Ár 2004, fimmtudaginn 19. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 70/2000, kæra nokkurra íbúa í Hrunamannahreppi á ákvörðun hreppsnefndar Hrunamannahrepps frá 24. ágúst 2000 að samþykkja deiliskipulag fyrir íbúðabyggð á Bakkatúni, Flúðum, Hrunamannahreppi.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. nóvember 2000, er barst nefndinni hinn 16. sama mánaðar, kærir Sigurður Sveinsson hdl., fyrir hönd Þ, T, Þ, E og R, öllum búsettum í Hrunamannahreppi, þá ákvörðun hreppsnefndar Hrunamannahrepps frá 24. ágúst 2000 að samþykkja deiliskipulag fyrir íbúðabyggð á Bakkatúni, Flúðum, Hrunamannahreppi. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar á hinu kærða deiliskipulagi.
Málavextir: Samkvæmt gögnum málsins hefur hið kærða deiliskipulag nokkurn aðdraganda. Á árunum 1988 og 1991 leitaði hreppsnefnd Hrunamannahrepps álits skipulagsstjórnar og skipulagsstjóra ríkisins vegna umsókna um byggingu gróðurhúss og grænmetisgeymslu í landi Reykjabakka, sem liggur austan við þéttbýlið að Flúðum. Skipulag ríkisins benti á að gæta þyrfti að þróun þéttbýliskjarnans að Flúðum og mögulegri vegalagningu á svæðinu við ákvarðanatöku um byggingarframkvæmdir og æskilegt væri að endurskoða aðalskipulag með framtíðarnotkun lands í huga. Var mælt með því að heimilaðar nýbyggingar á jörðinni yrðu staðsettar sem næst byggingum þeim sem fyrir voru. Mun ekki hafa orðið af byggingu gróðurhússins en grænmetisgeymslan var reist þar sem hún stendur nú.
Á árinu 1991 var hafin vinna við endurskoðun Aðalskipulags Flúða 1984-2004 í samráði við Skipulag ríkisins og var endurskoðað Aðalskipulag Flúða 1992-2012 staðfest á árinu 1994. Var þar gert ráð fyrir lagningu vegar austan og norðan við byggðakjarnann að Flúðum og íbúðabyggð austan við þann veg.
Í kjölfar aðalskipulagsbreytingarinnar var hafin vinna við deiliskipulagstillögu fyrir íbúðabyggð á Bakkatúni, Flúðum, og var á því ári haldinn fundur með landeigendum þar sem tillögur að skipulagi voru kynntar. Vinnsla tillögunnar stóð með hléum allt fram á árið 2000 en fullmótuð tillaga var auglýst til kynningar frá 15. júní til 15. júlí 2000 með athugasemdafresti til 25. júlí sama ár. Athugasemdir við deiliskipulagstillöguna bárust í bréfi lögmanns kærenda, dags. 23. júlí 2000, er vörðuðu meint misræmi milli aðal- og deiliskipulags, ófullnægjandi upplýsingar í deiliskipulagi, hagsmunaröskun vegna vegalagningar o.fl. Hreppsnefnd tók málið fyrir á fundi hinn 23. ágúst 2000 og tók afstöðu til framkominna athugasemda en gerði ekki aðrar breytingar á deiliskipulagstillögunni en þá að fella út aðkomu frá fyrirhuguðum vegi að býlinu Reykási þar sem einn kærenda býr. Skipulagstillagan var síðan send Skipulagsstofnun til umfjöllunar sem lagðist ekki gegn birtingu hennar eftir að hafa farið yfir athugasemdir kærenda sem stofnuninni höfðu verið sendar. Tilkynning um gildistöku skipulagstillögunnar var síðan birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. október 2000. Kærendur undu ekki þeim málalyktum og kærðu samþykkt deiliskipulagsins til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinar.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þeirra athugasemda sem þeir gerðu við kynningu hins kærða deiliskipulags er settar eru fram í ellefu liðum. Í fyrsta lagi mótmæla kærendur fyrirhuguðum vegi um land jarðarinnar Reykjabakka þar sem einn kærenda búi. Umræddur vegur muni í engu þjóna ábúendum jarðarinnar en hins vegar valda slysahættu og raska hagsmunum ábúenda verulega þar sem fyrirhugað sé að vegurinn liggi um 6 metra frá kæligeymslu, um trjárækt og matjurtagarða býlisins. Með þessari vegalagningu sé brotið gegn reglum grenndarréttar. Bent er á að aðalskipulagsuppdráttur sá sem hangið hafi uppi til kynningar sé ekki sá sami og samþykktur hafi verið sem aðalskipulagsuppdráttur árið 1994 auk þess sem misræmi sé milli aðal- og deiliskipulags hvað varði legu sumra vega og hafi kærendur hafnað fyrirhugaðri aðkomu að Reykási. Deiliskipulagið sé ófullkomið að því leyti að þar komi ekkert fram um frárennsli frá væntanlegri byggð, alla hæðarkóta vega og húsa vanti og ekki sé getið um ráðstafanir vegna leysingavatns. Þá vísa kærendur til þess að í deiliskipulaginu séu mörk milli fasteigna Sigurðar Tómassonar og Þóru Tómasdóttur, Reykjarbakka, röng. Loks benda kærendur á að fyrirhugað íbúðarsvæði á Bakkatúni virðist vera átylla til að réttlæta kostnaðarsaman veg fyrir Hverabakka og Grafarbakka en fyrir hendi séu einfaldari og ódýrari lausnir í því efni. Hreppsnefnd hafi ekkert tillit tekið til framkominna athugasemda kærenda að öðru leyti en því að fallið hafi verið frá fyrirhugaðri aðkomu að Reykási og því allt á huldu um með hvaða hætti kærandi sem þar búi komist að heiman og heim.
Málsrök Hrunamannahrepps: Sveitarstjórn Hrunamannahrepps var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna kærumáls þessa en greinargerð af hennar hálfu hefur ekki borist úrskurðarnefndinni. Svör sveitarstjórnar við framkomnum athugasemdum kærenda við kynningu skipulagsins voru þau að ekki sé fallist á að umdeildur vegur muni hafa í för með sér slysahættu. Hann sé í samræmi við gildandi aðalskipulag og hafi þann tilgang að tengja bæina Reykjabakka, Hverabakka, Grafarbakka og Laxárbakka við þéttbýlið á Flúðum og eigi jafnframt að þjóna fyrirhugaðri íbúðabyggð á Bakkatúni. Við meðferð aðalskipulagstillögu svæðisins á sínum tíma hafi verið gerðar óverulegar breytingar á kynntum uppdrætti vegna framkominna ábendinga sem ekki hafi gefið tilefni til, að mati hreppsnefndar og Skipulagsstofnunar, að auglýsa skipulagið að nýju. Af þeim sökum víki staðfestur aðalskipulagsuppdráttur í óverulegum mæli frá uppdrætti þeim sem upphaflega hafi verið kynntur. Þá séu frávik varðandi vegstubba milli aðalskipulags og hins kærða deiliskipulags óveruleg ef nokkur og hafi ekki efnislega þýðingu í máli þessu. Vegurinn að Reykjabakka sé í samræmi við gildandi aðalskipulag en fallist hafi verið á að fyrirhuguð tenging frá nýja veginum að heimreið bæjarins við grænmetisgeymslu verði ekki gerð fyrr en þörf sé á vegna annarra framkvæmda og felld verði út tenging frá veginum að Reykási vegna framkominna mótmæla. Ekki sé fallist á að í deiliskipulagi þurfi að koma fram upplýsingar um frárennsli frá væntanlegri byggð, ráðstafanir vegna leysingarvatns eða hæðarkóta húsa og vegar. Þá ákvarði skipulag ekki landamerki. Bendir hreppsnefnd á að umdeilt deiliskipulag hafi verið kynnt hagsmunaðilum á fundi á sínum tíma og hafi árum saman verið unnið að skipulagstillögunni og ýmsir aðilar komið að þeim málum, s.s. Skipulag ríkisins. Skipulagstillagan og sú lega vegar sem þar sé mörkuð sé niðurstaða hreppsnefndar að loknu löngu undirbúnings- og skipulagsferli.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort þeir form- eða efnisannmarkar séu á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að ógildingu varði en aðalskipulagsuppdráttur fyrir Flúðir frá árinu 1994 sætir ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar þar sem hann er staðfestur af ráðherra sem æðsta handhafa stjórnsýsluvalds. Hefur úrskurðarnefndin áður skorið úr um hliðstæð álitaefni, síðast með úrskurði í máli nr. 22/2003, uppkveðnum 20. nóvember 2003.
Fyrir liggur að í gildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir vegi austan og norðan við þéttbýlið á Flúðum rétt austan við grænmetisgeymslu jarðarinnar að Reykjabakka og íbúðabyggð austan vegarins. Deiliskipulag það sem um er deilt í kærumáli þessu tekur til umrædds vegar og íbúðarbyggðarinnar austan hans. Við samanburð á skipulagsuppdráttunum verður að hafa í huga að umræddur aðalskipulagsuppdráttur er í mælikvarða 1:10.000 svo sem heimilt var skv. grein 3.6 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og verður því ekki gerð krafa um að áætluð lega vega og önnur atriði séu mörkuð með nákvæmni á slíkum uppdrætti. Eðli máls samkvæmt verður að gefa deiliskipulagi nokkurt olnbogarými við nánari útfærslu fyrirhugaðra mannvirkja í aðalskipulagi, enda fer þá fram frumhönnun og tæknileg útfærsla mannvirkja sem getur kallað á einhverja hliðrun. Deiliskipulagsuppdráttur skal að jafnaði vera í mælikvarðanum 1:2.000-1:500 skv. 4. mgr. gr. 5.4.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og fram kemur í ákvæði reglugerðarinnar nr. 5.4.1 að skipulagsskilmálar deiliskipulags feli í sér bindandi útfærslu stefnu og ákvæða aðalskipulags fyrir viðkomandi skipulagssvæði. Með hliðsjón af þessu verður ekki annað ráðið af samanburði aðalskipulagsuppdráttar og deiliskipulagsuppdráttar en að samræmi sé milli aðal- og deiliskipulags.
Kærendur halda því fram að umdeildu skipulagi sé að formi til í ýmsu áfátt og nefna til sögunnar að þar sé ekki að finna upplýsingar um frárennsli, hæðarkóta vegna húsa og vegar eða um ráðstafanir vegna leysingarvatns, auk þess sem mörk milli fasteigna tveggja kærenda séu röng á uppdrætti.
Ekki er að finna ákvæði í skipulags- og byggingarlögum eða skipulagsreglugerð sem kveða á um fortakslausa skyldu til þess að sýna í deiliskipulagi lagnir vegna frárennslis og leysingarvatns eða hæðarkóta. Slík atriði eru hins vegar sýnd á lóða- og mæliblöðum sem útbúin eru við upphaf framkvæmda. Samkvæmt 4. mgr. greinar 5.1.2 í skipulagsreglugerð 400/1998 skal sýna lóðamörk á deiliskipulagsuppdrætti. Ágreiningur er milli kærenda og sveitarstjórnar um hvort tiltekin lóðamörk á umdeildum deiliskipulagsuppdrætti séu röng en engin gögn hafa verið færð fram af hálfu málsaðila er renni stoðum undir skoðanir þeirra. Skipulagsáætlunum er ekki ætlað að ákvarða skipan beinna eða óbeinna eignarréttinda og eiga deilur í því efni ekki undir úrskurðarnefndina heldur verður að leysa úr slíkum ágreiningi fyrir dómstólum.
Kærendur benda loks á að þeir efnisannmarkar séu á umdeildu deiliskipulagi að fyrirhugaður vegur raski verulega hagsmunum kærenda, hann liggi yfir land þeirra rétt við kæligeymslu og matjurtarækt, en þjóni þeim í engu og auki slysahættu vegna umferðar. Þá sé engin tillaga gerð um aðkomu að býli eins kærenda og því áhöld um hvernig hann komist að heiman og heim.
Fyrir liggur að tilgangur títtnefnds deiliskipulags er að tengja nokkur býli og fyrirhugaða byggð við þéttbýlið að Flúðum. Liggja því málefnaleg rök að baki deiliskipulagsákvörðuninni og verður ekki annað ráðið en lega umdeilds vegar markist af tilgangi þeim sem honum er ætlað að þjóna. Deiliskipulagsuppdrátturinn ber með sér að gert er ráð fyrir núverandi aðkomu að Reykási svo býlið verði áfram í vegasambandi þótt fallið hafi verið frá tengingu þess við fyrirhugaðan veg vegna mótmæla kærenda. Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags og er í lögunum gert ráð fyrir að gildistaka skipulagsáætlana geti haft í för með sér röskun á fasteignarréttindum. Í 1. mgr. 32. gr. laganna er sveitarstjórnum veitt eignarnámsheimild, með leyfi ráðherra og að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar, þegar sveitarstjórn er nauðsyn á, vegna áætlaðrar þróunar sveitarfélagsins og samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, að fá umráð fasteignarréttinda. Þá er í 33. gr. laganna gert ráð fyrir að ef gildistaka skipulags hafi í för með sér að verðmæti fasteignar lækki eða nýtingarmöguleikar hennar rýrni frá því sem áður var geti sá sem sýni fram á tjón krafið sveitarsjóð um bætur eða innlausn fasteignar. Samkvæmt þessu þarf það ekki að raska gildi skipulagsáætlana þótt þær gangi á eignarrétt manna. Það er hins vegar ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til bótaréttar vegna gildistöku skipulagsáætlana, sbr. 3. mgr. 33. gr. laganna.
Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið þykir ekki hafa verið sýnt fram á þá annmarka á umdeildu deiliskipulagi sem leitt gætu til ógildingar þess.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Hrunamannahrepps frá 24. ágúst 2000, að samþykkja deiliskipulag fyrir íbúðabyggð á Bakkatúni, Flúðum, Hrunamannahreppi, er hafnað.
____________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
