Árið 2023, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 73/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 um að synja byggingarleyfisumsókn fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Brimrás ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 að synja byggingarleyfisumsókn kæranda fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 30. júní 2023.
Málavextir: Á árinu 2019 sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi Hellnahrauns, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 11 við Álfhellu í Hafnarfirði. Í breytingartillögunni var greint frá því að byggingarreitur færðist til á lóð og að bundin byggingarlína félli niður. Á skipulagsuppdrætti var gert ráð fyrir útitröppum á vesturhlið hússins sem yrði fyrir utan byggingarreit.Að undangenginni málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 tók deiliskipulagsbreytingin gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. september 2019.
Hinn 23. október 2020 sótti kærandi um leyfi til að byggja staðsteypt atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóðinni Álfhellu 11. Í kjölfarið mun kærandi og byggingarfulltrúi hafa átt í nokkrum samskiptum og í apríl 2022 mun kærandi hafa lagt fram uppfærðan aðaluppdrátt. Í tölvubréfi byggingarfulltrúa, dags. 23. september 2022, kom fram sú afstaða embættisins að „ekki [væri] hægt að hafa lager með engri lyftu“ og að skrifa þyrfti í byggingarlýsingu að um frávik frá gildandi deiliskipulagi væri að ræða þar sem stigi og lyfta færu út fyrir byggingarreit. Hinn 13. febrúar 2023 lagði kærandi fram uppfærða uppdrætti til byggingarfulltrúa. Kæranda og byggingarfulltrúa munu hafa átt fund 18. s.m. og í kjölfar hans sendi kærandi byggingarfulltrúa bréf, dags. 3. maí s.á., þar sem færð voru rök fyrir því að ekki væri þörf á lyftu í húsnæðinu og þess óskað að byggingarleyfisumsóknin yrði tekin til afgreiðslu. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. s.m. var umsókn kæranda synjað þar sem hún væri hvorki í samræmi við byggingarreglugerð né deiliskipulag. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og var hann veittur 16. maí 2023.
Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun byggja á ólögmætum sjónarmiðum og forsendum. Synjunin byggi annars vegar á því að fyrirhugað atvinnuhúsnæði á lóð Álfhellu 11 sé ekki í samræmi við byggingarreglugerð nr. 112/2012, en hins vegar að það sé ekki í samræmi við deiliskipulag.
Fyrra álitaefnið varði það hvort skylt sé að hafa lyftu í húsnæðinu, sbr. 4. tölulið 1. mgr. gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð, en ákvæðið kveði á um að minnst ein lyfta skuli vera í öllum byggingum sem séu með tvær eða fleiri hæðir og hýsi opinbera starfsemi, hótel, samkomuhús, veitingastaði eða annað þjónustuhúsnæði, s.s. skrifstofur, þjónusturými iðnarhúsnæðis og verslanir svo og starfsemi sem almenningur hafi aðgang að. Orðalag ákvæðisins beri ekki með sér að skylt sé að hafa lyftur í öllu atvinnuhúsnæði, heldur eingöngu því sem falli undir skilgreininguna í ákvæðinu. Eins og fram komi á framlögðum uppdráttum geri kærandi ráð fyrir að á annarri hæð verði lagerhúsnæði, en þangað eigi aðrir en starfsmenn ekki erindi. Með öðrum orðum sé rýmið á annarri hæð ekki opið almenningi og teljist ekki þjónusturými iðnaðarhúsnæðis. Fái þessi sjónarmið stuðning í svari Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 23. mars 2023, við fyrirspurn kæranda um túlkun á ákvæðinu.
Bent sé á að samkvæmt lögmætisreglu íslensk stjórnsýsluréttar verði íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og reglum. Kostnaður við kaup á lyftu og tengdum búnaði og vegna lögbundins eftirlits með slíkum búnaði geti verið mjög stór hluti af byggingar- og rekstrarkostnaði. Byggingarfulltrúa sé ekki heimilt að fella á kæranda verulega íþyngjandi fjárhagslegar byrðar nema til staðar sé ótvíræð heimild í lögum og reglugerðarákvæðum, en sú heimild sé ekki til staðar.
Hvað síðarnefnda álitaefnið varði, þ.e. um ósamræmi við deiliskipulag, þá sé bent á að í samþykktu deiliskipulagi komi skýrt fram að stigi á vesturhlið hússins nái út fyrir byggingarreit. Í skilmálum fyrir deiliskipulag Hellnahrauns, 2. áfanga, nánar tiltekið grein 2.3., sé fjallað um byggingarreit og byggingalínur. Þar sé tilgreint að byggingar skuli vera innan byggingareita, einnig svalir, skyggni og léttbyggingar úr gleri. Samkvæmt því orðalagi falli stigar ekki þar undir. Sé stiginn því í samræmi við deiliskipulag lóðarinnar.
Þá sé bent á að byggingafulltrúi hafi gert þá athugasemd í tölvubréfi til kæranda, dags. 23. september 2022, að skrifa þyrfti í byggingarlýsingu að um frávik frá gildandi deiliskipulagi væri að ræða og að stigi og lyfta fari út fyrir byggingarreit. Verði ekki annað séð en að byggingarfulltrúi hafi þá talið það vera í lagi þótt stigi færi út fyrir byggingarreit.
Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að á neðri hæð fyrirhugaðs atvinnuhúsnæðis að Álfhellu 11 eigi að vera eitt rými fyrir lager, en á efri hæð hússins eigi að vera sex rými sem einnig eigi að nota fyrir lager. Til að komast á efri hæð sé stigi utanhúss sem liggi vestanmegin við bygginguna, en í byggingarlýsingu komi fram að möguleiki sé á lyftu. Þetta séu allt rými sem hægt sé að selja sem sérstakan eignarhluta. Synjun byggingarfulltrúa hafi annars vegar byggst á því að hluti af byggingunni, þ.e. stigi á vesturhlið hússins, nái út fyrir byggingarreit, en samkvæmt deiliskipulagi skuli byggingin vera innan byggingarreits. Hins vegar hafi synjunin byggst á því að lyfta þyrfti að vera til staðar í húsinu til að uppfylla skilyrði gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í ákvæðinu komi m.a. fram að minnst ein lyfta skuli vera í byggingum sem hýsi starfsemi sem almenningur hafi aðgang að, en byggingarfulltrúi líti svo á að almenningur sé samheiti fyrir allt fólk, sbr. Íslensk orðabók frá 1963 sem skilgreini almenning sem „allur þorri manna, alþýða“.
Athugasemdir kæranda: Kærandi telji það engu máli skipta fyrir lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar hvort einhvern tíma í framtíðinni verði hugsanlega hægt að selja hluta húsnæðisins. Umsókn kæranda lúti að húsinu eins og það sé skilgreint á byggingarnefndarteikningum og eins og hann og systurfyrirtæki hyggist nýta það í þeirri starfsemi sem þar eigi að fara fram.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar að synja umsókn kæranda um leyfi til að byggja staðsteypt atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu í Hafnarfirði. Var ákvörðunin tekin á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. maí 2023 með vísan til þess að fyrirhugað húsnæði samræmdist hvorki deiliskipulagi svæðisins né byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umbeðnum rökstuðningi sem byggingarfulltrúi veitti 16. maí 2023 var vísað til þess að hluti af fyrirhugaðri byggingu, þ.e. stigi á vesturhlið hússins, myndi ná út fyrir byggingarreit og að það væri ekki í samræmi við það skilyrði deiliskipulags svæðisins að byggingar skyldu vera innan byggingarreits. Þá vísaði byggingarfulltrúi einnig til þess að þörf væri á lyftu í húsinu til að skilyrði gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð væru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð skal staðsetja byggingu innan byggingarreits. Í sömu málsgrein er kveðið á um að bygging á lóðarmörkum að gangstétt, við gatnamót eða að almennum gangstíg megi aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera má ráð fyrir akandi umferð, né valda hættu fyrir gangandi umferð með útitröppum, útskagandi byggingarhlutum, veggsvölum, opnanlegum gluggum eða hurðum. Er samkvæmt þessu gert ráð fyrir því að útitröppur megi ná út fyrir byggingarreit nema í þeim tilvikum sem reglugerðarákvæðið tilgreinir. Þá verður einnig að líta svo á að sveitarstjórn sé heimilt að setja skilyrði í skipulagsáætlun þess efnis að útitröppur skuli staðsetja innan byggingarreits.
Ekki verður séð að fyrirhugaðar útitröppur á vesturhlið Álfhellu 11 muni valda hættu fyrir gangandi umferð þótt þær standi utan byggingarreits, sbr. áðurnefnd gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð. Í gildandi deiliskipulagi Hellnahrauns, 2. áfanga, er í gr. 2.3 fjallað um skilmála fyrir byggingarreiti og byggingarlínur, en þar er ekki tilgreint að útitröppur skuli vera innan byggingarreits. Þá er á skipulagsuppdrætti lóðarinnar Álfhellu 11 gert ráð fyrir útitröppum á vesturhlið hússins. Með hliðsjón af því verður að telja að byggingarfulltrúa hafi ekki verið rétt að synja byggingarleyfisumsókn kæranda á þeim grundvelli að útitröppur standi utan byggingarreits, enda stóðu hvorki ákvæði byggingarreglugerðar, skilmálar deiliskipulags né skipulagsuppdráttur því í vegi.
Í gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð er fjallað um lyftur og lyftupalla. Fjallar 1. mgr. um meginreglur sem gilda, en þar segir í 4. tölulið að minnst ein lyfta skuli vera í öllum byggingum sem séu tvær eða fleiri hæðir og hýsi opinbera starfsemi, hótel, samkomuhús, veitingastaði eða annað þjónustuhúsnæði, s.s. skrifstofur, þjónusturými iðnaðarhúsnæði og verslanir svo og starfsemi sem almenningur hefur aðgang að. Í rökstuðningi byggingarfulltrúa fyrir ákvörðun sinni er vísað til þess að almenningur sé samheiti fyrir allt fólk og því þurfi að vera lyfta upp á aðra hæð hússins. Einnig er vísað til þess að á efri hæðinni séu sex rými sem hægt sé að selja sem sérstaka eignarhluta.
Kærandi ráðgerir með byggingaráformum sínum að reisa tveggja hæða atvinnuhúsnæði þar sem á annarri hæðinni verði lager. Ekki verður talið að sú fyrirhugaða starfsemi falli undir að vera þjónusturými iðnaðarhúsnæðis eða starfsemi sem almenningur hafi aðgang að. Var byggingarfulltrúa því ekki stætt á að synja byggingarleyfisumsókn með vísan til þess að þörf væri á lyftu vegna ákvæðis gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð. Breytir engu í þeim efnum þótt sá möguleiki sé fyrir hendi að einhverjir eignarhlutar efri hæðarinnar verði seldir og að önnur starfsemi muni síðar eiga sér þar stað, enda er ljóst að sækja þarf um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun og mun byggingarfulltrúi við afgreiðslu slíkrar umsóknar þurfa að taka afstöðu til þess hvort skilyrði byggingarreglugerðar um algilda hönnun séu uppfyllt.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar það áfátt að fella ber hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 um að synja byggingarleyfisumsókn fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu.
