70/2021 Kolgrafarhólsvegur

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá  10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúsalóðar í landi Apavatns 2, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að staðsetningu byggingarreita, heimiluð hæð bygginga og byggingarmagni lóða á svæðinu verði breytt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 28. júní 2021.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita 10. júní 2020 var tekin fyrir umsókn um deiliskipulag fyrir fimm frístundalóðir og eina lóð sem skilgreind var sem landbúnaðarland í landi Apavatns 2, Efra-Apavatns, í Bláskógabyggð. Skipulagsnefnd mæltist til að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti og auglýsti deiliskipulagstillöguna þar sem hún væri í samræmi við aðalskipulag Bláskógabyggðar. Sveitarstjórn samþykkti hana á fundi 18 s.m. og var deiliskipulagstillagan auglýst með athugasemdafresti frá 8. júlí til og með 20. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma frá kæranda. Tillaga skipulagsnefndar að svörum við framkomnum athugasemdum var lögð fram á fundi nefndarinnar 9. september 2020 og mæltist skipulagsnefnd til að sveitarstjórn samþykkti og auglýsti deiliskipulagið sem og hún gerði á fundi sínum 17. s.m. og var það sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar.

Skipulagsstofnun tilkynnti sveitarstjórn með bréfi, dags. 28. október 2020, að hún gerði athuga­semd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem m.a. byggingarheimildir á lóðum hafi ekki verið í samræmi við ákvæði í gildandi aðal­skipulagi. Bent var á að staðsetning byggingarreita yrði að vera markvissari með mótun yfirbragðs svæðisins í huga. Einnig kom fram að skýra þyrfti ákvæði fyrir tiltekna lóð og gera yrði grein fyrir öflun neysluvatns og fyrirkomulagi varðandi sorp í greinargerð. Á fundi skipulagsnefndar 9. desember 2020 var deiliskipulagstillagan lögð fram þar sem brugðist hafði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 10. s.m. og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. apríl 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að aðkomuveginum á umræddu deiliskipulagssvæði sé einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum meðfram Grafará. Þær lóðir séu staðsettar norðan við veginn, sem nefndur sé Kolgrafarhólsvegur í deiliskipulaginu, en lóðirnar séu ekki hluti deiliskipulagssvæðisins. Kolgrafarhólsvegur sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár, FSGÁ, sem hafi ekki komið að gerð umrædds deiliskipulags. Notkun á veginum sé ekki í sátt við félagið. Aukin notkun á veginum snerti ýmsa hagsmuni lóðareigenda við Grafará. Bæri þar að nefna umferð, ónæði, hávaða, kostnaðarauka og virðisrýrnun eigna.

Í afsali frá 1982 og á uppdrætti frá 1977 komi fram að veginum sé einungis ætlað að þjóna lóðum meðfram Grafará. Uppdrátturinn sýni einnig að gert sé ráð fyrir að annar vegur skuli lagður fyrir lóðir sunnan vegar og þá að sunnanverðu við þær lóðir sem merktar séu 2, 4, 6 og 9 á uppdrætti hins kærða deiliskipulags. Í 6. gr. samþykktar FSGÁ segi að félagsaðild sé einungis opin þeim sem eigi land og/eða sumarhús við Grafará. Samkomulag lóðarhafa um viðhald og rekstur á aðkomuveginum sem vísað sé til í umræddu deiliskipulagi liggi ekki fyrir. Veginum hafi upphaflega einungis verið ætlað að þjóna lóðareigendum fyrir norðan veg sem eru eigendur vegarins. Alltaf hafi verið leitast við að lágmarka umferð um veginn, en upprunaleg gerð hans og uppbygging geri ekki ráð fyrir mikilli umferð né þungaflutningum. Svæðið sé votlent og reynsla sýni að áhrif umferðar og þungaflutninga hafi verulegan aukinn kostnað í för með sér vegna viðhalds. Hvorki landeigandi lóða í nýju deiliskipulagi né sveitarfélagið hafi komið að gerð eða viðhaldi vegarins.

Lóðir merktar nr. 12 og 14 á deiliskipulagsuppdrætti hafi aðgang að veginum. Það séu undan­tekningar en ekki fordæmi. FSGÁ hafi veitt kaupendum framangreindra lóða undanþágu eftir að landeigandi seldi þeim lóðirnar undir því yfirskyni að vegurinn væri innifalinn og án þeirra vitneskju um að vegurinn væri í eigu FSGÁ. Lausn hafi verið fundin og þeim verið heimilaður aðgangur að veginum. Síðar þegar landeigandi hafi haldið uppteknum hætti og selt lóð, sem merkt er nr. 10 á deiliskipulagsuppdrætti, hafi beiðni um aðgang að veginum verið hafnað og ákveðið að fleiri undanþágur yrðu ekki veittar. Landeigandi hafi sett sig í samband við FSGÁ varðandi notkun á veginum. Hann sé upplýstur um að heimildar og samkomulags sé þörf við FSGÁ um notkun á veginum. FSGÁ hafi upplýst hann um að kostnaðarskipting vegarins gilti eingöngu fyrir núverandi félagsmenn. Hafi landeigandi ákveðið að fara sínar eigin leiðir við gerð deili­skipulags og mótað það fyrir nýtt svæði sem ætlað sé að nýta aðgang að vegi sem sé ekki í eigu hans. Deiliskipulagið og skilmálar þess séu einungis mótuð af hags­munum og geðþótta land­eiganda án samráðs við eigendur vegarins.

Skortur sé á svörum sveitarstjórnar við innsendum athugasemdum ásamt gögnum og upp­lýsingum til rökstuðnings. Ræktun lands og fuglalíf hafi vaxið og dafnað í þá fjóra áratugi sem lögð hefði verið rækt við land og lífríki á svæðinu. Hvorki hafi samtal átt sér stað né gögn lögð fram varðandi hugsanleg neikvæð áhrif á núverandi umhverfi og lífríki á svæðinu. Gerð hafi verið grein fyrir þessu í athugasemdum kæranda við deiliskipulagstillögu. Svar sveitarstjórnar beri með sér að lítið hafi verið kannað eða gögn tiltæk sem hægt sé að leggja til grundvallar mati hennar.

Ýmislegt í deiliskipulaginu gefi vísbendingu um að umferð um veginn muni aukast umtalsvert hvort sem það sé vegna ökutækja, fólks eða dýra. Allt rask, aukin umferð og ónæði hafi neikvæð áhrif á upplifun svæðisins og rýri þau gæði sem felist í friðsælli náttúru. Það muni bæði rýra notagildi og valda núverandi eigendum fjártjóni. Getið sé í deiliskipulagstillögu að hesthús séu leyfileg en það sé ekki í takti við núverandi staðhætti eða notkun á veginum.

Afmörkun byggingarreita og staðsetning þeirra við veg sé ein af mörgum breytingum frá upp­haflegri tillögu. Í deiliskipulagsuppdrætti séu skurðir ekki sjáanlegir. Þeir gegni lykilhlutverki á svæðinu, sem sé mýrlendi, fyrir vegi og önnur mannvirki. Skurður liggi m.a. meðfram Kolgrafarvegi að sunnanverðu. Mikilvægt sé að heildstæð tillaga fyrir nýtt svæði búi betur um möguleg vandamál með varanlegum lausnum. Byggingarmagn, staðsetning og hæð mannvirkja verði að vera í takti við núverandi upplifun á svæðinu og það sem fyrir sé á lóðum fyrir norðan veg. Upplýsingum og gegnsæi í ferlinu sé ábótavant. Núverandi vegur nái ekki eins langt og deiliskipulagsuppdráttur sýni. Lóðarnúmerum hafi verið breytt á núverandi lóðum norðan vegar sem séu ekki hluti af deiliskipulaginu. Rafmagnslína liggi norðan vegar og grafa þurfi í sundur veg sem liggur um mýrlendi. Allt vatn sem komi sunnan vegar muni streyma um lóðir norðan vegar. Því sé ljóst að huga þurfi að mögulegum áhrifum af byggingum og öðru sem valdi mengun á jarðvegi. Ekki liggi fyrir gögn um mat á umhverfisáhrifum, t.a.m. á fuglalíf. Óskað hafi verið eftir upplýsingum frá skipulagsfulltrúa um athugasemdir Skipulagsstofnunar við deiliskipulagstillögu en þær hafi ekki verið veittar.

 Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að skipulagsvald sveitarfélaga skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildi óháð eignarhaldi lands. Ekki sé óeðlilegt að hinn umdeildi vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Tilvist vegarins sé ekki byggð á deili­skipulaginu heldur hafi umræddur vegur verið lengi til staðar. Það sé ekki hlutverk sveitar­félagsins að taka afstöðu til inntaks umferðarréttar um vegsvæðið. Hið kærða deiliskipulag fari ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags og því sé skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna skuli í skipulagsáætlunum taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið þeirra. Í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé tekið fram að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er samkvæmt aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatna­kerfis eftir því sem við eigi. Verði að telja að tilgreining umrædds vegar á uppdrætti hins kærða deiliskipulags hafi ekki falið annað og meira í sér en að sveitarstjórn hafi framfylgt áður­nefndum ákvæðum skipulagslaga og reglugerðar um framsetningu deiliskipulags. Deili­skipulag geti ekki hróflað við eða ráðstafað eignaréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Nýr vegur inn á svæðið myndi raska töluverðu landsvæði að óþörfu og hefði í för með sér slæm áhrif á náttúru og vistkerfi svæðisins. Ný tenging fyrir annan veg í svo lítilli fjarlægð frá núverandi vegslóða myndi ekki samræmast kröfum Vegagerðarinnar um fjarlægðir á milli vegtenginga út frá öryggis­sjónarmiðum.

Staðsetning byggingarreita, byggingarmagn og hámarkshæð bygginga brjóti hvorki gegn skipulagslögum né skipulagsreglugerð. Umrætt deiliskipulag sé í samræmi við eldri uppdrætti af svæðinu þar sem gert hafi verið ráð fyrir lóðum á því svæði sem deiliskipulagið tekur til. Þá sé byggingarmagn lóða í samræmi við aðalskipulag varðandi nýtingarhlutfall frístundalóða. Svæðið sem deiliskipulagið tekur til sé um 13,9 ha en heildarsvæði sem tekur til frístunda­byggðar á svæðinu sé um 45 ha innan aðalskipulags Bláskógabyggðar. Fjölgun lóða innan skilgreinds frístundasvæðis sé því hófleg.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Markmið skipulagslaga nr. 123/2010 sé að tryggja m.a. sjálfbæra þróun, samráð, útlit bygginga og að faglegur undirbúningur sé viðhafður. Skipulags­vinna skuli taka mið af núverandi aðstæðum, umhverfi, uppleggi, sögu og á sama tíma að horfa til komandi áratuga. Gæta skuli þess að markmiðum skipulagslaga sé mætt og deiliskipulag sé afrakstur slíkrar vinnu. Þegar afraksturinn sé hvorki heildstæður né sátt um hann sé markmið laganna að tryggja að sú vinna og ferli sé betrumbætt. Ljóst sé að fyrir rúmum 40 árum hafi umræddur vegur einungis verið ætlaður þeim lóðum sem séu meðfram Grafará. Skýr eignar­réttur sé á veginum. Uppdráttur frá 1977 sýni að annar vegur hafi verið hugsaður fyrir lóðir sem kæmu sunnan vegar. Þessi teikning hafi verið gerð fyrir eigendur Efra Apavatns sem lögð hafi verið til grundvallar lóðarkaupum í upphafi.

Skipulagsstofnun hafi þurft að leiðbeina sveitarfélaginu um að draga úr byggingarmagni og hafa skýrari afmörkun byggingarreita sem í nýjustu útgáfu hafi verið staðsettir næst vegi.  Afmörkun byggingarreita svo nálægt veginum sé úr takti við það sem fyrir sé á svæðinu. Sveitarfélagið gefi í skyn að notkun vegarins snúi að lágmörkun rasks á landi og fuglalífi en nefni einnig að fyrirhuguð sé mun meiri frístundabyggð á svæðinu. Öll mótun þessa deiliskipulags virðist miðuð að nýtingu þessa vegar fyrir nýjar lóðir sunnan hans án samkomulags við núverandi eigendur. Kröfur varðandi öryggi geti ekki verið ástæða þess að markmið skipulagslaga séu ekki uppfyllt eða farið sé gegn eignarétti fólks. Markmið laganna séu skýr og þau séu ekki uppfyllt í umræddu deiliskipulagi.

 Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kæranda um hver staðsetning byggingar­reita, byggingarmagn og hæð bygginga á umræddu skipulagssvæði skuli vera.

Umrætt deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við  1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar sem hann og gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulags­stofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Sveitarfélagið brást við athugasemdunum og breytti deiliskipulagstillögunni á þann veg að byggingar­heimildir og reitir voru minnkaðir, ákvæði um landbúnaðarsvæði á lóð nr. 19 voru þrengd og fjallað var nánar um neysluvatn og sorp. Var formleg málsmeðferð skipulagsins lögum samkvæmt.

Í skilmálum hins kærða deiliskipulags er gert ráð fyrir að aðkoma að nýjum lóðum sunnan Kolgrafarhólsvegar verði frá Laugarvatnsvegi, með vegnúmer 37, og um Kolgrafar­hólsveg sem þegar er fyrir á svæðinu. Fjórar nýjar lóðir verði sunnan við veginn og tvær við enda hans. Skilgreind er ný lóð fyrir Kolgrafarhólsveg sem er á landi Apavatns 2. Lóðarhafar þeirra lóða sem fyrir eru og þeirra sem bætist við hafi aðkomu að sínum lóðum um aðkomuveginn og skuli gera samkomulag um rekstur og viðhald hans. Hafa kærendur mótmælt þessum fyrirætlunum um notkun Kolgrafarhólsvegar sem sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár og einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum norðan við veginn sem séu utan deiliskipulagssvæðisins.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal í skipulagsáætlunum m.a. taka afstöðu til sam­gangna í samræmi við markmið laganna. Þá er tekið fram í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er skv. aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi. Er því ekki óeðlilegt að umræddur vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Gögn málsins bera með sér að eigendur lóða norðan við veginn hafi umráðarétt yfir honum og hafi umsjón með rekstri hans og viðhaldi. Deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Er það ekki á hendi sveitarfélaga að kveða á um gerð samninga einkaréttarlegs efnis með bindandi hætti í deiliskipulagi, svo sem um ráðstöfun beinna eða óbeinna eignarréttinda.

Í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027 er landnotkun umrædds svæðis tilgreind sem frístundabyggð. Þar kemur m.a. fram að frístundabyggð skuli rísa sem mest á samfelldum svæðum og leitast skuli við að samnýta vegi og veitur. Er landnotkun svæðisins í hinu kærða deiliskipulagi í samræmi við gildandi aðalskipulag. Samkvæmt skilmálum aðalskipulagsins fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m² og stærð geymslu allt að 15 m² og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar.

Í upphaflegri tillögu umrædds skipulags kom fram að heimilt væri að byggja allt að 75 m² gestahús og 75 m² annað húsnæði. Sveitarfélagið brást við athugasemdum Skipulagsstofnunar með því að breyta deiliskipulagstillögunni á þann veg að heimilt væri að byggja allt að 45 m² gestahús og 45 m² annað húsnæði en samkvæmt deiliskipulaginu fellur þar undir geymsla, hesthús, áhaldahús eða gufubað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið felst í hinu kærða deiliskipulagi heimild til að byggja 45 m² gestahús og 45 m² húsnæði af öðru tagi, þ.m.t. geymslu. Er hið kærða deiliskipulag að þessu leyti ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin ágalla sem leiðir til ógildingar hennar en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hún aðeins felld úr gildi að því er varðar heimilaða stærð gestahúsa og annarra aukabygginga, þ.m.t. geymsla.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls að því er varðar heimild fyrir allt að 45 m² gestahúsum og aukahúsum.