m. Þá liggur fyrir minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 10. apríl 2024, sem er viðauki áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið við Sandeyri. Í því kemur fram að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og að stofnunin muni gera breytingar þar að lútandi til samræmis við þá notkun vitans sem fram komi í áhættumati siglinga fyrir Sandeyri, en þar er notkun hans tilgreind sem innsiglingarviti fyrir Út-Djúpið.
Í niðurstöðum fyrir Eyjahlíð frá október 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, enda lægi það innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita og Æðeyjarvita. Ef hægt væri að færa svæðið til norðurs, væri mögulega hægt að þrengja hvíta geirann frá Æðeyjarvita og einnig breyta Óshólavita. Var það mat stofnananna að 50 m varúðarsvæði væri hæfilegt. Til samræmis við framangreint var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðva á svæði við Drangsvík og Eyjahlíð skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m.
Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi á eldissvæðunum Drangsvík og Eyjahlíð. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.
Um eldissvæðið Óshlíð liggur fyrir áhættumat siglinga frá október 2023. Þar kemur fram það álit sérfræðinga þriggja stofnananna að ekki sé ásættanlegt með tilliti til siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, þar sem það liggi alfarið innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita, Arnarnesvita og Æðeyjarvita. Tekið var fram að fyrir önnur svæði í Djúpinu sem verið hafi til umfjöllunar á sama tíma, og séu að hluta eða öllu leyti innan hvítra ljósgeira vita, en með því er einnig vísað til svæða sem voru til umfjöllunar í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 33/2024, þá megi sjá fyrir sér mögulegar minniháttar breytingar eins og að breyta lögun svæða, færa þau til og þrengja ljósgeira. Í tilfelli Óshlíðar sjái skýrsluhöfundar enga slíka lausn. Í framhaldi er gerð ábending um að finnist einhver slík lausn, til að svæðið sé ekki innan hvítra ljósgeira, verði engu að síður að endurskoða svæðið með tilliti til siglinga. Kemur fram að lögun þess og lega sé einkar óheppileg að því leyti að suðausturhorn þess skagi langt inn í siglingaleiðina inn Skutulsfjörð þannig að það grípi nánast alla umferð á þeirri leið. Kemur fram að lokum að hæfilegt varúðarsvæði sé metið 200 m þar sem fjölfarnasta siglingaleiðin í Ísafjarðardjúpi liggi um svæðið og veður geti orðið slæm.
Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða skulu leyfi fyrir framkvæmdum eða annarri starfsemi samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi sé það fyrir hendi, sbr. einnig 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Sú verklagsregla leyfisveitanda að gefa út rekstrarleyfi til fiskeldis á eldissvæðum þar sem varað er í áhættumati siglinga við slíkri starfsemi eða lagst gegn henni, en um leið fjallað um möguleika á mótvægisaðgerðum í því skyni að draga úr áhættu þannig að siglingaöryggi verði ásættanlegra, verður að telja fái samrýmst meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður þó að leggja mat á aðstæður hverju sinni.
Lög nr. 71/2008 eru sett með það að markmiði m.a. að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis, sbr. 1. gr., og hafa þau að geyma kröfur til umsækjenda um að áform þeirra séu trúverðug og með því framkvæmanleg, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Eru einnig ákvæði af sama meiði sett í 15. gr. laganna, þar sem gert er ráð fyrir heimildum til að fella leyfi úr gildi og til að minnka heimilað framleiðslumagn, gangi áform ekki eftir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki litið hjá svo afdráttarlausri neikvæðri afstöðu til áhrifa á siglingaöryggi sem finna má í áhættumati fyrir eldissvæðið Óshlíð, þar sem engar mögulegar breytingar eða mótvægisaðgerðir eru taldar auðsæjar, á svæði þar sem skipaumferð er umtalsverð. Verður í ljósi þess að telja að ekki hafi verið skilyrði til að gefa út rekstrarleyfi sem heimili fiskeldi á svæðinu og hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum að þessu leyti til.
Byggingarleyfi o.fl.
Í máli þessu hefur hluti kærenda haldið því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en rekstrarleyfið var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.
Af hálfu sömu kærenda er jafnframt þessu vísað til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.
Smitvarnir og smitvarnaáætlun
Í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um að umsækjandi um rekstrarleyfi skuli uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Er leyfisveitanda skylt, áður en rekstrarleyfi er veitt, að leggja mat á hvort fyrirhuguð starfsemi uppfylli þær kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagardýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagardýra, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í gildi er reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum, nr. 300/2018, sem sækir stoð sína í lög nr. 71/2008 sem og lög nr. 60/2006 um varnir gegn fiskisjúkdómum. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar er mælt fyrir um að leyfisveitandi leggi mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi, eftir að hafa aflað umsagna m.a. frá Hafrannsóknastofnun og viðkomandi sveitarstjórn. Þá er mælt fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfs- og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf.
Í hinu kærða leyfi eru fyrirmæli um að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæðin Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð nema að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi „samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum“. Þá eru í rekstrarleyfinu sett fyrirmæli, í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar, um að rekstrarleyfishafi skuli hafa tilgreinda viðbragðsáætlun og mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna, s.s. notkun hlífðardúks, sérstaks fóðurs og neyðarslátrun, ef ekki takist að halda lúsasmiti undir viðmiðunarmörkum.
Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 (sem innleiði reglugerð ESB nr. 2016/429) um smitandi dýrasjúkdóma með síðari breytingum og beri rekstrarleyfishafa að uppfylla ákvæði reglugerðarinnar. Með reglugerð nr. 462/2021 var jafnframt innleidd með tilvísunaraðferð reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 frá 30. janúar 2020 um viðbót við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/429 að því er varðar reglur um lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. síðastnefndu reglugerðarinnar, sbr. b. lið 7. gr., kemur m.a. fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem nánar koma fram í viðauka við reglugerðina. Má í þessu sambandi einnig vísa til 183. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar (ESB) nr. 2016/429.
Í tengslum við skylt mál hjá úrskurðarnefndinni, er varðar útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis til handa Arctic Sea Farm ehf., sbr. kærumál nr. 33/2024, óskaði nefndin nánari skýringa hjá Matvælastofnun um hvernig ákvæðum þessarar reglugerðar hafi verið fylgt. Í svörum Matvælastofnunar frá 3. september 2023 kom fram að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm hafi smitvarnaáætlun ekki verið lögð fram, en slíkar áætlanir liggi fyrir eftir útgáfu leyfa og taki mið af endanlegu leyfi og aðstæðum. Hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að álíta þessa framkvæmd ekki í góðu samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2020/691 þar sem enginn skýr fyrirvari er í hinu kærða rekstrarleyfi um að það öðlist ekki endanlegt gildi fyrr en fyrir liggi fullnægjandi áætlun um smitvarnir fyrir hverja og eina starfsstöð eða hóp þeirra, eftir því sem við á. Að teknu tilliti til þeirra skýringa Matvælastofnunar að þessa hafi og verði gætt í framkvæmd, sem og að virtum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segir að rekstrarleyfi taki þá fyrst gildi þegar Matvælastofnun hefur gert úttekt á fiskeldisstöð, verður þetta þó ekki talið til annmarka á hinni kærðu ákvörðun.
Sjókvíaeldissvæði og kynslóðaskipt eldi
Hið kærða rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út til kynslóðaskipts sjókvíaeldis en með því er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem fjallað var um laxalús, var sett fram skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Um röksemdir fyrir slíku fyrirkomulagi segir í matsskýrslunni í kafla 5.6. að hvíld svæða stuðli að því að minni röskun verði á vistkerfi og botndýralífi undir kvíum. Ákvörðun um hvíldartíma verði tekin í samvinnu við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun eftir atvikum.
Í matsskýrslunni er í kafla 5.10., um varnir gegn fisksjúkdómum, fjallað um samræmda útsetningu seiða. Segir þar að leyfishafi muni gera ráð fyrir að vinna í nánu samstarfi við dýralækni fisksjúkdóma vegna útsetningar seiða. Fyrir liggi jafnframt að Hafrannsóknastofnun vinni að skipulagningu á sjókvíaeldissvæðum og eldissvæðum í Ísafjarðardjúpi á grundvelli burðarþols og bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða. Muni sú niðurstaða hafa áhrif á framkvæmd útsetningar og hvíld eldissvæða.
Það má jafnan ætla að rekstraraðilar starfsemi sem felur í sér veruleg umhverfisáhrif eigi með sér samstarf og eftir atvikum setji sér sameiginlegar áætlanir með öðrum slíkum rekstraraðilum á nálægum svæðum, í því skyni að greina og stýra þáttum sem fela í sér umhverfisáhættu. Slíkt samstarf getur leitt af löggjöf. Þau ákvæði laga nr. 71/2008, sbr. breytingarlög nr. 49/2014, sem eru af þýðingu í þessu tilliti varða svonefnd sjókvíaeldissvæði. Með þeim er „gert er ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins“, sbr. 30. tl. 3. gr. laganna. Skal afmörkun sjókvíaeldissvæða á hverjum tíma taka mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda, svo sem þar segir.
Í lögum nr. 71/2008 er ekki með skýrum hætti tekið fram hvernig staðið skuli að afmörkun sjókvíaeldissvæða, engar framkvæmdareglur þar að lútandi hafa verið settar í reglugerð nr. 540/2020 né heldur er til að dreifa umburðarbréfi frá ráðuneyti. Af skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023 má ráða að álitaefni séu uppi um hvernig staðið verði að afmörkun sjókvíaeldissvæða og er bent á þörf á lagabreytingum, sbr. kafla. 3.1. og 3.4. í skýrslunni. Fram kemur að Hafrannsóknastofnun hafi lagt drög að afmörkun eldissvæða og sjókvíaeldissvæða í þremur tilgreindum fjörðum, með vísan til 4. gr. a. laga um fiskeldi, en fallið frá þeirri ráðstöfun sökum athugasemda sem borist hafi frá svæðisráðum Austfjarða og Vestfjarða um að æskilegast væri að strandsvæðisskipulag kæmi á undan eða yrði unnið samhliða. Hafi þessi vinna við það fallið niður og ekki hafist að nýju (sjá nánar bls. 67–72 í skýrslu Ríkisendurskoðunar).
Í Morgunblaðinu 24. febrúar 2023 var sagt frá skýrslu sérfræðinefndar sem fjallaði um smitvarnir í sjókvíaeldi sem skipuð var í tilefni af faraldri blóðþorra í eldisfiskum í Reyðarfirði og Berufirði. Í skýrslunni var lagt til að sett yrðu á fót smitvarnasvæði sem rekstrarleyfi mundu tilheyra. Kom fram að slíkum svæðum væri ætlað að þjóna sama markmiði og sjókvíaeldissvæði með því að gert var ráð fyrir að þar yrði hvíldartími eldissvæða samræmdur. Að auki verði þar gerðar hertar kröfur um samstarf við smitvarnir og forvarnir. Frá þessu er sagt þar sem hvatt var til þess í skýrslunni, svo sem rakið var í blaðinu, að vinnu Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við skilgreiningu smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi yrði lokið fyrir árslok, en fram að því væri talið nauðsynlegt að tryggja fimm kílómetra fjarlægð milli eldisstöðva. Nokkur umfjöllun um starf þessarar nefndar var í almennum athugasemdum með stjórnarfrumvarpi á þskj. 1376 á 154. löggjafarþingi 2023–2024 og má af henni ráða að vinnu við afmörkun slíkra smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi sé eigi lokið (kafli 3.1.4.).
Sem fyrr greinir beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Matvælastofnunar um afmörkun sjókvíaeldissvæða á starfssvæði Arctic Sea Farm í tengslum við kærumál nr. 33/2024. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á því að skilgreina svæði í hinu kærða leyfi í máli nr. 33/2024 sem sjókvíaeldissvæði og var bent á að starfsemi samkvæmt því leyfi væri eftir sem áður bundin við kynslóðaskipt eldi. Í svarinu kom um leið fram að Ísafjarðardjúpi væri skipt í nokkur sjókvíaeldissvæði og var um það vísað til þeirra svæða sem tilgreind hafi verið í leyfi Háafells ehf. Fram kom einnig að við endurútgáfu rekstrarleyfis Háafells hafi verið fallið frá tilgreiningu svæðanna í leyfinu þar sem ekki væri skylt að lögum að tilgreina slík svæði í rekstrarleyfum og að óhagræði gæti stafað af því þar sem svæðaskipting gæti tekið breytingum með aukinni þekkingu á straumum og stefnu strauma í Ísafjarðardjúpi. Hefur Matvælastofnun staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu.
Af þessu má ráða það viðhorf leyfisveitanda að í kröfu um kynslóðaskipt eldi felist að leyfishafa sé skylt að tryggja að hagnýting eldissvæða sé skipulögð með þeim hætti að einungis ein kynslóð eldisfiska sé á hverju svæði eða svæðum sem rekstraraðili hagnýti á hverjum tíma. Er kynslóðaskipt eldi skilgreint svo í reglugerð nr. 540/2020 að það sé eldi einnar kynslóðar „innan sama sjókvíaeldissvæðis“. Af svörum leyfisveitanda verður ráðið að litið sé svo á í framkvæmd að skipulag framleiðslu rekstraraðila fiskeldis feli í sér eða geti falið í sér afmörkun sjókvíaeldissvæða í þessum skilningi.
Hin kærða ákvörðun varðar eitt tiltekið rekstrarleyfi og verður skipulagi rekstrar annarra aðila ekki breytt með slíkri ákvörðun sem beinist að einum aðila. Í slíkt leyfi má þó setja skilyrði sem varðað geta skyldu til samstarfs við aðra rekstraraðila. Í 2. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um heimild til að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Af gögnum þessa máls og kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli, er ljóst að leyfisveitandi kom sér upp verklagsreglu á árinu 2024 sem fól í sér að útsetning fisks samkvæmt nýjum leyfum til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi yrði skilyrt, þar sem fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva væri innan við 5 km, við að fyrir lægi samstarfssamningur milli aðila um samræmdar aðgerðir um vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi slík tilfelli upp. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi má ráða að ekki verði veitt heimild til útsetningar seiða á nokkru eldissvæði leyfishafa nema að þessu fullnægðu.
Í 1. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um að leyfisveitanda sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða. Það verður ekki ráðið af skilyrðum hins kærða leyfis að það hafi verið gert. Þess skal þó getið að í hinu kærða leyfi er tekið fram að sækja þurfi um heimild skv. 46. gr. reglugerðarinnar til útsetningar seiða. Í 1. mgr. þeirrar reglugerðargreinar er vísað til þess að útsetning taki mið af fjölda seiða og tímasetningum á einstökum sjókvíaeldissvæðum. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldissvæði hvílt í a.m.k. 90 daga. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi verður ráðið að stofnunin hyggst gæta að kröfum sem leiða af kvöð um kynslóðaskipt eldi við töku ákvarðana um heimildir til útsetningar á seiðum. Í greinargerðinni er bent á með vísan til téðrar reglugerðargreinar að heimilt sé m.a. að gera kröfur um aukinn hvíldartíma eða „um samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf er á.“ Verður ekki af þessu ráðið að nokkur rökstudd afstaða hér að lútandi hafi verið tekin við undirbúning hins kærða leyfis og er óeðlilegt að vísa svo veigamikilli forsendu fyrir rekstur leyfishafa í framkvæmdarákvörðun sem tekin verði síðar meir.
Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar var sett skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Álit Skipulagsstofnunar er ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, en í lögum er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfi er vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Af framanröktu verður hvorki ráðið að nokkurri slíkri heildstæðri samræmingu á útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða sé til að dreifa í Ísafjarðardjúpi né heldur að leyfisveitandi hafi leitast við að taka rökstudda afstöðu til þessa skilyrðis á grundvelli efnislegra sjónarmiða sem varða m.a. hættu á útbreiðslu sjúkdóma og sníkjudýra. Að teknu tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eru í Ísafjarðardjúpi, þar sem eru starfandi fleiri rekstraraðilar fiskeldis samtímis en í öðrum fjörðum eða hafsvæðum hér við land, verður að telja þetta til annmarka á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Með því að niðurstaða málsins ræðst fremur af öðrum þáttum er ekki tilefni til nánari umfjöllunar um þennan annmarka.
Veitt undanþága frá viðmiðun minnstu fjarlægðar milli fiskeldisstöðva
Við undirbúning ákvörðunar um hvort veita skuli rekstrarleyfi fiskeldis er leyfisveitanda skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Skal hafna umsókn ef slíkt mat bendir til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Í 181. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar ESB nr. 2016/429 er áskilið með áþekkum hætti að lögbært yfirvald skuli einungis veita samþykki fyrir lagareldisstöðvum, sbr. 1. tl. 176. gr. reglugerðarinnar, ef þær skapa ekki óviðunandi áhættu að því er varðar útbreiðslu sjúkdóma, að teknu tilliti til ráðstafana til að draga úr áhættu sem eru fyrir hendi, sbr. c. lið 1. tl. greinarinnar.
Einn af þeim áhættuþáttum sem viðurkennt er að hafi þýðingu um hættu á útbreiðslu fisksjúkdóma og sníkjudýra milli rekstraraðila í sjókvíaeldi, sem geti haft áhrif á heilsu og velferð fiska, er vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 er ráðherra í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja má í rekstrarleyfi. Fyrirmæli hafa verið sett í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 þess efnis að Matvælastofnun „skuli tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Þó geti stofnunin, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun, heimilað styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Líta má á þessa reglu sem lágmarksreglu sem heimilt sé að víkja frá að undangengnu mati á áhættu sem af því geti stafað. Getur slík áhætta ráðist af fjölmörgum þáttum, svo sem straumum og straumastefnum, farleiðum villtra lífvera, landfræðilegum aðstæðum, rekstrarformi, eldistegund og umfangi eldis.
Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila er frá 28. janúar 2021. Hið kærða leyfi var ekki gefið út fyrr en rúmum þremur árum síðar, 13. júní 2024. Af gögnum þessa máls má ætla að sá dráttur skýrist af þeim álitaefnum sem fjallað er um í kærumáli þessu og varða afmörkun sjókvíaeldissvæða og viðmiðun vegalengdar milli fiskeldisstöðva að virtum þeim skyldum sem á leyfisveitanda hvíla samkvæmt lögum nr. 71/2008.
Sambærileg regla um viðmiðunarfjarlægðir milli fiskeldisstöðva var í eldri reglugerð um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012. Um framkvæmd hennar nýtur við úrskurðar nefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Í forsendum var þar lögð áhersla á að leyfisveitanda bæri að afla lögbundinna umsagna og hafa samráð við veitingu rekstrarleyfis, m.a. í þeim tilgangi að geta lagt mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti fyrirhugaðs reksturs. Ætti það ekki síst við þegar ákveðið væri að víkja frá greindum fjarlægðarmörkum. Það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu að fyrir leyfisveitanda hefðu legið nægilegar upplýsingar um sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu aukna áhættu við að heimiluð var skemmri vegalengd en 5 km milli sjókvíaeldisstöðva í Arnarfirði, miðað við útmörk eldissvæðis. Var í því samhengi vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis á svæðinu, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki miðað við umhverfisaðstæður, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma.
Í matsskýrslu framkvæmdaraðila greinir að fjarlægð á milli eldissvæða leyfishafa og annarra óskyldra aðila sé í öllum tilfellum undir 5 km, sbr. mynd 11.25. Þá er í kafla 11.4.5 í skýrslunni fjallað um smitleiðir m.t.t. eldis í Skutulsfirði og þekktra áforma um fiskeldi í Ísafjarðardjúpi. Segir þar að fjarlægðarmörk 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fari eftir staðsetningu kvía og miðað við núverandi staðsetningu eldissvæða ótengdra aðila geti sjókvíaeldisstöðvar leyfishafa, allar nema ein, uppfyllt framangreinda reglu um 5 km fjarlægðarmörk, en fordæmi séu fyrir því að Matvælastofnun hafi heimilað styttri fjarlægð en 5 km. Þá er rakið að ekki liggi fyrir tillögur Hafrannsóknastofnunar um legu sjókvíaeldissvæða og eldissvæða í Ísafjarðardjúpi og því væri ekki vitað hvaða áhrif þær muni hafa á fjarlægðir milli eldissvæða.
Í áliti Skipulagsstofnunar frá 19. febrúar 2021, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, var bent á að öll eldissvæði leyfishafa væru í minna en 5 km fjarlægð frá áformuðum eldissvæðum óskyldra aðila. Viðmiðunarmörkin væru hugsuð til þess að draga úr líkum á að sjúkdómar og sníkjudýr bærust á milli eldissvæða og yrði að meta hvort gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu frá reglu um fjarlægðarmörk, með tilliti til áhættu fyrir útbreiðslu sjúkdóma. Var jafnframt greint frá því að athugasemdir hafi komið fram við kynningu matsskýrslunnar um þetta atriði, sem framkvæmdaraðili hafi brugðist við með því að greina frá því að fyrirtækið myndi óska eftir undanþágu vegna fjarlægðarmarka fyrir Eyjahlíð og að félagið myndi samræma útsetningu og hvíld í samráði við aðra eldisaðila á svæðinu.
Fyrirmæli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 voru tekin upp í hið kærða leyfi með því breytta orðalagi að rekstrarleyfishafa bæri að tryggja að fjarlægð „í fisk“ ótengdra rekstrarleyfishafa væri eigi styttri en 5 km. Einn kærenda í þessu máli hefur bent á að þetta samrýmist eigi reglugerðinni en þar sé hugtakið fiskeldisstöð skilgreint sem „staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki eru nýtt í þágu fiskeldis“, sbr. 3. gr. Fallast verður á þetta sjónarmið. Með hugtakinu fiskeldisstöð er auk starfsstöðva fiskeldis vísað til eldissvæða, þ.e. þeirra svæða þar sem „fiskeldi er leyft og afmarkað með sérstökum hnitum“, sbr. 3. gr., enda verður að líta svo á að slíkt svæði sé allt hagnýtt í þessum skilningi. Ber tilvísun til orðsins „útmörk“ einnig með sér að miða skuli við hnitsett mörk eldissvæða. Hefði ætlanin verið í reglugerðarákvæðinu að miða við fiska eða fiskeldiskvíar má ætla að stuðst hefði verið við hugtakið sjókvíaeldisstöð svo sem gert er í 6. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem varðar fjarlægðarmörk frá veiðiám.
Við mat á þýðingu þessa verður ekki hjá því litið að í ákvörðuninni felst skylda til að gera samninga við tvo aðra rekstrarleyfishafa um samstarf sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum svo heimilt sé að starfrækja fiskeldi á öllum eldissvæðum rekstrarleyfisins. Verður að skoða nánar með hvaða hætti forsendur voru lagðar að þeirri ákvörðun sem fól í sér undanþágu frá greindri viðmiðun um 5 km minnstu fjarlægð milli útmarka fiskeldisstöðva ótengdra aðila.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og var um leið óskað eftir áliti með vísan til 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 11. mars 2021, kom m.a. fram að regla um fjarlægðarmörk hefði verið sett í reglugerð sem varúðarnálgun gagnvart sjúkdómum, mengun og fleiri umhverfisvandamálum sem gætu fylgt fiskeldi í sjó. Auk nægjanlegra fjarlægða milli eldissvæða hefði reynst mikilvægt að samhæfa útsetningar seiða/unglaxa og hvíld svæða á milli kynslóða á sama eldissvæði/firði. Leiða mætti líkur að því að væru fjarlægðir milli eldissvæða litlar væru meiri líkur á umhverfisvanda en ef fjarlægðirnar væru miklar. Gæti stofnunin ekki, út frá fyrirliggjandi reynslu af fiskeldi við Ísland og stöðu þekkingar á dreifingu smitvalda í yfirborðslögum sjávar, tekið afstöðu til þess hvort óhætt væri að hafa fleiri ótengda eldisaðila á afmörkuðu svæði þar sem fjarlægðir á milli eldissvæða væru styttri en reglugerð um fiskeldi segði til um.
Í umsögn leyfisveitanda til úrskurðarnefndarinnar brá svo við að færð voru fram sjónarmið þess efnis að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fjalli „að engu leyti um efni og útgáfu rekstrarleyfis“ og veiti ekki heimild til að hafna umsókn um slíkt leyfi. Þá bendir stofnunin á að „ákvæði um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum um fiskeldi nr. 71/2008“. Af þessu tilefni verður á það bent að 18. gr. reglugerðarinnar hefur yfirsögnina „málsmeðferð umsóknar“ og er í þeim kafla hennar sem hefur yfirsögnina „útgáfa rekstrarleyfis“. Að auki verður bent á að reglugerð um fiskeldi sækir stoð sína í 21. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 10. gr.. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum. Þá verður heldur ekki talið að rekstraraðilar sjókvíaeldis geti talist „tengdir aðilar“ eða þeir stundi „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, við það að þeir eigi með sér samstarf um sjúkdómavarnir og varnir gegn sníkjudýrum, þannig að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um rekstur þeirra. Er ótvírætt að um ótengda rekstraraðila er að ræða og leiðir það eitt að þeir geri með sér samning tilgreinds efnis ekki af sér breytingu á því. Þá fer starfsemi þeirra fram á ólíkum eldissvæðum. Að áliti úrskurðarnefndarinnar bendir framangreint til þess að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar fari í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda. Verður hér á eftir engu að síður fjallað um hvort efnislegar forsendur hafi verið fyrir greindri undanþágu og hvort og þá með hvaða hætti hafi verið tekin afstaða til þeirra.
Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekin afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í kafla 2.4. í greinargerðinni er fjallað um fisksjúkdóma og laxalús. Sú umfjöllun varðar hættu á því að fyrirhugað eldi muni bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Var sú hætta talin hverfandi af leyfisveitanda. Mesta hættan við dreifingu sjúkdóma var álitin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutningi á smituðum eldisfiski, en þar væru aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum væri haldið á afmörkuðu svæði. Tekið er fram að því sé brýnt að eldisstöðvar hafi yfir öflugum smitvörnum að ráða og innra eftirliti og forvörnum sé sinnt í takt við lögbundnar kröfur um fiskeldi. Ekki er vikið að því hvort og í hvaða mæli ráðgerðir samningar milli rekstrarleyfishafa fiskeldis hafi hér þýðingu, komi til þeirra.
Í kafla 11.4.5 í matsskýrslu framkvæmdaraðila, þar sem greint er frá niðurstöðum framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á fisksjúkdóma og laxalús, er bent á að straumar í utanverðu Ísafjarðardjúpi geri það að verkum að ólíklegt sé að smit berist milli eldissvæða þvert yfir fjörðinn og að straumar norðanmegin í firðinum muni forða því að smit berist í Inndjúpið. Áhrif laxalúsa frá eldinu séu því metin óveruleg á villta laxfiska. Smit í eldiskvíum verði þó vaktað og gripið verði til aðgerða áður en smitálag verði óásættanlegt. Í áliti Skipulagsstofnun var rakið að með hliðsjón af reynslu síðustu ára væri líklegt að laxalús og fiskilús ættu eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi og að með því muni laxalúsaálag aukast á stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi. Kemur einnig fram að notkun lúsalyfja geti haft neikvæð áhrif á rækjustofna og ef ítrekað þurfi að notast við lyf sé hætta á að áhrif yrðu talsverð, sérstaklega með tilliti til samlegðaráhrifa með öðru eldi í Djúpinu. Af hálfu leyfisveitanda er í greinargerð hins kærða leyfis fjallað nokkuð um varnir gegn laxalús og þá einkum skyldu leyfishafa til að setja sér viðbragðsáætlun vegna hennar og hvernig henni verði framfylgt. Kemur einnig fram að ítrekuð notkun vissra lúsalyfja geti mögulega haft neikvæð áhrif á rækjustofna. Loks var gerð grein fyrir eftirliti með talningu lúsa og upplýsingamiðlun um niðurstöður eftirlits.
Í greinargerð Matvælastofnunar var ekki fjallað í neinu verulegu um umfang mögulegra samlegðaráhrifa aukins laxeldis í Ísafjarðardjúpi á uppkomu laxalúsar, en Skipulagsstofnun áleit að óvissu gætti um þau, m.a. vegna nálægðar eldissvæða og skorts á þekkingu á áhrifum laxeldis á sníkjudýr meðal villtra laxfiskastofna.
Sem áður greinir er í 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mælt fyrir um að Matvælastofnun sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Í hinu kærða leyfi var mælt fyrir um hvað varðar öll eldissvæði leyfishafa, að óheimilt sé að setja þar út fisk nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur þessa efnis milli leyfishafa og tveggja annarra rekstrarleyfishafa fiskeldis sem varði samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Af 7. kafla greinargerðar leyfisveitanda verður ráðið að þessi skilyrði hafi verið látin nokkru varða um þá undanþágu frá 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sem hér er fjallað um. Af þeim sjónarmiðum sem einn af kærendum í máli þessu hefur fært fram verður ráðið að ekki er samningsvilja til að dreifa af hans hálfu. Það fellur utan umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að taka afstöðu til mögulegra viðbragða verði sú raunin.
Eins og fram hefur komið leitaði úrskurðarnefndin frekari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning kærðar ákvörðunar í máli nr. 33/2024 er varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm í Ísafjarðardjúpi. Var m.a. aflað upplýsinga hvað snertir viðmiðun fjarlægðarmarka milli ótengdra rekstraraðila og hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við um hið kærða leyfi þessa máls. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að við undirbúning leyfisins hafi legið fyrir umsögn sérgreinadýralækna fisksjúkdóma varðandi endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir 7.800 tonna rekstrarleyfi fiskeldis, til handa sama leyfishafa, í Patreksfirði og Tálknafirði. Sömu sjónarmið ættu við um útgáfu leyfis í Ísafjarðardjúpi og hafi mat sérgreinadýralækna fisksjúkdóma um slíkt komið fram við meðferð málsins varðandi Ísafjarðardjúp hjá stofnuninni.
Í greindri umsögn dýralæknanna hafi verið bent á að tilgangur 5. mgr. 18. gr. reglugerðar 540/2020 væri að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti milli eldissvæða aukist eftir því sem fjarlægð sé minni en þó sé þörf á frekari rannsóknum á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Nýlega hafi komið upp tilfelli blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldi á Austfjörðum af völdum stökkbreytts afbrigðis ISA veiru HPR0 sem finnist víða í umhverfi eldislaxa. Sjúkdómurinn hafi borist milli eldissvæða og milli fjarða sem hefði að öllum líkindum verið hægt að takmarka með hertum smitvörnum. Fjarlægðatakmarkanir milli eldissvæða séu mikilvægar í baráttunni við smitandi veirusjúkdóma eins og blóðþorra sem geti birst í sjókvíaeldi fyrirvaralaust. Einn af orsakaþáttum laxalúsafaraldursins í Tálknafirði í október 2023, sem gæti skýrt mikinn hraða á lúsafjölgun í firðinum, væri lítil fjarlægð á milli eldissvæða, en aðeins séu 2,1 km á milli eldissvæðis leyfishafa við Hvannadal og svæðis Arnarlax við Laugardal. Í ljósi framangreinds hafi verið talið brýnt að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi sem mikilvægum lið í smitvörnum alvarlegra smitsjúkdóma og útbreiðslu laxalúsar. Ekki hafi verið talið skynsamlegt að veita undanþágu frá þessu ákvæði.
Í téðu bréfi Matvælastofnunar kemur fram þessu næst að með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem og til að koma í veg fyrir áhættuþætti varðandi sjúkdóma ótengdra aðila sem stunda eldi þar sem fjarlægðarmörk séu innan við 5 km, komi fram þau skilyrði í hinu kærða leyfi Arctic Sea Farm að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema með heimild leyfisveitanda og að því tilskildu að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum.
Í bréfinu er þessu næst gerð grein fyrir samningi rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði um sameiginlegt smitvarnasvæði. Það tryggi, að því þar kemur fram, að viðhöfð sé samræmd og sameiginleg hvíld allra eldissvæða innan smitvarnasvæðis í því skyni að skilja kynslóðaeldi að í rúmi og tíma með smitvarnir vegna sjúkdóma að markmiði. Komi þar fram að aðilar muni halda 5 km lágmarksfjarlægð milli næstu eldiskvía innan aðskilinna smitvarnasvæða. Einungis megi gera undantekningar, í þeim tilfellum að báðir aðilar samþykki, og með samþykki Matvælastofnunar, þegar sýnt hafi verið fram á takmörkuð vatnstengsl eins og í Arnarfirði sunnanverðum og norðanverðum. Verði sambærilegur samstarfssamningur gerður í Ísafjarðardjúpi muni stofnunin framfylgja honum að undangengnu mati og ekki heimila útsetningu seiða nema tryggt sé að til staðar sé sameiginlegt smitvarnasvæði og neyðarslátrun.
Af þessum skýringum verður ekki ráðið, fremur en af greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi, að stofnunin hafi leitast við leggja heildstætt vegið mat á þá áhættu sem felst í fráviki frá viðmiðun reglugerðar um minnstu fjarlægð milli fiskeldisstöðva í Ísafjarðardjúpi, að teknu tilliti til aðstæðna á því svæði. Gefur umsögn sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma sem vísað er til raunar tilefni til verulegrar aðgæslu, þótt sú mótvægisaðgerð að viðhafa samræmda útsetningu seiða í kvíar og sameiginlega hvíld þeirra geti ótvírætt verið af þýðingu við mat á áhættu. Er þó ekki tilefni til að fjalla nánar um þetta í máli þessu þar sem slíkt skilyrði er ekki skýr þáttur í skilmálum hins kærða leyfis, ekkert liggur fyrir um slíkan samning um samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða né heldur hvert nánara efnisinntak hans yrði.
Sem áður er rakið er leyfisveitanda rekstrarleyfis fiskeldis skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Má af þessu tilefni einnig geta þeirrar meginreglu, sem kemur fram í 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kann að verða fyrir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki ráðið af greinargerð leyfisveitanda að nokkurt heildstætt vegið mat hafi farið fram á þeirri auknu áhættu af útbreiðslu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt gæti af því að veita greinda undanþágu frá þeirri viðmiðun fjarlægðar sem getur í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Verður af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra ríku skyldna sem hvíla á Matvælastofnunar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.
