Árið 2018, fimmtudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 72/2018, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 um að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Balance ehf., eigandi fasteignarinnar Veltusunds 3b, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn um „leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 8. júní 2018.
Málavextir: Hinn 3. janúar 2018 sendi kærandi inn erindi með yfirskriftinni „Fyrirspurn til skipulagsfulltrúa“. Í stuttri lýsingu á erindinu sagði m.a.: „Fyrirspurn um leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Með bréfi, dags. 22. janúar 2018, var kæranda tilkynnt um að á fundi skipulagsfulltrúa 19. s.m. hefði hann tekið neikvætt í fyrirspurnina þar sem hún samræmdist ekki skipulagi. Vísaði skipulagsfulltrúi til umsagnar sinnar frá 17. s.m. Í umsögninni sem fylgdi nefndu bréfi kom fram að lögð væri fram fyrirspurn um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar vegna lóðarinnar nr. 3b við Veltusund. Í niðurstöðu umsagnarinnar segir að neikvætt sé tekið í að heimila gististað í flokki II að Veltusundi 3b þar sem starfsemin sé ekki í samræmi við landnotkun í aðalskipulagi og gildandi deiliskipulag.
Með bréfi, dags. 22. mars s.á., fór kærandi fram á að umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkur myndi endurskoða ákvörðun skipulagsfulltrúa. Í bréfinu sagði að fordæmi væru fyrir því að deiliskipulagi hefði verið breytt vegna rekstrarlegra forsendna þar sem rekstur annarrar starfsemi hefði verið talinn óhagstæður í tilteknu húsnæði. Var óskað eftir að umhverfis- og skipulagsráð myndi veita kæranda leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins til samræmis við fyrri loforð starfsmanna í gegnum árin. Á fundi sínum 25. apríl s.á. staðfesti umhverfis- og skipulagsráð afgreiðslu skipulagsfulltrúa frá 19. janúar s.á.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að upphaf málsins megi rekja til fyrirspurnar frá 30. apríl 2007 um breytt deiliskipulag tiltekinna lóða, m.a. lóðar nr. 3b við Veltusund, þar sem áætlað hefði verið að reka gistiþjónustu í húsinu. Í svari skipulagsfulltrúa borgarinnar frá 29. maí s.á. hafi jákvæð umsögn verið veitt nema hvað varðaði hækkun húsanna og umfang framkvæmda. Viðurkennt sé í stjórnsýslurétti að yfirlýsingar starfsmanna stjórnsýslunnar geti leitt til þess að hjá borgurunum skapist málefnalegar væntingar, sem stjórnvöldum geti eftir atvikum verið skylt að taka tillit til við meðferð mála. Kallist þetta meginreglan um réttmætar væntingar. Kærandi hafi haft huglægar væntingar vegna jákvæðrar umsagnar borgarinnar um að rekin yrði gistiþjónusta í húsinu. Hann hafi verið í góðri trú um að athafnir og yfirlýsingar starfsmanna borgarinnar væru bindandi, enda hafi úrbótum á húsnæðinu verið hrint í framkvæmd eftir tilmælum frá starfsmönnum skipulagsyfirvalda. Telja verði eðlilegt og réttmætt eftir hlutlægum mælikvarða að kærandi hafi bundið traust við framangreindar athafnir og yfirlýsingar starfsmanna borgarinnar.
Líta verði til staðsetningar og gerðar fasteignarinnar, en hún takmarki verulega notkun hennar. Húsnæðið hafi verið skipulagt sem íbúðarhúsnæði með fimm litlum stúdíóíbúðum á tveimur efri hæðum. Eftirspurn eftir svo smáum leigurýmum til langtímaleigu sé hverfandi. Ekki sé raunhæft út frá rekstrarlegum forsendum að setja íbúðirnar í langtímaleigu, líkt og deiliskipulagið geri nú ráð fyrir. Þá mæli samkeppnissjónarmið með því að honum verði heimilað að reka gistiþjónustu á efri hæðum hússins. Hann hafi mikla hagsmuni af því að nýta húsnæðið, líkt og staðið hafi til frá árinu 2007, enda hafi hann lagt í gríðarlegar fjárfestingar vegna verkefnisins.
Skilyrði séu fyrir hendi til þess að kæranda verði heimilaður rekstur gistiþjónustu á tveimur efri hæðum hússins að Veltusundi 3b. Fyrir því séu fordæmi að deiliskipulagi hafi verið breytt vegna rekstrarlegra forsendna þar sem rekstur annarrar starfsemi hafi verið talin óhagstæður í tilteknu húsnæði.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða, en ella að kröfum kæranda verði hafnað. Ekki sé búið að taka stjórnvaldsákvörðun í máli því sem hafi byrjað með erindi kæranda, dags. 3. janúar 2018. Með tölvubréfi 28. apríl s.á. hafi kæranda einungis verið kynnt niðurstaða í málinu hjá umhverfis- og skipulagssviði vegna fyrirspurnar, en ekki verið tekin formleg stjórnsýsluákvörðun.
Athugasemdir kæranda vegna frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar: Kærandi bendir á að með stjórnvaldsákvörðun sé almennt vísað til þess þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Í málinu hafi Reykjavíkurborg tekið einhliða ákvörðun um réttindi kæranda til þess að mega nýta eign sína með tilteknum hætti.
Með bréfi kæranda, dags. 22. mars 2018, hafi þess beinlínis verið óskað með skýlausu orðalagi að umhverfis- og skipulagsráð Reykjavíkur veitti kæranda leyfi fyrir breyttri notkun hússins að Veltusundi 3b. Þess hafi beinlínis verið krafist að tekin yrði stjórnvaldsákvörðun í málinu. Umhverfis- og skipulagsráð hafi afgreitt erindið með því að staðfesta fyrri afgreiðslu, eins og það sé orðað í fundargerð ráðsins frá 25. apríl s.á. Með því hafi erindinu verið synjað, enda hafi ekki verið fallist á beiðni kæranda um að fá leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðisins.
Því sé mótmælt að erindi kæranda frá 22. mars 2018 hafi verið fyrirspurn. Efni bréfsins sé skýrt og skorinort. Vísun til fyrirspurnar kæranda frá 3. janúar s.á. breyti þar engu um. Þegar kærandi hafi leitað til borgarinnar í janúar þá hafi hann ekki notið liðsinnis lögmanns og því hafi starfsmönnum borgarinnar borið að veita honum leiðbeiningar um hvernig hann gæti leitað réttar síns innan stjórnsýslu borgarinnar. Verði borgin að bera hallann af því að leiðbeiningar hafi ekki verið betri en svo að kærandi hafi ekki fengið efnislega meðferð á erindi sínu. Þá verði einnig að líta til efnis erindis en ekki heitis. Þótt erindið kunni að hafa fengið heitið fyrirspurn þá hafi það falið í sér beiðni um breytta notkun fyrir húsnæði sem myndi heimila kæranda að reka þar gististað. Neikvæð umsögn skipulagsfulltrúa hafi falið í sér synjun á erindinu efnislega. Erindi hans til skipulagsfulltrúa hafi þó engin áhrif á erindi hans til umhverfis- og skipulagsráðs, enda fari ráðið með fullnaðarafgreiðslu erinda á skipulagssviði borgarinnar.
Líta verði til verkefna og hlutverks umhverfis- og skipulagsráðs, en ráðið starfi eftir umboði borgarinnar í samræmi við 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2011. Ákvæðið heimili sveitarstjórn að fela skipulagsnefnd fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum. Þá segi í samþykktum umhverfis- og skipulagsráðs að ráðið taki ákvarðanir um mál er varði verksvið þess og hafi eftirlit með því að samþykktum og stefnumörkum þess sé fylgt. Af þessu sé ljóst að umhverfis- og skipulagsráð borgarinnar annist fullnaðarafgreiðslu mála á þessu sviði fyrir Reykjavíkurborg og taki ákvarðanir um réttindi og skyldu aðila í skjóli þess stjórnsýsluvalds.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu Reykjavíkurborgar frá 25. apríl 2018 þar sem staðfest var af umhverfis- og skipulagsráði neikvætt svar skipulagsfulltrúa við fyrirspurn um „leiðréttingu á skilmálum um banni á skammtímaleigu í Veltusundi 3B.“ Kom það svar til vegna erindis sem beint var til skipulagsfulltrúa sem fyrirspurn í gegnum vefsvæði Reykjavíkurborgar. Bókun skipulagsfulltrúa og umsögn hans bera þess enda merki að um afgreiðslu á fyrirspurn væri að ræða. Í erindi kæranda til umhverfis- og skipulagsráðs 22. mars s.á. var beðið um „endurskoðun/upptöku umsóknar“ og þar m.a. vísað til þess að fordæmi væru fyrir því að deiliskipulagi hefði verið breytt. Var þess og óskað að umhverfis- og skipulagsráð endurskoðaði málið og veitti kæranda leyfi fyrir breyttri notkun húsnæðis þess sem um ræðir. Af tilvitnuðu orðalagi og yfirskrift erindisins verður ekki annað séð en að kærandi hafi öðrum þræði óskað eftir endurskoðun á fyrra erindi sínu, sem hann hafi jafnframt litið á sem umsókn sem hann óskaði efnislegrar afgreiðslu á. Kom enda fram í hinu nýrra erindi kæranda að málið varðaði synjun á breytingu skilmála deiliskipulags Kvosarinnar vegna fasteignar hans. Afgreiddi umhverfis- og skipulagsráð erindi kæranda með þeim hætti að staðfest var fyrri afgreiðsla skipulagsfulltrúa frá 19. janúar 2018.
Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun, sem ekki bindur enda á mál, ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Fyrirspurn um afstöðu yfirvalda til erindis verður ekki lögð að jöfnu við formlega umsókn og svar yfirvalds í slíku tilfelli getur eðli máls samkvæmt ekki talist stjórnvaldsákvörðun með þeirri réttarverkan sem slíkri ákvörðun fylgir, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Sama á við um synjun á endurupptöku á afgreiðslu fyrirspurnar. Er því ljóst að sú ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa vegna fyrirspurnar kæranda fól ekki í sér lokaákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar, sbr. framangreind lagafyrirmæli. Verður kærumáli þessu að því leytinu til vísað frá úrskurðarnefndinni.
Þrátt fyrir að erindi kæranda frá 3. janúar 2018 hafi verið í formi fyrirspurnar ber beiðni hans um endurupptöku frá 22. mars s.á. með sér að gerð var sjálfstæð krafa um að breytt yrði skilmálum deiliskipulags. Var rík ástæða fyrir Reykjavíkurborg til að beina málinu í þann farveg með hliðsjón af því sem fram kemur í 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að skipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Þótt ekki hafi verið vísað til þess að beiðnin væri lögð fram á grundvelli 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga er til þess að líta að á stjórnvöldum hvílir rík leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, og að þar sem eingöngu var um skilmálabreytingu að ræða stóð skortur á fullnaðargögnum vart efnislegri afgreiðslu í vegi. Hefði borgaryfirvöldum, með vísan til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, að lágmarki borið að ganga úr skugga um hvort skilja bæri erindi kæranda sem beiðni um endurupptöku á afgreiðslu á fyrirspurn eða umsókn og leiðbeina þar um, enda gaf orðalag erindisins tilefni til þess. Ljóst er að ekki liggur fyrir lokaákvörðun hvað varðar þann hluta erindis kæranda sem líta verður á sem umsókn um breytingu á deiliskipulagi, enda hefur henni hvorki verið synjað né hún samþykkt. Af því verður kærandi þó ekki látinn bera halla. Verður að svo komnu að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að borgaryfirvöld telja að málinu sé lokið af sinni hálfu og að ríflega hálft ár er frá því að kæra barst úrskurðarnefndinni verður lagt fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka þann hluta erindis kæranda frá 22. mars 2018 sem laut að skilmálabreytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar til efnislegrar meðferðar án frekari tafa.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 25. apríl 2018, um að staðfesta neikvæða afgreiðslu skipulagsfulltrúa á fyrirspurn, er vísað frá úrskurðarnefndinni.
Lagt er fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka umsókn kæranda frá 22. mars 2018, um breytingu á skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar vegna lóðar nr. 3b við Veltusund, til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.
