74/2018 Leirdalur 10-16

Árið 2018, fimmtudaginn 5. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 16. janúar og 20. mars 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Leirdals 2-16. Auk þess er kærð ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 23. apríl 2018 um að samþykkja byggingaráform á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Leirdal 1, Reykjanesbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 16. janúar og 20. mars 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Leirdals 2-16 sem fólst í að parhúsum á einni hæð var breytt í fjögurra íbúða raðhús. Þá er kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 23. apríl 2018 um að samþykkja byggingaráform fjögurra íbúða raðhúsa á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16. Er þess krafist að framangreindar ákvarðanir verði felldar úr gildi og að framkvæmdir á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16 verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjanesbæ 30. maí 2018.

Málavextir: Í deiliskipulagi Dalshverfis í Reykjanesbæ, 1. áfanga, sem samþykkt var í bæjarstjórn Reykjanesbæjar 6. september 2005 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda sem birt var 29. júní 2006 var gert ráð fyrir að á lóðunum Leirdal 2-16 myndu rísa tveggja hæða parhús allt að 440 m². Með tillögu að breytingu á deiliskipulaginu, sem samþykkt var í bæjarstjórn Reykjanesbæjar 20. júní 2017 og birtist í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí s.á., var skipulagi umræddra lóða breytt á þann hátt að í stað tveggja hæða parhúsa skyldi byggja einnar hæðar parhús. Með breytingunni var byggingarreitur nefndra lóða stækkaður um 1,5 m til suðurs ásamt því að hámarksstærð hvers parhúss var minnkuð niður í 345 m², að meðtaldri bílageymslu. Hvorri íbúð áttu að fylgja tvö bílastæði á lóð sem staðsett yrðu fyrir framan bílageymslu.

Hinn 9. janúar 2018 samþykkti umhverfis- og skipulagsráð Reykjanesbæjar nýja tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðanna Leirdals 2-16 með fyrirvara um grenndarkynningu sem yrði án athugasemda. Bæjarstjórn Reykjanesbæjar staðfesti tillöguna á fundi sínum 16. s.m. Í breytingunni fólst að á fyrrnefndum lóðum myndu rísa fjögurra íbúða raðhús í stað parhúsa með óbreyttri hámarksstærð hvers húss. Gefin var upp sú ástæða fyrir breytingunni að eftirspurn á fasteignamarkaði væri eftir minni og hagkvæmari eignum en áður. Breytingin var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, m.a. fyrir kæranda. Maki kæranda skilaði inn athugasemdum hinn 26. febrúar 2018. Þar fór hann fram á að fyrirhuguðum deiliskipulagsbreytingum yrði hafnað, m.a. með þeim rökum að ásýnd götunnar myndi breytast, gæði hennar minnka og umferð aukast og slysahætta.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjanesbæjar 12. mars 2018 var fjallað um niðurstöðu grenndarkynningarinnar. Áleit ráðið að með fyrri deiliskipulagsbreytingu, sem samþykkt hafði verið af bæjarstjórn 20. júní 2017, hefði ásýnd götunnar verið breytt með því að byggingar við Leirdal 2-16 væru á einni hæð. Þær breytingar sem hér væru til skoðunar myndu ekki hafa neikvæð áhrif á gæði bygginga ásamt því að tekið var fram að bílastæðamál yrðu leyst innan lóðar. Bæjarstjórn staðfesti þetta á fundi sínum 20. mars s.á. Var því tillagan um breytingu á deiliskipulagi samþykkt og tók hún gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí 2018.

Hinn 23. apríl 2018 samþykkti byggingarfulltrúi byggingaráform lóðarhafa á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16 og voru byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum gefin út 11. maí s.á.

Málsrök kæranda: Kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar byggir kærandi fyrst og fremst á því að breytingin geti ekki talist óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ákvæðið sé undantekningarákvæði sem túlka beri þröngt. Umrædd breyting hafi í för með sér verulega breytingu á götumynd svæðisins og ásýnd hverfisins, verðgildi fasteigna muni minnka, umferð eigi eftir að aukast sem auki slysahættu, bílastæðum muni fjölga og ekki sé gert ráð fyrir innbyggðum bílageymslum. Allt feli þetta í sér breytingu á ásýnd hverfisins ásamt auknum grenndaráhrifum. Af þeirri ástæðu hefði átt að kynna tillöguna með almennri auglýsingu líkt og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Að auki sé um fordæmisgefandi breytingu að ræða sem samkvæmt gr. 5.8.2 skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 feli í sér verulega breytingu sem eigi að fara í opinbera auglýsingu.

Sambærilegar deiliskipulagsbreytingar sem gerðar hafi verið vegna lóðanna Leirdal 22-24 og 26-28, þar sem tveggja hæða raðhúsum var breytt í fjögurra íbúða raðhús, án breytinga á nýtingarhlutfalli, hafi verið álitnar verulegar og því verið kynntar með opinberri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Málsmeðferðin eigi að vera sú sama í þeirri breytingu sem hér um ræði. Tillaga um deiliskipulagsbreytinguna hafi verið samþykkt í umhverfis- og skipulagsráði Reykjanesbæjar með þeim fyrirvara að engar athugasemdir bærust í kjölfar grenndarkynningar. Hins vegar hafi athugasemdir borist, meðal annars frá kæranda, og því hafi sá fyrirvari sem settur var fyrir breytingunni ekki gengið eftir. Þá telur kærandi að búast megi við ákveðinni festu í deiliskipulagi sem eigi ekki að vera breytt nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök séu fyrir því. Því hafi kærandi mátt búast við því að ekki yrði aftur farið í deiliskipulagsbreytingu innan við ári eftir að skipulaginu hafi verið breytt. Að mati kæranda þurfi að líta til þessa atriðis þegar metið sé hvort umræddar breytingar séu óverulegar í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Þá hafi verið vísað í rangt lagaákvæði í tilkynningu um deiliskipulagsbreytinguna í B-deild Stjórnartíðinda þar sem um málsmeðferð breytingarinnar sé vísað til 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Krafa um ógildingu ákvarðana byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar um veitingu hinna kærðu byggingarleyfa sé á því byggð að ef umdeild skipulagsbreyting verði felld úr gildi, muni fyrrgreind byggingarleyfi ekki samræmast gildandi skipulagi svæðisins, svo sem krafa sé gerð um í 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 1. mgr. gr. 2.4.2 byggingareglugerðar nr. 112/2012.

Málsrök Reykjanesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsatvik og gögn málsins beri það með sér að um óverulega breytingu á deiliskipulagi hafi verið að ræða. Stærð byggingarreita, nýtingarhlutfall, notkun, bílastæðahlutfall og væntanlegt skuggavarp sé óbreytt eftir breytinguna. Bílageymsla og stæði fyrir framan hana reiknist sem eitt stæði. Verði því engin breyting á fjölda þeirra og séu þau öll innan lóðar. Þótt breyting á deiliskipulagi vegna Leirdals 22-24 og 26-28 hafi verið kynnt með almennum hætti, hafi vel mátt afgreiða hana með grenndarkynningu sem óverulega breytingu skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Umferð kunni að aukast óverulega en hún rúmist vel innan gatnakerfis hverfisins enda nýtingarhlutfall þess í dag langt undir mörkum.

Í hverfinu sé að finna einbýlishús, tveggja hæða fjöleignarhús, eins og tveggja hæð parhús og einnar hæðar raðhús. Því sé ekki um að ræða breytingu á útliti eða formi svæðisins og verði ekki séð að smærri byggingar falli síður að götumynd en stærri. Ekki sé um að ræða fordæmisgefandi ákvörðun enda hafi sambærilegar breytingar áður verið gerðar innan sveitarfélagsins. Engin rök séu fyrir þeirri staðhæfingu að hin kærða skipulagsbreyting muni hafa áhrif á verðgildi fasteigna á svæðinu til lækkunar. Svæðið sé í uppbyggingu en vegna bankahrunsins árið 2008 hafi fjöldi lóða í hverfinu staðið auðar. Áframhaldandi uppbygging myndi að líkindum leiða til hækkunar fasteignaverðs enda eftirsóknarvert að búa í fullbyggðu, aðlaðandi hverfi.

Umhverfis- og skipulagsráð hafi fjallað um athugasemdir þær sem borist hafi við kynningu skipulagstillögunnar og samþykkt tillöguna á fundi sínum 12. mars 2018 og breyti þar engu þótt ráðið hafi áður fallist á tillöguna með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda. Þá hafi augljós misritun í auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um samþykkt skipulagsbreytingarinnar, þar sem vísað hafi verið til 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga varðandi málsmeðferð skipulagstillögunnar, engin áhrif á gildi skipulagsákvörðunarinnar. Eigi hið kærða byggingarleyfi af framangreindum ástæðum stoð í gildu deiliskipulagi.

Byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri við úrskurðarnefndina athugasemdum og sjónarmiðum sínum vegna kærumálsins en engar athugasemdir hafa borist nefndinni af hans hálfu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytinga á deiliskipulagi vegna lóðanna Leirdals 2-16 og lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar um að samþykkja byggingaráform á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breyting rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Telji þeir sem eiga hagsmuna að gæta sig verða fyrir fjárhagslegu tjóni vegna breytinga á deiliskipulagi þarf það ekki að hafa áhrif á gildi skipulagsbreytingarinnar en getur eftir atvikum orðið grundvöllur að bótakröfu, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Tekin var ákvörðun af hálfu Reykjanesbæjar um að fara með hina kærðu deiliskipulagsbreytingu eftir ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þar er tekið fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5. 8. 2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er íbúðum á umræddum lóðum fjölgað en húsin haldast að öðru leyti nánast óbreytt frá fyrra deiliskipulagi. Nýtingarhlutfall lóðanna og notkun húsanna er sú sama auk þess sem útlit og ásýnd þeirra er að mestu leyti óbreytt. Verður því að telja skipulagsbreytinguna óverulega breytingu í skilningi 2. mgr. 43. gr., sem nægjanlegt hafi verið að grenndarkynna og ekki verður eftir atvikum máls ráðið að breytingin raski grenndarhagsmunum nágranna svo nokkru nemi. Það að bæjarfélagið hafi áður kynnt svipaða breytingu með almennri auglýsingu skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga leiðir ekki af sér að skylt hafi verið að kynna hina kærðu skipulagsbreytingu með sama hætti. Ef lagaskilyrði eru uppfyllt til að kynna breytinguna með grenndarkynningu skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er slík málsmeðferð lögmæt. Einnig verður að telja að þar sem sambærileg deiliskipulagsbreyting hefur verið samþykkt vegna Leirdals 22-24 og 26-28 sé sú breyting sem hér er til skoðunar ekki fordæmisgefandi og því ekki skylt að fara með hana í opinbera auglýsingu skv. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð.

Sú misritun eða rangfærsla sem kærandi telur að komi fram í B-deild Stjórnartíðinda frá 3. maí 2018 þykir ekki geta raskað gildi ákvörðunarinnar enda liggur fyrir að grenndarkynning skipulagstillögunnar var í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.
Að öllu framangreindur virtu liggur ekki fyrir að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé haldin þeim form- eða efnisgöllum sem raskað geta gildi hennar.
Að þeirri niðurstöðu fenginni eiga hin kærðu byggingarleyfi stoð í gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis.
Fyrir liggur að byggingarfulltrúi samþykkti byggingaráform fyrir umræddar lóðir við Leirdal hinn 23. apríl 2018, eftir að sveitarstjórn samþykkti greinda deiliskipulagsbreytingu en áður en breytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 3. maí s.á. Hins vegar voru byggingarleyfi fyrir heimiluðum framkvæmdum ekki gefin út fyrr en 11. s.m. og þá fyrst var unnt að hefja framkvæmdir. Eins og hér stendur sérstaklega á þykir þessi annmarki ekki þess eðlis að hann raski gildi hinna kærðu byggingarleyfa.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfum kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Reykjanesbæjar frá 20. mars 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Leirdals 2-16 og ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar frá 23. apríl 2018 um að samþykkja byggingaráform fjögurra íbúða raðhúsa á lóðunum Leirdal 10-12 og Leirdal 14-16 í Reykjanesbæ.