Árið 2020, fimmtudaginn 13. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 7/2019, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 17. desember 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðanna A6 og B2, Unalæk á Völlum, Fljótsdalshéraði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi lóðarinnar A5, og eigandi lóðanna A1 og A3, Unalæk á Völlum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 17. desember 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðanna A6 og B2 á sama stað. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fljótsdalshéraði 30. ágúst 2019.
Málavextir: Á árinu 2017 var óskað eftir að deiliskipulagi svæðisins vegna lóðanna nr. 6 við A-götu og nr. 2 við B-götu yrði breytt á þann veg að þar yrði heimiluð starfræksla ferðaþjónustu með sölu á gistiþjónustu. Var erindið samþykkt að undangenginni grenndarkynningu. Var skipulagsbreytingin kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem vísaði málinu frá með úrskurði uppkveðnum 17. ágúst 2018 þar sem breytingin hafði ekki öðlast gildi með lögboðinni birtingu í B-deild Stjórnartíðinda innan árs frá samþykkt sveitarstjórnar.
Umhverfis- og framkvæmdanefnd Fljótdalshéraðs ákvað á fundi sínum 29. ágúst 2018 að grenndarkynna umsóknina að nýju sem óverulega breytingu á deiliskipulagi Unalækjar. Með vísan í 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 voru tillögur að breytingum deiliskipulagsins grenndarkynntar frá 24. september 2018 með fresti til athugasemda til 23. október s.á. Við grenndarkynninguna bárust athugasemdir frá kærendum.
Umhverfis- og framkvæmdanefnd Fljótsdalshéraðs samþykkti á fundi sínum 12. desember 2018 að leggja til við bæjarstjórn að samþykkja hina grenndarkynntu skipulagsbreytingu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Var breyting á deiliskipulagi Unalækjar samþykkt á fundi bæjarstjórnar 17. desember 2018 í samræmi við 2. mgr. 43. gr. laganna ásamt svörum við framkomnum athugasemdum. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. apríl 2019.
Málsrök kærenda: Kærendur vísa til 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem sé að finna ákvæði um breytingu á deiliskipulagi. Þar komi fram sú meginregla í 1. mgr. ákvæðisins að fara skuli með breytingar á deiliskipulagi sem um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Undantekningu frá meginreglunni sé að finna í 2. mgr. 43. gr. laganna þar sem fjallað sé um óverulegar breytingar á deiliskipulagi. Í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum sé vísað í dæmaskyni um óverulega breytingar til þess þegar iðnaðarhúsnæði sé breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem sett séu í garð o.s.frv. Hvorki sé vísað beint til tilgreinds ákvæðis 2. mgr. 43. gr. laganna í fundagerðum umhverfis- og framkvæmdanefndar og bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 8. og 15. febrúar 2019 né í grenndarkynningu skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins frá 22. s.m. Í svari skipulags- og byggingarfulltrúa Fljótsdalshéraðs við athugasemdum kærenda, dags. 27. apríl 2018, hafi verið vísað til þess að fyrir misritun hafi einungis verið vísað til 44. gr. skipulagslaga í bókunum tilgreindrar fundagerðar, en að skýrlega hafi þar þó komið fram að málið varðaði óverulega breytingu á deiliskipulagi sem ákvæði 43. gr. laganna gilti um.
Í deiliskipulagi fyrir Unalæk á Völlum frá 5. maí 2008 komi fram að svæðið skiptist í tvenns konar byggð, annars vegar frístundabyggð við götur A, B og C og hins vegar íbúðarbyggð við götu D. Samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni sem hin kærða ákvörðun taki til sé framangreint óbreytt að undanskildum lóðunum A6 og B2 sem ætlaðar séu „til starfrækslu ferðaþjónustu/sölu gistiþjónustu“. Komi þar einnig fram að á tilgreindum lóðum sé heimilt að reisa allt að tvö hús á hvorri lóð til sölu gistiþjónustu. Á grundvelli framangreindra heimilda byggi kærendur á því að hin umþrætta deiliskipulagsbreyting geti með engu móti talist „óveruleg“ í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þvert á móti megi vera ljóst að um grundvallarbreytingu á skipulagi svæðisins sé að ræða. Samkvæmt því hafi sveitarstjórn borið að fara með breytinguna eins og að um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna, en ákvæði 2. mgr. 43. gr. feli í sér undantekningu frá meginreglu sem skýra beri þröngt í samræmi við almennar lögskýringarreglur.
Með hinni umdeildu skipulagsbreytingu sé vikið að verulegu leyti frá notkun og formi viðkomandi svæðis í skilningi 2. mgr. 43. gr. Breytingin feli í sér að notkun sé breytt á þann veg að heimiluð sé leyfisskyld starfsemi á tilteknum lóðum sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í deiliskipulagi svæðisins. Með því sé svæðinu breytt úr því að vera frístundabyggð í það að vera blönduð byggð með atvinnurekstri og/eða leyfisskyldri starfsemi. Ljóst megi vera að slík breyting á deiliskipulagi sé veruleg og kunni að hafa umtalsverð grenndaráhrif fyrir aðra hagsmunaaðila innan frístundasvæðisins. Sérstaklega sé á það bent að deiliskipulagsbreytingin falli engan veginn að þeim tilvikum sem lýst sé í dæmaskyni um óverulegar breytingar í athuga-semdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum.
Í svörum skipulags- og byggingarfulltrúa við athugasemdum kærenda vegna grenndar-kynningar hinnar kærðu ákvörðunar sé staðfest að deiliskipulagsbreytingin feli í sér breytingu á landnotkun svæðisins en skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga beri að líta til þess að við mat á því hvort hún teljist óveruleg í skilningi ákvæðisins. Einnig sé vísað til þess í svörum skipulags- og byggingarfulltrúans að í gildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir tjaldstæði á svæðinu og samkvæmt því sé gert ráð fyrir að gistiþjónusta sé rekin á skipulagssvæðinu. Sé því hafnað að slíkt hafi nokkuð með hina kærðu ákvörðun að gera enda hafi ekki verið gert ráð fyrir rekstri gistiþjónustu innan frístundabyggðar svæðisins við götu A-C. Í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir ólíkri aðkomuleið að því tjaldsvæði sem gert sé ráð fyrir í skipulaginu annars vegar og að frístundabyggðinni hins vegar, sbr. eftirfarandi í deiliskipulaginu: „Gert er ráð fyrir þremur megin aðkomuleiðum að svæðinu: Ein þeirra er með tengingu við Hringveg (1) (gata D). Hinar tengingar tvær eru frá safnvegi að Útnyrðingsstöðum og Lönguhlíð, norðan svæðisins. Vestari tengingin liggur að bílastæði og tjaldstæðum, en sú eystri tengist íbúða- og frístundabyggð.“
Um sé að ræða fordæmisgefandi deiliskipulagsbreytingu vegna viðkomandi svæðis, sbr. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en ljóst sé að vilji sé til staðar til að nýta aðrar lóðir innan svæðisins undir sambærilegan rekstur. Samkvæmt reglugerðinni sé óheimilt að beita undantekningarákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga vegna fordæmisgefandi deiliskipulags-breytinga og beri því að fara með slíkar breytingar samkvæmt meginreglu 1. mgr. ákvæðisins. Sé sérstaklega vakin athygli á því að niðurstaða í máli þessu kunni að hafa almenna þýðingu vegna sambærilegra deiliskipulagsbreytinga í frístundabyggð á landinu öllu.
Engar sérstakar aðstæður eða lagarök séu fyrir hendi sem réttlæti hina kærðu ákvörðun. Málið hafi engin sérstök tengsl við breytingar á löggjöf um stöðu gististaða. Um sé að ræða breytingar á deiliskipulagi samkvæmt ákvæðum skipulagslaga en ekki breytingar á óskyldri löggjöf um stöðu gististaða. Sveitarfélagið sé sem stjórnvald bundið af almennum meginreglum stjórnsýsluréttar, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993. Á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar sé vandséð hvernig hin umdeilda afgreiðsla sveitarfélagsins geti ekki gefið fyrirheit um breytingar á deiliskipulagi svæðisins síðar.
Fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi á grundvelli grenndarsjónarmiða. Kærendur hafi fjárfest í lóðum sínum og reist þar frístundahús á grundvelli samþykkts og auglýsts deiliskipulags fyrir svæðið sem eingöngu hafi gert ráð fyrir frístundabyggð við götur A-C. Hafi kærendur mátt ganga út frá því að svo yrði til frambúðar enda hvorki gert ráð fyrir öðru í aðalskipulagi Fljótsdalshéraðs né í deiliskipulagi fyrir svæðið sjálft. Veruleg umferð sé um frístundahverfið vegna gistireksturs enda leigutími almennt stuttur hverju sinni, langoftast einn sólahringur.
Lóðir A6 og B2 séu í miðri frístundabyggðinni, handan vegarslóða frá lóðum og frístundahúsum kærenda, en vegurinn eigi að þjóna aðkomu lóðanna beggja vegna við hann. Ljóst megi vera að verulegt ónæði geti fylgt starfrækslu ferðaþjónustu og gistirekstri auk þess sem aukin umferð sé fyrirséð um nefndan vegslóða og heimreiðar frístundahúsa á svæðinu með tilheyrandi hættu fyrir börn og aðra innan svæðisins. Auk þess kunni slík starfsemi að leiða til aukins kostnaðar fyrir kærendur vegna reksturs svæðisins, s.s. vegna aukins viðhalds, snjómoksturs og sorphirðu.
Málsrök Fljótsdalshéraðs: Sveitarfélagið vísar til þess að í upphaflegu deiliskipulagi fyrir svæðið frá mars 2008 sé gert ráð fyrir frístundabyggð, íbúðarbyggð og tjaldstæði. Með því hafi verið gert ráð fyrir að gistiþjónusta yrði rekin á skipulagssvæðinu. Upphaflegt deiliskipulag hafi verið unnið samkvæmt þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Samkvæmt ákvæði gr. 4.11. í reglugerðinni hafi skilgreining landnotkunar verið eftirfarandi: „Svæði fyrir frístunda-byggð eru svæði ætluð fyrir frístundahús, þ.e. byggð sem ekki er ætluð til heilsársbúsetu. Til svæða fyrir frístundabyggð teljast einnig svæði fyrir fjallaskála, gangnamannaskála og neyðarskýli.“ Grundvallaratriði skilgreiningarinnar sé að frístundahúsnæði sé ekki ætlað til heilsársbúsetu og ekki sé tekin afstaða til fyrirkomulags á rekstri húsnæðisins.
Það sé alvanalegt að grenndarkynning eigi sér stað þegar hluti lóða á deiliskipulagssvæði íbúðarbyggðar sé tekin undir slíka þjónustu og/eða ef einstakar íbúðir hafi verið teknar undir gistirekstur. Í mörgum tilfellum, m.a. fyrir gildistöku breytingarlaga nr. 67/2016 við lög um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007, hafi íbúðarhúsnæði verið notað við gistirekstur án skipulagsbreytinga. Í raun hafi aðstaðan verið sú að í löggjöf um gististaði og í skipulagsreglugerð hafi ekki verið skýr og markviss ákvæði til að bregðast við slíkum breytingum á notkun íbúðarhæfs húsnæðis þegar breytinga hafi ekki verið þörf á mannvirkinu. Ákvæði skipulagsreglugerðar feli ekki í sér að skýr greinarmunur sé gerður á því við leigu íbúðarhúsnæðis hvort það sé leigt til langri eða skemmri tíma. Notkunin á húsnæðinu sé eðlislega sambærileg. Sama staða sé uppi varðandi landnotkunarflokkinn frístundabyggð, þar sem sumarhús geti verið leigð um skamman tíma. Þessi staða feli í öllu falli í sér að ekki sé tilefni og/eða lagalegur grundvöllur til að álykta að umþrætt skipulagsbreyting sé ekki óveruleg. Vísað sé til hliðsjónar til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 20/2010.
Með nýrri skipulagsreglugerð nr. 90/2013 hafi skilgreiningum á landnotkun verið breytt. Sú breyting breyti ekki sjálfkrafa eldra skipulagi. Vísað sé til gr. 6.2. í skipulagsreglugerðinni um inntak landnotkunar. Landnotkunarflokkum hafi verið fjölgað í nýrri reglugerð. Skilgreining g-liðar greinarinnar um frístundabyggð sé svohljóðandi: „Svæði fyrir frístundahús, tvö eða fleiri og nærþjónustu sem þeim tengist, þ.m.t. orlofshús og varanlega staðsett hjólhýsi. Föst búseta er óheimil í frístundabyggðum.“ Til hliðsjónar sé einnig vísað til skilgreiningar á frístundahúsi í 2. gr. laga nr. 75/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús. Undir landnotkun frístundabyggðar hafi fallið ferðaþjónusta og sala gistingar án veitinga með ýmsum hætti, þ.m.t. frístundahús sem hafi verið leigð út og orlofshús. Ekki sé eðlismunur á slíkri starfsemi varðandi notkun húsnæðisins hvað sem líði reglum um starfsleyfi og breytingum á þeim, t.d. um dagafjölda leyfðrar útleigu.
Í skipulagsreglugerð sé ekki að finna skýra afmörkun á því hvenær sala gistingar og/eða útleiga á frístundahúsi teljist ekki falla undir landnotkunina frístundahúsnæði. Almennt séð megi setja það sjónarmið fram að eðlisbreyting varðandi notkun á húsnæði sem hannað sé sem íbúðar-húsnæði eða frístundahús verði fyrst þegar umfang rekstrar sé þannig að starfsmaður sé í húsnæði á sama tíma og gestir, sbr. hefðbundin gistihús. Það eigi ekki við í þessu tilviki, sbr. lýsingar á húsnæði í deiliskipulagi. Með þessu sé því hins vegar ekki haldið fram að ekki geti einhver munur verið á umferð við frístundahús eftir því hvort sem það sé notað af eigandanum sjálfum eða leigutökum. Þar geti verið um að ræða stigsmun varðandi umferð og nýtingu en ekki eðlismun.
Mikil umræða hafi átt sér stað síðastliðin misseri um þá þróun að íbúðarhúsnæði og sumarhús hafi í auknum mæli verið tekin undir gistirekstur. Viðbrögð við því hafi átt sér stað með löggjöf um gististaði, sbr. breytingarlög nr. 67/2016. Þrátt fyrir breytingarlögin hafi skipulags-reglugerð ekki verið breytt til þess að afmarka með nákvæmum hætti inntak einstakra landnotkunarflokka þar sem húsnæði af ákveðinni gerð sé rekið með mismunandi hætti. Í þessu samhengi sé sérstaklega bent á að málið hafi verið grenndarkynnt fyrir kærendum vegna hagsmuna þeirra. Með hliðsjón af ákvæðum laga um gististaði, fyrir breytingarlög nr. 67/2016, hafi lóðarhafar getað gert ráð fyrir að frístundahús á lóðunum gætu verið leigð út í samræmi við skipulagsskilmála.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Á því sé byggt að ekki sé um að ræða eðlismun á nýtingu eða slíka breytingu að ekki hafi verið rétt að fara með hina kærðu breytingu á deiliskipulagi í grenndarkynningu. Vegna nýtingarhlutfalls sé bent á að á lóðunum A6 og B2 sé kveðið á um að hámark byggingarmagns verði 80 m2, þ.e. tvö hús hvort að hámarki 40 m2. Á öðrum lóðum verði heimilt að byggja 160 m2 hús auk 60 m2 gestahúss. Þetta fyrirkomulag styðji þær fullyrðingar að form gistireksturs í húsunum verði leiga á litlu frístundahúsi en ekki gistirekstur í 160 m2 byggingu með nýtanlegu risi. Í þessu felist í raun ákveðið mótvægi varðandi sjónarmið um að umferð á svæðinu aukist. Í raun geti umferð í önnur hús verið mun meiri í ljósi stærðar þeirra og þ.a.l. gestafjölda. Þá sé bent á að löggjöf um gistirekstur muni fela í sér að allt að 90 daga leiga slíkra húsa verði heimil óháð skipulagslegri stöðu, sbr. lög nr. 67/2016, enda uppfylli eigandi að öðru leyti skilyrði til heimagistingar, sbr. 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Ekki verði talið að verulegur munur sé á stöðu svæðis eða bygginga varðandi útlit og form. Þá verði jafnframt að líta til athugasemda í frumvarpi við 43. gr. skipulagslaga.
Ekki sé um fordæmisgefandi breytingu að ræða heldur taki breytingin mið af sérstökum aðstæðum sem séu uppi í máli þessu. Málið hafi tengsl við sérstaka stöðu varðandi breytingar á löggjöf um stöðu gististaða og afgreiðsla þess gefi engin fyrirheit um sambærilegar breytingar á deiliskipulagi svæðisins síðar. Vegna breytinga á lögum um gististaði frá 2016 og ónákvæmrar lýsingar skipulagsreglugerðar á því hvenær leiga frístundahúsa teljist ekki geta fallið undir þann landnotkunarflokk sé eðlilegt að líta til hagsmuna lóðarhafa lóðanna A6 og B2 af því að nýta eignina. Sá aðili hafi byggt upp hús á lóðunum en ekki getað að óbreyttu deiliskipulagi fengið tilskilin leyfi til nýtingar þeirra. Deiliskipulagsbreytingin taki tillit til þessarar stöðu en feli ekki í sér nokkur fyrirheit og/eða fordæmi um sambærilega breytingu á öðrum lóðum á deiliskipulagssvæðinu.
Þá verði ekki fallist á að grenndarhagsmunir leiði til þess að breytingin teljist ekki óveruleg. Á svæðinu sé gert ráð fyrir þéttbýlli frístundahúsbyggð, þar sem heimilt sé að byggja gestahús við frístundahús. Lóð kærenda, sem séu eigendur lóða A1 og A3, sé staðsett þar sem ráðgert sé að umferð verði vegna u.þ.b. 25 frístundahúsalóða þegar svæðið verði fullbyggt. Eigendur hafi þekkt þá stöðu og getað gert ráðstafanir til að mæta henni, s.s. með staðsetningu bygginga á byggingarreit. Lóð kærenda A5 liggi í raun innan við lóðir A6 og B2 og umferð að þeim lóðum muni ekki fara fram hjá þeirri lóð miðað við gatnakerfi á skipulagsuppdrætti. Í ljósi byggingarmagns á lóðum A6 og B2 samkvæmt deiliskipulagsbreytingu aukist umferð um svæðið ekki verulega og með tilliti til stærðar svæðisins geti aukningin aðeins verið minni háttar.
Athugasemdir leyfishafa: Á svæði sem samanstandi af götum A, B og C hafi verið skipulagðar u.þ.b. 30 lóðir og séu lóðir A1 og A3 staðsettar við einu innkeyrsluna á svæðið. Heimkeyrsla að A5 sé staðsett handan vegamóta þar sem A og B götur greinist og því fari umferð að lóð A5 fram hjá lóð A6 en ekki fram hjá B2. Það sé því ljóst að allir bílar sem fari inn á eða út af svæðinu fari fram hjá lóðum A1 og A3. Handan lóða A1 og A3 greinist vegurinn í götur A og B. Við veg A handan greiningar séu nú þrjár lóðir setnar, þ.e. A5, A7 og A10, þar séu nú hús í byggingu. Hafnað sé þeim rökum að umferð sé meiri fram hjá lóðunum A1 og A3 til hinna tveggja umdeildu lóða heldur en til lóðanna A5, A7 og A10.
Hafnað sé alfarið þeim rökum að sala gistiþjónustu á lóðum A6 og B2 muni valda ónæði á lóðum A1 og A3 og sé að einhverju leyti hindrun fyrir eigendur þeirra til að nýta lóðirnar á þann hátt sem þær hafi verið keyptar til eða í samræmi við tilgang svæðisins. Húsið á lóð A5 virðist af og til notað til dvalar en það standi við götu A eftir að gatan greinist og því muni bílaumferð vegna hinna umdeildu lóða ekki fara þar fram hjá. Það standist ekki skoðun að halda því fram að lítil frístundahús þar sem leiga sé greidd kalli á þunga umferð eða ónæði frekar en frístundahús þar sem fjölskyldumeðlimir og skyldmenni skiptist á að gista, sama hvort leigt sé út til skamms tíma eða ekki. Þá sé því hafnað að reksturinn hafi leitt til aukins viðhalds vega að lóðum A1, A3 og A5.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur árétta að grundvallarmunur sé á því hvort sumar-hús sé til venjulegra frístundanota eða sé ætlað til sölu á gistiþjónustu í atvinnuskyni. Í upphaf-legu deiliskipulagi Unalækjar komi ekkert fram um að á svæðinu eigi að heimila sölu á gistingu í atvinnuskyni. Ekki verði því séð að neinar forsendur séu fyrir því að eigandi lóðanna A6 og B2 hafi öðlast einhverja sérstöðu, sem leiði til þess að heimilt sé að meðhöndla hans mál varð-andi deiliskipulag með öðrum hætti en hjá öðrum lóðareigendum á svæðinu. Ljóst sé að hin kærða ákvörðun sé fordæmisgefandi og þegar af þeirri ástæðu geti hún ekki verið óveruleg breyting í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hlyti það að fara gegn jafnræðis-reglu ef eigendum lóðanna A6 og B2 væri einum tryggð heimild til að stunda gistiþjónustu í atvinnuskyni á deiliskipulagssvæðinu en slíkt væri öðrum eigendum lóða bannað.
Niðurstaða: Hin kærða breyting á deiliskipulagi Unalækjar felur í sér að á lóðunum A6 og B2 verði heimilt að reisa tvö 40 m2 hús á hvorri lóð sem verði leigð út. Er m.a. um það deilt hvort gera hefði mátt umrædda breytingu með grenndarkynningu samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá er deilt um grenndaráhrif breytingarinnar gagnvart frístundalóðum kærenda og því teflt fram að heimiluð gististarfsemi fari á svig við réttmætar væntingar kærenda um notkun svæðisins sem frístundabyggðar.
Samkvæmt gildandi aðalskipulagsuppdrætti Fljótdalshéraðs er landnotkun umrædds skipulagssvæðis skilgreind sem íbúðarbyggð og í kafla 9.8 í skilmálum skipulagsins kemur auk þess fram að í landi Unalækjar sé gert ráð fyrir frístundabyggð og opnu svæði til sérstakra nota. Samkvæmt a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er íbúðarbyggð svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar sé kveðið á um í stefnu skipulagsins. Frístundabyggð er í h-lið ákvæðisins skilgreind sem svæði fyrir frístundahús, tvö eða fleiri, og nærþjónustu sem þeim tengist, þ.m.t. orlofshús og varanlega staðsett hjólhýsi. Föst búseta sé óheimil í frístundabyggðum.
Breytingar þær sem heimilaðar eru með hinni kærðu ákvörðun fela í sér að byggingar-heimildum á lóðum A6 og B2 innan umrædds skipulagssvæðis er breytt. Í stað tveggja húsa á hvorri lóð, allt að 220 m2 að flatarmáli, er heimilt að reisa tvö 40 m2 hús á hvorri lóð, eða samtals 80 m2 á lóð. Séu húsin ætluð til dvalar og gistingar líkt og önnur íbúðar- og frístundahús. Sú ráðagerð að húsin verði notuð til gistingar ferðamanna felur ekki í sér aðra eða víðtækari notkun en fylgir orlofshúsum á frístundasvæðum sem ætluð eru til skammtímaleigu. Ekki eru almennar hindranir í lögum um útleigu einstakra íbúðar- eða frístundahúsa en gististarfsemi getur verið leyfisskyld samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald og ef um umfangsmikla starfsemi er að ræða gæti hún eftir atvikum aðeins verið heimil á verslunar- og þjónustusvæðum. Í umræddri breytingu felst ekki heimild til svo umfangsmikillar gististarfsemi. Að þessu virtu fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við heimilaða landnotkun aðalskipulags eða aðra skilmála þess.
Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Um er að ræða ákvæði sem er undantekning frá meginreglunni um hefðbundna málsmeðferð á breytingum á deiliskipulagi sem kveðið er á um í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Við túlkun undaþágureglna er almenn lögskýringarregla í íslenskum rétti sú að túlka beri þær þröngt.
Í gildandi deiliskipulagi fyrir Unalæk frá árinu 2008 kemur fram að svæðið skiptist í tvenns konar byggð, annars vegar frístundabyggð við götur A, B og C og hins vegar íbúðarbyggð á stórum lóðum við götu D. Á lóðum við götur A, B og C er heimilt að reisa allt að 160 m2 frístundahús á einni hæð eða hæð með nýtanlegu risi og 60 m2 aukabyggingu á einni hæð, sem gestastofu, bílskúr, verkfærageymslu eða tómstundarými.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, og eru skipulags-yfirvöld þar af leiðandi ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu.
Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu eru byggingarheimildir umræddra lóða verulega takmarkaðar. Sú breyting er ekki til þess fallin að hafa íþyngjandi áhrif á umferð eða aukið ónæði gagnvart nærliggjandi byggð. Notkun heimilaðra húsa á umræddum lóðum er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, eins og áður greinir, og ætti umdeild breyting því ekki að fara gegn réttmætum væntingum annarra lóðarhafa á svæðinu og ekki er um fordæmisgefandi breytingu að ræða í ljósi almennra heimilda eigenda íbúðar- og frístundahúsa til notkunar fasteigna sinna. Þá liggja ekki fyrir rök til þess að umrædd breyting kalli á aukið viðhald vega og snjómokstur. Eins og öllum atvikum er háttað verður talið að heimilt hafi verið að grenndar-kynna umdeilda breytingu skv. 2. mgr. 43. skipulagslaga.
Með vísan til þess sem að framan er rakið og þar sem ekki liggur fyrir að annmarkar hafi verið á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Fljótsdalshéraðs frá 17. desember 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðanna A6 og B2, Unalæk á Völlum, Fljótsdalshéraði.
