Ár 2002, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingar¬verkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 69/2000, kæra eigenda fasteignarinnar að Ránargötu 9, Seyðisfirði á ákvörðun umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar að hafna beiðni um breytingu á skráðri notkun hluta fasteignarinnar að Ránargötu 9, Seyðisfirði úr gistiheimili í íbúðarhúsnæði.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. nóvember 2000, er barst nefndinni hinn 9. sama mánaðar kærir Björn Jóhannesson hdl., fyrir hönd Þ, eiganda fasteignarinnar að Ránargötu 9, Seyðisfirði, þá ákvörðun umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar frá 3. ágúst 2000 að hafna beiðni kæranda um breytingu á skráðri notkun hluta fasteignarinnar úr gistiheimili í íbúðarhúsnæði. Ákvörðunin var staðfest af bæjarráði Seyðisfjarðar hinn 6. september 2000. Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Fasteignin að Ránargötu 9, Seyðisfirði, er á svæði sem ætlað er til iðnaðarstarfsemi samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Seyðisfjarðar 1977-1997 og hefur svæðið verið lýst snjóflóðahættusvæði. Svæðið mun ekki hafa verið deiliskipulagt. Kærandi hefur búið í fasteigninni um árabil en nýtt hluta hússins undir gistiheimilisrekstur. Hluti eignarinnar, matshluti 01.01, hefur verið skráður sem íbúð en aðrir matshlutar hússins, sem merktir eru 01.02, 01.03 og 01.04, hafa verið nýttir undir farfuglaheimili og eru skráðir sem atvinnuhúsnæði.
Hinn 7. júní 2000 sendi kærandi erindi til umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar þar sem farið var fram á að samþykkt yrði breyting á skráningu fasteignarinnar að Ránargötu 9, þannig að sá hluti fasteignarinnar sem ætlaður væri til atvinnustarfsemi yrði breytt í íbúðarhúsnæði. Umhverfismálaráð tók erindið fyrir á fundi sínum hinn 26. júní 2000 og samþykkti að leita umsagnar Skipulagsstofnunar um erindi kæranda þar sem fasteignin væri á hættusvæði vegna ofanflóða og svæðið væri skilgreint sem iðnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi. Skipulagsstofnun gaf umsögn sína í bréfi, dags. 14. júlí 2000, þar sem m.a. segir:
„Skv. gildandi Aðalskipulagi Seyðisfjarðar 1977-1997, sem staðfest var 30. mars 1978, er lóðin á iðnaðarsvæði. Ekkert bráðabirgðahættumat er til af þessu svæði, en svæði það sem næst stendur og tekið var til mats á hafnarsvæðinu vegna fyrirhugaðra breytinga á aðalskipulagi er á hættusvæði C samkvæmt drögum að reglugerð sbr. bréf Veðurstofu dags. 28. apríl 2000. Þar kemur fram að óheimilt sé að byggja ný íbúðarhús eða nýtt atvinnuhúsnæði þar sem unnið er að staðaldri. Þar má hins vegar breyta íbúðar- og atvinnuhúsnæði þó þannig að heildaráhætta á viðkomandi svæði aukist ekki.
Miðað við erindi eiganda Ránargötu 9 til umhverfismálaráðs Seyðisfjarðarkaupstaðar dags. 7. júní 2000 virðist ekki standa til að breyta notkun hússins heldur að bæta rekstrarforsendur þeirrar starfsemi sem í húsinu er.
Til þess að hægt sé að meta hvaða breytingar heimilt verði að gera á Ránargötu 9 þarf að liggja fyrir bráðabirgðahættumat Veðurstofu Íslands og hefur Skipulagsstofnun óskað eftir slíku mati. Skipulagsstofnun vill jafnframt benda á að samkvæmt gildandi aðalskipulagi Seyðisfjarðar er ekki gert ráð fyrir íbúðum á umræddri lóð þannig að breyta þarf aðalskipulagi ef breyta á landnotkun á lóðinni.”
Bráðabirgðahættumat Veðurstofu Íslands barst Skipulagsstofnun í bréfi, dags. 18. júlí 2000, og kom þar fram að fasteignin væri á snjóflóðahættusvæði í hæsta áhættuflokki og samkvæmt reglugerð mætti hvorki reisa íbúðarhús né atvinnuhúsnæði á umræddri lóð. Ekki er tekin afstaða til umsóttrar breytingar á nýtingu lóðarinnar en á það bent að breyting úr gistiheimili í íbúðarhúsnæði breytti ekki miklu um slysahættu. Loks var lögð áhersla á að húsið að Ránargötu 9 yrði ekki notað til íbúðar eða atvinnustarfsemi að vetri til en engin vandkvæði væru á nýtingu hússins að sumarlagi.
Umhverfismálaráð Seyðisfjarðar tók erindi kæranda til afgreiðslu á fundi hinn 3. ágúst 2000 og hafnaði erindinu með vísan til fyrrgreindra bréfa Skipulagsstofnunar og Veðurstofu Íslands. Kærandi undi ekki þeirri ákvörðun og skaut málinu til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur málskot sitt til úrskurðarnefndarinnar hafa borist innan kærufrests. Tilkynning um ákvörðun umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar hafi borist kæranda hinn 8. ágúst 2000 en staðfesting bæjarráðs á hinni kærðu ávörðun frá 6. september 2000 hafi ekki verið tilkynnt kæranda né staðfesting bæjarstjórnar sem síðar muni hafa komið til. Með vísan til 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 sé kærufrestur í málinu þrír mánuðir frá því að tilkynning barst um afgreiðslu umhverfismálaráðs.
Kærandi bendir á að ástæða umsóknar um breytta notkun hluta fasteignarinnar að Ránargötu 9 væri að gistiheimilisrekstur hafi mjög dregist saman m.a. vegna snjóflóðahættu á vetrum en kærandi búi í íbúðarhluta hússins. Hafi kærandi því í hyggju að gera húsið allt að íbúð og breyta kyndingu hússins í rafmagnskyndingu sem aðeins væri niðurgreidd vegna íbúðarhúsnæðis.
Hin kærða ákvörðun sé eingöngu byggð á bréfi Skipulagsstofnunar og bráðabirgðahættumati Veðurstofu Íslands en að mati kæranda veiti hvorugt bréfið tilefni til hinnar umdeildu niðurstöðu. Endanleg umsögn Skipulagsstofnunar liggi ekki fyrir í málinu þar sem umsögn af þeirra hálfu hafi ekki verið gefin eftir að bráðabirgðhættumat Veðurstofu lá fyrir. Ráða megi að tvær ástæður búi að baki synjun bæjaryfirvalda, annars vegar fyrirliggjandi snjóflóðahætta og hins vegar að breyta þurfi skipulagi svæðisins.
Sökum snjóflóðahættu hafi kærandi margoft þurft að rýma fasteignina að vetri til og séu rekstrarforsendur gistiheimilisrekstrarins því brostnar við óbreyttar aðstæður. Hafi því verið ákveðið að bregðast við þessu með því að sækja um að húseignin yrði öll skráð sem íbúðarhúsnæði en það hefði í för með sér lægri rekstrarkostnað. Hluti eignarinnar er nú skráður sem íbúð og hafa engar athugasemdir verið gerðar við það. Bendir kærandi á að í umsókn sinni til umhverfismálaráðs hafi hann lýst sig fúsan til að ganga svo frá málum að núgildandi takmarkanir á nýtingu eignarinnar stæðu áfram. Hvorki Skipulagsstofnun né Veðurstofan leggist gegn umbeðinni nýtingu fasteignarinnar og ekki verði séð að í breyttri notkun felist aukin áhætta. Hættusjónarmið standi því ekki í vegi fyrir breyttri notkun, enda ráð fyrir því gert að nauðsynlegar takmarkanir á nýtingu hússins gildi áfram.
Þá verði ekki séð að samþykkt umsóknar kæranda hafi afgerandi áhrif á aðalskipulag bæjarins í ljósi þess að nú þegar sé hluti fasteignar kæranda skráður sem íbúð og notaður sem slíkur. Telja verði að um sé að ræða óverulega breytingu sem óréttmætt sé að standi í veginum fyrir rétti kæranda til nýtingar eignarinnar þegar horft sé til hagsmuna kæranda af breyttri notkun.
Málsrök umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar: Úrskurðarnefndinni hafa ekki borist athugasemdir bæjaryfirvalda vegna kærumálsins en í bókun umhverfismálaráðs við afgreiðslu erindis kæranda er vísað til bréfs Skipulagsstofnunar frá 14. júlí 2000 og bráðabirgðahættumats Veðurstofu Íslands, dags. 18. júlí 2000. Af þeirri skírskotun verður ráðið að forsendur afgreiðslunnar séu þær að fasteign kæranda standi á snjóflóðahættusvæði og umbeðin nýting eignarinnar sé í andstöðu við gildandi aðalskipulag.
Niðurstaða: Hin kærða ákvörðun umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar fól í sér synjun á umsókn kæranda um leyfi fyrir breyttri notkun fasteignar sem veitt er samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Samkvæmt 38. gr. laganna fara byggingarnefndir með byggingarmál undir yfirstjórn sveitarstjórna en umhverfismálaráð Seyðisfjarðar sinnir hlutverki byggingarnefndar í því sveitarfélagi. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. nefndra laga getur sá, sem telur rétti sínum hallað með ákvörðun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, skotið málinu til úrskurðarnefndarinnar innan mánaðar frá því að honum var kunnugt um ákvörðunina. Kærufrestur vegna hinnar kærðu ákvörðunar umhverfismálaráðs er því einn mánuður.
Tilkynning til kæranda um afgreiðslu á hinni kærðu ákvörðun ber með sér að honum var ekki leiðbeint um kæruheimild eða kærufrest og var tilkynningin því ekki í samræmi við 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin telur því rétt með hliðsjón af nefndum annmörkum að taka málið til efnislegrar meðferðar með vísan til 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Fasteign kæranda er á svæði sem ætlað er til iðnaðar samkvæmt gildandi aðalskipulagi og hefur svæðið verið lýst hættusvæði vegna ofanflóða í hæsta áhættuflokki. Fasteignin hefur verið notuð um árabil til íbúðar og gistiheimilisrekstrar og er hún skráð sem slík hjá Fasteignamati ríkisins.
Í gr. 4.18 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er fjallað um svæði undir náttúruvá. Samkvæmt 2. mgr. gr. 4.18.1 fer landnotkun svæða, þar sem hætta er talin á ofanflóðum, eftir lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum og reglugerð um nýtingu hættusvæða, og í 4. mgr. gr. 4.18.2 er tekið fram að fullt tillit skuli tekið til hættumats við alla skipulagsgerð. Sami áskilnaður er í 4. mgr. 4. gr. laga nr. 49/1997 um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum.
Í 2. gr. reglugerðar nr. 163/1998 um meðferð skipulagstillagna og veitingu byggingarleyfa í sveitarfélögum sem búa við snjóflóðahættu er kveðið á um að leita skuli álits Skipulagsstofnunar ef veitt er byggingarleyfi samkvæmt deiliskipulagi á svæðum þar sem hætta er á ofanflóðum eða áður en byggingarleyfi er veitt á hættusvæðum þar sem ekki liggur fyrir skipulag né staðfest hættumat. Skipulagsstofnun skal samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar senda slík erindi til Veðurstofu Íslands sem gerir bráðbirgðahættumat fyrir viðkomandi svæði, skilgreinir þær ráðstafanir sem gera þarf og setur viðeigandi skilyrði fyrir samþykkt erindisins. Þá er í 4. gr. gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun taki erindið til afgreiðslu og tilkynni um álit sitt innan tveggja vikna frá því að stofnuninni barst bráðabirgðahættumat frá Veðurstofu Íslands og innan sex vikna frá því að stofnuninni barst erindið upphaflega.
Umsókn kæranda var meðhöndluð eftir greindum ákvæðum reglugerðar nr. 163/1998 en fallist er á það með kæranda að umsögn Skipulagsstofnunar sé ábótavant að því leyti að hún er gefin áður en stofnuninni barst bráðabirgðahættumat Veðurstofu. Sú málsmeðferð fer í bága við 4. gr. reglugerðarinnar en líta verður þó svo á að þessi annmarki hafi ekki þá þýðingu um niðurstöðu máls þessa að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Reglugerð nr. 505/2000 um hættumat vegna ofanflóða, flokkun og nýtingu hættusvæða og gerð bráðabirgðahættumats, tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. júlí 2000 eftir að umsögn Skipulagsstofnunar og bráðabirgðahættumat Veðurstofu Íslands lágu fyrir en áður en umhverfismálaráð og sveitarstjórn afgreiddu umsókn kæranda. Í 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar kemur fram að á hættusvæðum C, sem hér á við samkvæmt bráðabirgðahættumati Veðurstofu Íslands, megi breyta íbúðar- og atvinnuhúsnæði þó þannig að heildaráhætta á viðkomandi svæði aukist ekki, t.d. með fjölgun íbúða eða fjölgun starfsmanna. Í fyrirliggjandi bráðabirgðahættumati Veðurstofu Íslands vegna umsóknar kæranda kemur fram það álit að ekki breyti miklu um slysahættu hvort fasteign kæranda sé skilgreind sem íbúðar- eða atvinnuhúsnæði í ljósi þess að þar sé rekið gistiheimili en áhersla á það lögð að húsið verði ekki notað að vetrarlagi. Af framansögðu verður ráðið að áhættusjónarmið standi ekki í veginum fyrir samþykkt umsóknar kæranda.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er ekki tekin efnisleg afstaða til umsóknar kæranda en bent á að ef breyta eigi landnotkun lóðarinnar þurfi að breyta aðalskipulagi svæðisins. Samkvæmt 1. og 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 verða leyfi fyrir breytingum á notkun húsa að vera í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Fasteign kæranda stendur á svæði ætluðu til iðnaðarnota samkvæmt gildandi aðalskipulagi og bæjaryfirvöldum því ekki heimilt, að óbreyttu skipulagi, að fallast á umsókn kæranda um breytta notkun hluta fasteignarinnar að Ránargötu 9 í íbúðarhúsnæði. Með vísan til þess verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum þess fjölda mála sem kærður hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfismálaráðs Seyðisfjarðar frá 3. ágúst 2000 að synja um leyfi til að breyta notkun hluta fasteignarinnar að Ránargötu 9, Seyðisfirði, úr gistiheimili í íbúðarhúsnæði er hafnað.
_________________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
