Ár 2004, fimmtudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 73/2004, kæra eigenda fasteignanna að Hafnarstræti 9 (utan jarðhæðar) og Hafnarstræti 11, Reykjavík á samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 17. nóvember 2004 um breytt deiliskipulag lóðanna nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2004 um að veita byggingarleyfi til breyttrar notkunar sömu fasteigna.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. desember 2004, sem barst nefndinni sama dag, kærir Einar Baldvin Árnason hdl., f.h. eigenda fasteignanna að Hafnarstræti 9 (utan jarðhæðar) og Hafnarstræti 11, Reykjavík, annars vegar samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 17. nóvember 2004 um breytt deiliskipulag lóðanna nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu og hins vegar ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 30. nóvember 2004 um að veita byggingarleyfi til breyttrar notkunar sömu fasteigna. Var sú ákvörðun staðfest í borgarstjórn hinn 7. desember 2004
Kærendur krefjast ógildingar hinna kærðu ákvarðana ásamt því að framkvæmdir á grundvelli þeirra verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Til vara er þess krafist að sameining lóðanna verði ekki leyfð án þess að henni fylgi kvaðir er tryggi fullkomlega óhindraðan umferðarrétt kærenda að lóðum þeirra og að sá réttur sé tryggður gagnvart síðari eigendum eignarinnar og óháður breytingum á nýtingu Pósthússtrætis 2 og Tryggvagötu 28.
Úrskurðarnefndin hefur leitað eftir afstöðu byggingarleyfishafa og byggingaryfirvalda til framangreindrar kröfu kærenda um að framkvæmdir verði stöðvaðar. Hafa nefndinni borist sjónarmið þeirra og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.
Málavextir: Á fundi byggingarfulltrúa hinn 22. júní 2004 var tekin fyrir beiðni um heimild til að breyta notkun hússins nr. 2 við Pósthússtræti úr skrifstofuhúsnæði í hótel með 50 herbergjum. Samkvæmt umsókninni var gert ráð fyrir að í kjallara yrði eldhús, þvottahús, geymslur, skrifstofur o.fl. Á fyrstu hæð yrði móttaka, setustofa, veitingasalur o.fl., og á annarri til fimmtu hæð 50 tveggja manna herbergi með snyrtingum, þar af þrjú sérhönnuð fyrir fatlaða. Jafnframt var sótt um leyfi til að gera innangengt milli hússins og annarrar til fjórðu hæðar hússins nr. 28 við Tryggvagötu og samnýta sorpgeymslu, bakdyrainngang og aðkomu að lóð með því húsi. Var erindinu frestað en tekið fyrir að nýju á fundi byggingarfulltrúa hinn 14. september 2004. Var þá sótt um leyfi til að breyta notkun hússins nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu úr skrifstofuhúsnæði í hótel með 59 herbergjum, með fyrirkomulagi sem nánar er lýst í umsókninni. Var erindinu frestað á ný.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 22. september 2004 var samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar vegna sameiningar lóðanna nr. 2 við Pósthússtræti og Tryggvagötu 28 sem grenndarkynnt skyldi hagsmunaaðilum á svæðinu. Þá samþykkti nefndin að vísa byggingarleyfisþætti málsins til afgreiðslu byggingarfulltrúa.
Hinn 15. október 2004 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík takmarkað byggingarleyfi m.a. til að rífa og undirbúa framkvæmdir í húsunum að Pósthússtræti 2 og Tryggvagötu 28 vegna fyrirhugaðra breytinga. Kröfðust kærendur ógildingar þeirrar ákvörðunar fyrir úrskurðarnefndinni sem með úrskurði hinn 11. nóvember 2004 féllst á þá kröfu þeirra.
Tillaga að breyttu deiliskipulagi lóðanna nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu var grenndarkynnt hagsmunaaðilum frá 29. september til 27. október 2004 og bárust athugasemdir frá kærendum. Fól tillagan í sér að heimilt yrði að sameina lóðirnar nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu í eina lóð. Á uppdrætti sem sýndi breytinguna var gerð grein fyrir kvöð sem hvílir á 30,2m² á lóðinni nr. 28 við Tryggvagötu og lóðum nr. 7, 9 og 11 við Hafnarstræti. Efni kvaðarinnar er að lóðarhöfum er heimilaður frjáls og óhindraður umferðarréttur að lóðunum. Með tillögu að breyttu deiliskipulagi lóðanna nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu skyldi hvorki aukið við kvöðina né eðli hennar eða inntaki breytt.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 17. nóvember 2004 var lögð fram tillaga skipulagsfulltrúa að breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar, varðandi lóðirnar nr. 2 við Pósthússtræti og nr. 28 við Tryggvagötu og af því tilefni bókaði nefndin eftirfarandi: „Kynnt deiliskipulagstillaga samþykkt, sbr. 4. gr. samþykktar fyrir skipulags- og byggingarnefnd, með þeim breytingum sem fram koma í framlagðri umsögn. Skipulags- og byggingarnefnd áréttar og leggur sérstaka áherslu á að með breytingunni er ekki verið að auka heimildir lóðarhafa til notkunar á kvöðinni sem liggur um Hafnarstræti 7, til handa lóðinni nr. 28 við Tryggvagötu. Lóðarhöfum hinnar sameinuðu lóðar sé því ekki heimilt að stöðva bifreiðar í kvöðinni til affermingar enda myndu slík not takmarka rétt athugasemdaaðila til umferðar um kvöðina. Ljóst sé þó að slík not séu þeim heimil í undantekningartilvikum að höfðu samráði við athugasemdaaðila.“ Auglýsing um hið kærða deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 29. nóvember 2004.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 30. nóvember 2004 var samþykkt að veita byggingarleyfi vegna Pósthússtrætis 2 og Tryggvagötu 28 og eftirfarandi bókað af því tilefni: „Sótt er um leyfi til að breyta notkun hússins nr. 2 við Pósthússtræti (fyrrum hús Eimskipafélagsins) og nr. 28 við Tryggvagötu á lóðinni Tryggvagata 28, Pósthússtræti 2 úr skrifstofuhúsnæði í hótel. Í kjallara verði eldhús, þvottahús, geymslur, tæknirými o.fl., á fyrstu hæð móttaka, setustofa, veitingasalur o.fl., á annarri hæð salur með friðuðum innréttingum og á annarri til fimmtu hæð samtals 59 tveggja manna hótelherbergi með snyrtingum, þar af fimm sérhönnuð fyrir hreyfihamlaða. Jafnframt er sótt um leyfi til að gera innangengt milli húsanna á öllum hæðum nema fyrstu hæð, koma fyrir bakdyrainngangi, breyta fyrirkomulagi sorpgeymslu og setja nýja þakglugga á bæði húsin….Samþykkt“.
Hafa kærendur skotið framangreindum ákvörðunum skipulags- og byggingaryfirvalda til úrskurarnefndarinnar svo sem fyrr er getið.
Málsrök kærenda: Varðandi kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda er snúi að sameiningu lóðanna vísa þeir einkum til þess að sameining lóðanna lúti að þáttum er snerti sameiningu húsanna. Aðallega sé átt við niðurbrot veggja á milli fasteignanna og aðrar tengingar á milli bygginganna. Slíkar framkvæmdir séu háðar því að lóðirnar hafi verið sameinaðar. Kærendum sé ekki kunnugt um hvort slíkum framkvæmdum sé lokið eður ei.
Krafa um stöðvun framkvæmda á grundvelli byggingarleyfis lúti í fyrsta lagi að því að stöðvaðar verði framkvæmdir við gerð þakglugga á lóðarmörkum. Rök þar að baki séu brunavarnarlegs eðlis og með kröfunni sé leitast við að koma í veg fyrir að rofið verði gat í þakið og brunavarnir þannig laskaðar.
Í öðru lagi að framkvæmdir verði stöðvaðar vegna ætlaðrar uppsetningar útblásturskerfa er liggi beint inn á lóðir kærenda. Hér skipti máli að um sé að ræða útblástur frá stóru hóteli með veitingastað, sem veitt sé beint inn á lóðirnar. Nær öruggt sé að slíkt fyrirkomulag muni valda þeim tjóni og óþægindum.
Í þriðja lagi krefjast kærendur stöðvunar framkvæmda vegna fyrirhugaðrar uppsetningar þakblásara rétt við svefnherbergisglugga þeirra. Bent sé á að hagsmunir kærenda séu ríkir enda fyrirséð að slíkur blásari muni valda þeim verulegum óþægindum. Ekki sé nauðsynlegt fyrir framkvæmdirnar að þessi blásari fari strax upp.
Kærendur geri sér grein fyrir því að stöðvun framkvæmda sé viðurhlutamikið úrræði og að slíku úrræði skuli einungis beitt þegar um brýna hagsmuni sé að ræða. Kærendur telji að eldvarnir íbúðar þeirra séu brýnir hagsmunir sem og hávaði fyrir utan svefnherbergi þeirra og útblásturs inn á lóð þeirra. Þeir bendi einnig á að stöðvun þessara hluta framkvæmdanna muni ekki stöðva aðra hluta þeirra og geti byggingarleyfishafi haldið þeim áfram.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hafnað verði kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda.
Því sé haldið fram að með deiliskipulagsbreytingunni sé ekki verið að skerða réttindi kærenda til aðkomu að lóð þeirra á neinn hátt og sú breyting geti ekki leitt til ógildingar hennar á grenndarréttarlegum forsendum.
Með vísan til fyrirliggjandi gagna sé ljóst að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá liggi einnig fyrir að hún raski ekki grenndarréttarlegum hagsmunum kærenda. Hafna beri kröfu um stöðvun framkvæmda sem lúti að sameiningu lóðanna á meðan málið sé til efnisúrlausnar um deiliskipulagsþáttinn. Bent sé á að engra framkvæmda sé þörf til að sameina lóðirnar.
Varðandi kröfu um stöðvun framkvæmda á grundvelli hins kærða byggingarleyfis sé bent á að athugasemdir kærenda vegna þess séu minniháttar.
Reykjavíkurborg hafnar því að þakgluggar á Pósthússtræti 2 brjóti gegn grenndarhagsmunum kærenda og ákvæðum byggingarreglugerðar. Forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins hafi ritað á umsóknina og fyrir liggi brunahönnunarskýrsla vegna framkvæmdanna, dags. 1. júlí 2004, þar sem nánar sé gerð grein fyrir brunavörnum hússins.
Gert sé ráð fyrir að útblástur frá salernum í Pósthússtræti 2 verði á þaki hússins. Útloftun frá hótelherbergjum að Tryggvasgötu 28, þ.m.t. salernum, verði hins vegar leidd út við vesturenda hússins. Óhugsandi sé að það geti haft grenndaráhrif eða óþægindi í för með sér umfram það sem búast megi við á slíkum svæðum eða vegna loftræsingar húsa almennt.
Rangt sé að blásari á þaki hússins Pósthússtræti 2 sé rétt við lóðarmörk kærenda. Að öðru leyti sé bent á að um sé að ræða hefðbundið loftræsikerfi sem hafi engin neikvæð grenndaráhrif og ljóst sé að hávaðamengun af slíku kerfi sé lítil sem engin eins og alkunna sé.
Reykjavíkurborg heldur því fram að engar forsendur séu til stöðvunar framkvæmda í málinu enda lúti leyfið nánast eingöngu að framkvæmdum innanhúss. Allar framkvæmdirnar séu afturkræfar og því engir hagsmunir kærenda sem réttlætt geti, að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, beitingu svo viðurhlutamikils úrræðis sem stöðvun framkvæmda sé.
Málsrök byggingarleyfishafa: Byggingarleyfishafi krefst þess að hafnað verði kröfu um stöðvun framkvæmda eða henni vísað frá úrskurðarnefndinni vegna vanreifunar.
Verði ekki fallist á frávísunarkröfu vísar byggingarleyfishafi til þess að heimild skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um stöðvun framkvæmda skuli einungis beita þegar um sé að ræða brýna hagsmuni og hætta sé á að kærandi verði fyrir verulegu og óbætanlegu tjóni, sé framkvæmdum fram haldið. Stöðvunarákvæðið sé íþyngjandi ákvæði sem sæta skuli þröngri lagaskýringu. Sönnunarbyrðin um að nauðsynlegir hagsmunir séu fyrir hendi hvíli á kærendum og hafi þeir ekki sýnt fram á þá hagsmuni.
Annars vegar sé þess krafist af hálfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar vegna þeirrar ákvörðunar skipulags- og bygginganefndar að sameina umræddar lóðir. Byggingarleyfishafi heldur því fram að hann geti framkvæmt fyrirliggjandi breytingar á umræddum fasteignum án sameiningar lóðanna. Það séu því ekki fyrir hendi forsendur fyrir stöðvunarkröfu kærenda að þessu leyti. Þær breytingar sem verið sé að framkvæma, m.a. á grundvelli umræddrar sameiningar, séu þess eðlis að þær varði kærendur engu. Mest sé um að ræða breytingar innanhúss sem ekki hafi áhrif á hagmuni kærenda.
Hins vegar þá krefjist kærendur stöðvunar framkvæmda með vísan til teikninga húsanna. Einnig hér sé um að ræða breytingar sem varði kærendur engu, hvorki að settum lögum né samkvæmt reglum um nábýlisrétt.
Þá hafnar byggingarleyfishafi því að þakgluggar hússins að Tryggvagötu 28, loftfrákastsrör frá salernum og þakblásari brjóti gegn grenndarhagsmunum kærenda.
Niðurstaða: Eins og að framan greinir er í máli þessu annars vegar deilt um lögmæti breytts deiliskipulags lóðanna að Pósthússtræti 2 og Tryggvagötu 28 og hins vegar ákvörðunar byggingarfulltrúa þess efnis að veita heimild til breytinga á innra fyrirkomulagi og breyttrar notkunar húsanna sem á fyrrgreindum lóðum standa.
Af hálfu byggingarleyfishafa er sett fram krafa um frávísun stöðvunarkröfu kærenda vegna vanreifunar. Á þessa kröfu verður ekki fallist. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála starfar á stjórnsýslusviði og gilda því ekki reglur dómstólaréttarfars um málsforræði aðila við meðferð mála hjá nefndinni heldur ákvæði stjórnsýslulaga. Af því leiðir að nefndinni ber að skýra kröfugerð aðila eða leita skýringa á henni ef þurfa þykir, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður kröfu byggingarleyfishafa um frávísun því hafnað.
Ekki verður fallist á að stöðva beri framkvæmdir vegna ágreinings um gildi þeirrar breytingar á deiliskipulagi sem kærð er í málinu. Er ekki sýnt að umrædd breyting hafi verið nauðsynleg forsenda þess að unnt væri að veita byggingarleyfi það sem um er deilt, heldur má allt eins ætla að leyfið hefði getað átt fullnægjandi stoð í óbreyttu skipulagi svæðisins. Veltur gildi hins umdeilda byggingaleyfis því ekki á niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um skipulagsþátt málsins.
Hið kærða byggingarleyfi lýtur aðallega að framkvæmdum inannhúss, þ.e. breytingum á innra fyrirkomulagi húsanna að Pósthússtræti 2 og Tryggvagötu 28, sem felast í því að breyta skrifstofurýmum í 59 herbergja hótel og gera innangengt milli efri hæða húsanna. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þessar framkvæmdir ekki þess eðlis að framhald þeirra sé líklegt til að raska um of hagsmunum kærenda eða hafa áhrif á niðurstöðu máls þessa.
Með vísan til framanritaðs verður ekki fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sem hafnar eru á grundvelli stjórnvaldsákvarðana þeirra sem um er deilt í málinu.
Í innsendum athugasemdum kærenda er gerð nánari grein fyrir kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda. Verður að skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að krafa um stöðvun framkvæmda takmarkist til vara við tiltekna þætti, þ.e. við gerð þakglugga á lóðamörkum, uppsetningu útblásturskerfa og þakblásara.
Í þessari kröfugerð felst að krafist er frestunar réttaráhrifa að hluta. Hinar umdeildu framkvæmdir styðjast hins vegar við eitt byggingarleyfi og þykja ekki vera skilyrði til að sundurgreina með skýrum hætti einstaka þætti þess og stöðva framkvæmdir við sumt en annað ekki. Verður því ekki fallist á að stöðva framkvæmdir við þá þætti verksins sem kærandi tilgreinir en vænta verður þess að fyllsta öryggis verði gætt við framkvæmd verksins og að fullnægt verði kröfum um brunavarnir og brunahönnun byggingarinnar. Verður kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda að hluta því einnig hafnað.
Þrátt fyrir framangreint eru frekari framkvæmdir við bygginguna á ábyrgð og áhættu byggingarleyfishafa meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu byggingarleyfishafa um frávísun kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.
Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda deiliskipulagi og hinu umdeilda byggingarleyfi verði stöðvaðar meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.
___________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
