Ár 2006, miðvikudaginn 30. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 69/2003, kæra íbúa að Vesturbergi 199, Reykjavík á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. október 2003 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Vesturbergi 195.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. nóvember 2003, sem barst nefndinni hinn 21. sama mánaðar, kærir Hörður F. Harðarson hrl., f.h. G, Vesturbergi 199, Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. október 2003 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Vesturbergi 195.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Kærandi máls þessa eignaðist húsið að Vesturbergi 199 á árinu 1978. Árið 1990 fékk hann leyfi til að byggja yfir svalir hússins með gluggum til suðurs í átt að dæluhúsi Hitaveitu Reykjavíkur sem er við Vesturberg 195. Í yfirlýsingu þessa efnis, dags. 19. janúar 1990, segir m.a.: „Engar athugasemdir eru gerðar af hálfu Hitaveitunnar við fyrirhugaðar framkvæmdir, enda ekki fyrirhuguð viðbygging við dælustöðina.“ Þar sagði enn fremur að Hitaveitan samþykkti að yfirlýsingunni yrði þinglýst sem kvöð á lóð Hitaveitunnar.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 2. júlí 2003 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 195 við Vesturberg. Fól tillagan m.a. í sér að þar yrði heimilað að innrétta þriggja íbúða raðhús innan núverandi byggingar og reisa útbyggingar, svalir og útitröppur við húsið. Einnig fólst í tillögunni heimild til að byggja við húsið til allra átta, byggja stoðmúra við norður- og suðurgafla hússins til að hleypa birtu inn í núverandi kjallara og að grafa frá húsinu til vesturs. Hámarks stærð húss eftir breytingu var heimiluð 380 m² í stað 213,5 m² og nýtingarhlutfall lóðar 0,49 í stað 0,27.
Tillagan var auglýst til kynningar frá 23. júlí til 3. september 2003. Athugasemdabréf bárust, þar á meðal frá kæranda máls þessa, þar sem hann mótmælti áformunum. Vísaði hann til áðurnefndar yfirlýsingar frá 19. janúar 1990 og að fyrirhuguð framkvæmd færi gegn þeirri kvöð sem hvíldi samkvæmt yfirlýsingunni á lóðunum við Vesturberg 195-197. Í umsögn skipulags- og byggingarsviðs vegna athugasemda kæranda var vísað til þess að samkvæmt veðbókarvottorði fyrir Vesturberg 195 hvíldi umrædd kvöð ekki á eigninni. Yrði því þegar af þeirri ástæðu að álykta að núverandi lóðarhafi væri með öllu óbundinn af nefndri yfirlýsingu enda hafi hann verið í góðri trú þegar gengið var frá kaupunum. Þá segir að kvöðin hvíli eingöngu á eign kæranda að Vesturbergi 199 og að það sé eðlilegt í ljósi innihalds yfirlýsingarinnar. Þá segir að orðalag yfirlýsingarinnar gefi ekki tilefni til að ætla að það hafi verið ætlun Hitaveitunnar að „…girða fyrir alla uppbyggingu eða breytingar á lóðinni til frambúðar“.
Hinn 15. október 2003 var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar og auglýst tillaga að breytingu á deiliskipulagi samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi hinn 21. október 2003. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 12. nóvember 2003.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að þegar hann hafi óskað eftir leyfi til að byggja yfir svalir einbýlishúss síns að Vesturbergi 199 hafi verið sett það skilyrði af hálfu byggingarfulltrúa að samþykki fengist fyrir breytingunni frá Hitaveitu Reykjavíkur, eiganda lóðanna að Vesturbergi 195-197. Ekki hafi verið talið fullnægjandi að forsvarsmenn Hitaveitunnar samþykktu breytinguna með einfaldri yfirlýsingu heldur hafi þess jafnframt verið krafist að því yrði lýst yfir, að af þeirra hálfu væru engar stækkanir eða viðbyggingar fyrirhugaðar við dælustöðina. Í kjölfarið hafi verið sett upp yfirlýsing og aðstoðuðu starfsmenn byggingarfulltrúa og borgarstjóra kæranda við að setja upp yfirlýsinguna.
Svo sem yfirlýsingin beri með sér þá hafi sérstaklega verið tekið fram af hálfu Hitaveitunnar að ekki væri fyrirhuguð viðbygging við dælustöðina. Nauðsynlegt hafi þótt að yfirlýsingunni yrði þinglýst sem kvöð á lóð Hitaveitunnar og af þeim sökum hafi verið bætt við texta þar sem Hitaveitan samþykkti sérstaklega að yfirlýsingunni yrði þinglýst á lóð Hitaveitunnar. Athugasemdir skipulags- og byggingasviðs Reykjavíkur-borgar um að eðlilegt hafi verið að þinglýsa yfirlýsingunni eingöngu á lóð kæranda séu því óskiljanlegar. Skjalið beri það skýrt með sér að því hafi verið ætlað að hvíla sem kvöð á lóð Hitaveitunnar.
Allt frá því að skjalið hafi verið fært inn í þinglýsingabækur í febrúar 1990 hafi kærandi staðið í þeirri trú að þessi kvöð hvíldi á lóð Hitaveitunnar. Það sé fyrst þegar viðhorf borgarinnar til kærunnar séu reifuð að í ljós komi að yfirlýsingunni hafi fyrir mistök verið þinglýst á hans eigin lóð. Þessi staðreynd breyti hins vegar engu um það að starfsmönnum Reykjavíkurborgar hafi verið vel kunnugt um þessa kvöð. Vísist þar til þess að yfirlýsingin hafi verið útbúin af starfsmönnum byggingarfulltrúans í Reykjavík, undirrituð af forsvarsmanni Hitaveitu Reykjavíkur og þinglýsingin sérstaklega samþykkt f.h. borgarsjóðs Reykjavíkur.
Af framangreindu leiði að samþykkt borgarráðs á nýju deiliskipulagi sem fari í bága við umrædda yfirlýsingu sé ólögmæt. Reykjavíkurborg sé bundin af yfirlýsingunni hvort sem henni hafi verið þinglýst eða ekki. Ljóst sé af efni yfirlýsingarinnar og aðdraganda hennar að ætlun Reykjavíkurborgar hafi verið að tryggja að mannvirki yrðu ekki reist nær lóðarmörkum kæranda en þá þegar hefði verið gert. Á þeim forsendum hafi kæranda verið veitt heimild til framkvæmda enda ljóst að þær hefðu horft öðruvísi við honum ef byggingarréttur Hitaveitunnar, eða síðari lóðarhafa, hefði verið óskertur að þessu leyti. Hús kæranda sé á lóðarmörkum og eðlilegt að því séu takmörk sett hversu nærri lóðarmörkunum ný mannvirki verði reist.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda sé þess krafist að kærumáli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Vísað sé til þess að réttur samkvæmt yfirlýsingunni, dags. 19. janúar 1990, hafi stofnast með samningi Hitaveitu Reykjavíkur og kæranda á árinu 1990 og hafi honum verið þinglýst. Á svæðinu hafi þá verið í gildi deiliskipulag Breiðholt 3, vesturdeild, samþykkt í borgarráði í apríl 1970, uppfært hinn 29. maí 1990. Hvorki sé vikið að umræddri yfirlýsingu í deiliskipulagi né í greinargerð gildandi aðalskipulags Reykjavíkur. Verði því ekki litið á rétt sem stofnast hafi samkvæmt yfirlýsingunni sem skipulagskvöð í skilningi 10. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem slíkar kvaðir verði einungis lagðar á með skipulagsákvörðun.
Í 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 komi fram að hlutverk úrskurðar-nefndarinnar sé að úrskurða í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum. Hafi ákvæði þetta verið skilið svo að skotið yrði til nefndarinnar ágreiningi um ákvarðanir sveitarstjórna um skipulags- og byggingarmál og öðrum ágreiningsefnum sem tilgreind séu í lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Frávísunarkröfu styðji Reykjavíkurborg þeim rökum að athugasemdir og málatilbúnaður kæranda eigi ekki undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Nefndin hafi ekki valdheimildir til þess að fjalla um málið á grundvelli hinnar þinglýstu kvaðar enda sé um að ræða einkaréttarlegan samning á milli kæranda og þáverandi lóðarhafa að Vesturbergi 195. Ágreining um þann meinta rétt sem kærandi telji sig hafa eignast á grundvelli samningsins verði kærandi að bera undir hina almennu dómstóla vilji hann fá úr þeim skorið. Þar af leiðandi sé þess krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni.
Til vara sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Í kærunni sé ekki að finna frekari rökstuðning fyrir kröfugerð kæranda en að hin þinglýsta kvöð girði fyrir frekari uppbyggingarmöguleika á lóðinni. Af hálfu borgarinnar sé vísað til þess að heimilaðar breytingar samkvæmt deiliskipulaginu séu að öllu leyti í samræmi við form- og efnisákvæði skipulags- og byggingarlaga auk þess sem heimiluð notkunarbreyting, aukning á byggingarmagni, nýtingarhlutfall og stærð byggingarreits hafi ekki þau áhrif til skerðingar á grenndarhagsmunum kæranda að leitt geti til ógildingar á hinu kærða deiliskipulagi.
Hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir að á lóðinni að Vesturbergi 195 sé heimilað að innrétta þrjár íbúðir í raðhúsi innan núverandi byggingar sem áður hafi verið nýtt sem dælustöð Orkuveitu Reykjavíkur. Í deiliskipulaginu felist einnig heimild til að byggja útbyggingar, svalir og útitröppur við húsið. Heimiluð hæð viðbygginga miðist við hæð núverandi húss á lóðinni en þakgluggar megi vera einum metra hærri.
Í breytingunni felist heimild til að byggja stoðmúra við norður- og suðurgafl hússins til að hleypa birtu inn í núverandi kjallara og að grafa frá húsinu til vesturs. Á lóðinni sé kvöð um aðkomu og akbraut vegna Vesturbergs 199 og haldist hún óbreytt. Landnotkun sé í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 en samkvæmt því sé lóðin á íbúðarsvæði. Í deiliskipulagi svæðisins hafi upphaflega verið gert ráð fyrir því að á lóðinni risi íbúðarhús en því svo breytt vegna þarfa Hitaveitu Reykjavíkur. Ekki verði heimilt að fara nær lóðamörkum að Vesturbergi 193 og 199 en 3,5 metra, en um það atriði vísist til uppdrátta þar sem sýndur sé hámarksbyggingarreitur fyrir stoðmúra.
Hin samþykkta breyting sé í fullu samræmi við byggðamynstur svæðisins og nýtingar-hlutfall sambærilegt og á aðliggjandi lóðum. Samkvæmt samþykktum skilmálum sé hámark leyfilegrar nýtingar 0,49 en auk þess sé hámarksstærð hússins bundin við 380 m². Ekki sé heimilt að hafa fleiri íbúðir en þrjár auk þess sem sýnd séu sex bílastæði innan lóðar.
Að lokum sé vísað til þess að kærandi hafi ekki borið fyrir sig útsýnisskerðingu, skuggavarp eða nokkuð annað sem leitt gæti til þess að samþykkt breyting á deiliskipulagi yrði felld úr gildi vegna grenndarhagsmuna kæranda. Sé því haldið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að umþrætt breyting leiði ekki til neinnar slíkrar skerðingar á réttindum kæranda.
Vettvangsganga: Hinn 31. maí 2005 fór úrskurðarnefndin á vettvang og kynnti sér staðhætti. Auk nefndarmanna og starfsmanna úrskurðarnefndar mættu fulltrúar Reykjavíkurborgar.
Niðurstaða: Af hálfu Reykjavíkurborgar er gerð krafa um frávísun málsins með þeim rökum að úrskurðarnefndin sé ekki bær um að fjalla um málið þar sem málatilbúnaður kæranda byggist á einkaréttarlegri kvöð eða samkomulagi.
Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsákvörðunar, en slíkum ákvörðunum verður skotið til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Verði ekki fallist á einstakar málsástæður kærenda í slíkum málum getur það leitt til höfnunar á ógildingarkröfu en verður ekki til þess að máli sé vísað frá úrskurðarnefndinni. Verður til þess að líta að málsforræðisregla einkamálaréttarfars á ekki við um meðferð kærumála í stjórnsýslunni og geta því úrskurðarnefndir á þeim vettvangi tekið sjálfstætt til skoðunar atriði sem áhrif geta haft á gildi kærðrar ákvörðunar. Skipulagsákvörðun sú sem hér er til umfjöllunar snertir hagsmuni kæranda með þeim hætti að hann telst eiga kæruaðild að máli þessu. Að þessu virtu verður ekki fallist á framkomna frávísunarkröfu.
Umdeildri yfirlýsingu Hitaveitu Reykjavíkur, í tilefni af umsókn kæranda um að byggja að lóðarmörkum Vesturbergs 195, var ekki þinglýst sem kvöð á þá lóð og verður kvöðin ekki talin skipulagskvöð í skilningi 10. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þar sem slíkar kvaðir verða einungis lagðar á í skipulagi. Yfirlýsingin er því einkaréttarlegs eðlis er getur haft áhrif á innbyrðis réttarstöðu lóðarhafa að lóðunum að Vesturbergi 195 og 199, en verður ekki talin binda hendur borgaryfirvalda við skipulagsgerð sem slík. Efni yfirlýsingarinnar verður því ekki talið hafa áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar en hér verður ekki skorið úr því hvaða þýðingu yfirlýsingin hafi á rétt lóðarhafa að Vesturbergi 195 til nýtingar þeirrar lóðar, enda á slíkt álitaefni undir dómstóla.
Í hinu kærða skipulagi felst m.a. heimild til viðbyggingar við hús það sem stendur á lóðinni að Vesturbergi 195, í átt að húsi kæranda, í allt að 3,5 metra fjarlægð frá lóðarmörkum kæranda, en greint hús er nú í 8 metra fjarlægð frá nefndum lóðarmörkum. Í skipulaginu er gert ráð fyrir greftri frá gafli viðbyggingarinnar og stoðvegg til þess að halda jarðvegi frá húsi svo unnt sé að setja glugga á neðri hæð hússins.
Í 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er kveðið á um að lágmarksbil milli húsa skuli vera 6 metrar en að baki þeirri reglu búa m.a. brunaöryggissjónarmið. Samkvæmt hinu kærða skipulagi gæti bil milli húss kæranda, sem stendur á lóðarmörkum, og heimilaðrar viðbyggingar í átt að húsi kæranda, orðið aðeins 3,5 metrar. Veggur húss kæranda, er að lóðarmörkum snýr, er með gluggum og ráðagerð er um að nefnd viðbygging hafi glugga á þeirri hlið er snúa muni að húsi kæranda. Brýtur þessi tilhögun í bága við tilvitnað ákvæði byggingarreglugerðar og ber af þeim sökum að ógilda hina kærðu ákvörðun.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 21. október 2003 um breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar að Vesturbergi 195 er felld úr gildi.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
