68/2023 Flugstöð skipulagsgjald

Árið 2023, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson bygginga­r­­­­­­­­­­­­­­­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 68/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023, að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds vegna viðbyggingar Flugstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Isavia ohf. þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023 að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds að upphæð kr. 2.454.714 vegna við­byggingar Flugsstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 10. júlí 2023.

Málavextir: Með tilkynningu frá Suðurnesjabæ 24. október 2022 var Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun upplýst um að bygging matshluta 16 Flugstöðvar 1a, F2095330, væri komin á byggingarstig 7. Byggingarstigið var staðfest í fasteignaskrá 25. s.m. og kæranda send áskorun um að hann hlutaðist til um að fyrsta brunabótamat færi fram. Þar sem ekki barst beiðni um brunabótamat var það reiknað án skoðunar af hálfu stofnunarinnar 31. janúar 2023, í samræmi við ákvæði 10. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar. Samhliða brunabótamati var skipulagsgjald lagt á fasteignina í sam­ræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerð um skipulagsgjald nr. 737/1997. Með beiðni, dags. 4. apríl 2023, óskaði kærandi eftir því að skipulagsgjaldið yrði fellt niður þar sem umræddur matshluti væri viðbygging og næði virðingarverð hans ekki 1/5 af verði eldra húss. Húsnæðis- og mann­virkjastofnun synjaði beiðni kæranda með tölvupósti 3. maí s.á. á þeim grundvelli að það væri mat stofnunarinnar að matshlutinn væri ekki viðbygging, heldur væri um nýbyggingu að ræða, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 og 1. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Bæri kæranda því að greiða skipulagsgjald af byggingunni.

 Málsrök kæranda: Bent er á að Isavia standi í framkvæmdum á Keflavíkurflugvelli í samræmi við KEF Airport Masterplan 2015–2045, en framkvæmdirnar séu áfangaskiptar og muni standa yfir í mörg ár. Að endingu muni framkvæmdirnar skila nýrri tengibyggingu milli norður­byggingar og suðurbyggingar sem verði hjarta Keflavíkurflugvallar, nýrri austurálmu og stækkun suðurbyggingar. Flókið og umfangsmikið verkefni sé að standa í framkvæmdum á flugvelli sem sé í fullri starfsemi. Sem lið í að tryggja núverandi þjónustu og uppfylla þær öryggiskröfur sem gildi um starfsemina hafi verið farin sú leið að reisa tímabundna og endur­nýtanlega bráðabirgðaviðbyggingu á einni hæð sem hafi verið tekin í notkun árið 2023. Viðbyggingin sé 1.767 m² á einni hæð og verði í notkun þar til búið verði að koma upp nýrri og varanlegri aðstöðu fyrir ytri landamæri Schengen í nýju tengibyggingunni. Viðbyggingin sé hönnuð með þeim hætti að hægt verði að taka hana niður og nýta í annað þegar hlutverki hennar við landamæraeftirlit ljúki. Viðbyggingin sé byggð ofan á flughlað og sé tengd með tveimur göngum við núverandi byggingu. Þegar viðbyggingin verði fjarlægð verði flughlaðið nýtt sem slíkt á ný. Sú starfsemi sem fari fram í viðbyggingunni sé beintengd og í beinu fram­haldi af þeirri starfsemi sem fari fram í byggingunni sem hún sé byggð við. Inngangur viðbyggingarinnar sé um suðurbygginguna, en ekki sé farið annars staðar inn í bygginguna á jörðu niðri heldur sé aðeins um neyðarútganga að ræða.

Félagið sé ósammála Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um hvað teljist viðbygging og þeirri þröngu túlkun sem stofnunin leggi í hugtakið. Hugtakið sé ekki skilgreint sérstaklega í skipulags­lögum nr. 123/2010, lögum nr. 160/2010 um mannvirki eða lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Gjaldheimildir þurfi að vera skýrar og ótvíræðar og styðjast við við­hlítandi lagastoð. Aðrar stækkanir og viðbyggingar í flugstöðinni hafi flestar hlotið nýja skráningar­töflu og þar með nýtt matshlutanúmer og í leiðinni hafi skráningartöflur fyrir þá mats­hluta sem stækkanirnar séu byggðar út frá verið uppfærðar. Skipulagsgjald hafi ekki verið lagt á vegna þessara stækkana og feli ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar því í sér breytta framkvæmd sem sé óheimilt nema á grundvelli skýrrar lagaheimildar eða samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar um breytingu á fyrri framkvæmd.

Samkvæmt íslenskri nútímamálsorðabót Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum sé viðbygging skilgreind sem „hluti húss sem byggður var seinna en aðalhúsið“. Ljóst sé að um rúmt orðalag sé að ræða sem geti ekki takmarkast við það hvernig byggingin sé tengd við­byggingu eða hluta húss sem sé byggður seinna en það sem fyrir var, hvort sem það sé um ganga eða á annan hátt. Jafnframt séu viðbyggingar eins mismunandi og þær séu margar og þurfi þær ekki að fylgja útliti og gerð hins eldra húss heldur þvert á móti séu dæmi um við­byggingar sem séu ólíkar útliti þeirrar byggingar sem byggt sé við. Deiliskipulag kveði stundum á hvernig útlit viðbyggingar skuli vera. Þá séu gangar algeng rými í byggingum og ótækt að telja að vegna þess að hún sé tengd með göngum að þá sé byggingin ekki viðbygging. Ef byggð væri nýbygging frá grunni þar sem gangur myndi tengja tvö rými húsnæðis saman, myndi byggingin ekki vera talin tvær byggingar og lagt skipulagsgjald á hvora fyrir sig.

Þá komi ekki til greina að umrædd viðbygging væri höfð sem stakt mannvirki óháð eldri hluta byggingarinnar vegna einmitt þess tilgangs sem byggingin sé notuð eins og sjá megi á grunn­myndinni. Sú starfsemi sem fari fram í viðbyggingunni sé í framhaldi af starfsemi aðal­byggingarinnar, þ.e. för farþega utan Schengen sem eigi leið í gegnum flugstöðina að hliði sínu. Starfsemin sé því í beinu framhaldi af því sem fram fari í byggingunni sem hún sé byggð við. Mannvirkið sé viðbygging en ekki nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga.

Óháð skilgreiningu á hugtakinu viðbygging þá sé jafnframt ljóst að um tímabundna bráða­birgða­viðbyggingu sé að ræða. Tilgangur skipulagsgjalds sé að standa straum af kostnaði við gerð skipulagsáætlana o.fl. sem nýtist sveitarfélögum við gerð skipulagsáætlana, sbr. 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga. Viðbyggingin sé til bráðabirgða og geti því ekki verið andlag álagningar skipulagsgjalds. Þá fari verðmæti viðbyggingarinnar ekki yfir 1/5 af heildarverðmæti þeirrar byggingar sem hún sé fest við. Brunabótamat viðbyggingarinnar sé kr. 840.150.000, en bruna­­bótamat heildarbyggingarinnar sé kr. 56.294.450.000 og 1/5 hluti þess sé kr. 11.258.890.000.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi vísað til þess að afhent hafi verið ný skráningartafla fyrir matshlutann. Hvergi sé gerð sú krafa að viðbyggingar séu innifaldar í skráningartöflu og því sé rökstuðningur stofnunarinnar ekki lögmætt sjónarmið fyrir ákvörðun um álagningu skipulags­gjalds. Ef skráning viðbyggingarinnar hafi úrslitavald um það hvort skipulagsgjald verði lagt á eða ekki muni félagið óska eftir breytingu á skráningunni. Verður að telja hina kærðu álagningu vera haldna þeim annmörkum að óhjákvæmilegt sé að fella hana úr gildi.

 Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Bent er á að samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Húseign skuli virt til bruna­bótamats eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar ljúki eða eftir að hún hafi verið tekin í notkun. Eigandi beri ábyrgð á að óska eftir brunabótamati.

Samkvæmt 2. gr. sömu laga annist Húsnæðis- og mannvirkjastofnun virðingu húseignar samkvæmt matskerfi og verklagsreglum stofnunarinnar og sé heiti þeirrar gerðar bruna­bóta­mat. Markmið brunabótamats sé að finna vátryggingarverðmæti húseignarinnar á þeim tíma er virðing fari fram. Matið taki til þeirra efnislegu verðmæta húseignarinnar sem eyðilagst geti af völdum elds og miðist við byggingarkostnað að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Nánar sé kveðið á um tilhögun brunabótamats í reglugerð nr. 809/2000 um lög­boðna brunatryggingu. Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem segi að greiða skuli skipulagsgjald af ný­byggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemi að minnsta kosti 1/5 verðs eldra hússins. Skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir. Í máli þessu sé tekist á um skilgreiningu á því hvað teljist vera viðbygging, en það sé hvergi skilgreint nema þá með þeirri almennu skýringu að það sé bygging sem byggð hafi verið seinna við eldra hús.

Samkvæmt byggingarlýsingu og greinargerð hönnunar komi fram að umrædd bygging sé tímabundin viðbygging sem verði tengd við matshluta 13 með tengigöngum. Flatarmál mann­virkisins sé um 1.767 m². Það hafi verið skráð sem sérstök eining í mannvirkjaskrá stofnunarinnar og við skráningu þess hafi fylgt sérstök skráningartafla. Gjaldheimild skipulags­gjalds sé skýr, það beri að greiða skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar séu til brunabóta, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga. Hins vegar sé deilt um það hvort byggingin sé nýbygging eða viðbygging.

Viðbygging samkvæmt orðanna hljóðan sé mannvirki sem byggt sé við nú þegar reist eldra hús. Ekki sé hægt að fallast á að mannvirki sem reist hafi verið við hlið eldra húss og tengi­gangur verið gerður á milli þeirra teljist sem viðbygging. Þá beri að hafa í huga að sérhver mats­hluti sé metinn sérstaklega og fái hús- og brunabótamat óháð öðrum matshlutum. Umrætt mann­virki hafi aðskilinn hjúp og geti staðið sjálfstætt þótt t.d. matshluti 13 yrði rifinn. Þá sé rétt að benda á að með því að fjarlægja á síðari stigum tengiganginn og rjúfa þannig öll tengsl milli bygginganna væri hægt að breyta byggingunum í tvær sjálfstæðar einingar. Það sé mat stofnunarinnar að eðli máls samkvæmt geti slík bygging ekki talist viðbygging ef hægt sé að rjúfa hana frá upprunalegri byggingu með einföldum hætti.

Vegna þeirrar breytingar á framkvæmd sem kærandi vísi til vegna afgreiðslu sambærilegra mála hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, áður hjá Þjóðskrá Íslands, þá er bent á að hvert tilvik verði að meta sjálfstætt. Það sé mat stofnunarinnar að um sé að ræða hús sem standi sjálfstætt, sé tengt við aðalbyggingu með tengigangi, en þær viðbyggingar sem hafi farið í gegnum skráningu án þess að skipulagsgjald hafi verið lagt á hafi ekki verið byggðar með þeim hætti sem að framan hafi verið rakið. Sem dæmi megi nefna að þegar sótt hafi verið um að matshluti 08 yrði undanþeginn skipulagsgjaldi hafi það verið samþykkt, enda ljóst af teikningu viðbyggingarinnar og öðrum fylgigögnum að viðbyggingin hafi verið tengd við vesturgafl eldri byggingar og líklegt að burðarvirki þess hafi verið notað í viðbygginguna. Þá hafi komið fram á afstöðumynd og í byggingarlýsingu matshluta 08 að „glerveggir í vestur gafli verða fjarlægðir en sjónsteypuveggir látnir standa. Skriðkjallari vestur álmu eldri byggingar verður að hluta grafinn út, miðjugangarnir tengdir saman […].“ Þá komi fram í grein 8.1.3. byggingar­reglugerðar nr. 112/2012 að þegar þegarbyggðu mannvirki sé breytt, t.d. með viðbyggingu, þá skuli burðarvirkishönnuður staðfesta með undirritun á aðaluppdrátt að burðar­þol mannvirkisins sé fullnægjandi. Jafnframt komi fram í d-lið fyrrgreinds ákvæðis að sé byggt við mannvirki, hluti þess eða heild endurnýjuð eða burðarvirki breytt, beri hönnuði að staðfesta að burðarvirki hinnar nýju, breyttu eða endurnýjuðu þátta fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu til burðarþols vegna þeirrar starfsem sem fyrirhuguð sé í mannvirkinu skv. ákvæðum laga um mannvirki, byggingarreglugerðar og þeirra staðla sem hún vísi til. Jafnframt skuli staðfest að breytingin hafi ekki leitt til skerðinga á burðarþoli annarra þátta mannvirkisins.

Af þessu megi ráða að gert sé ráð fyrir að viðbyggingar séu reistar í það mikilli nálægð við eldra hús að notast sé við hluta af burðarvirki sem fyrir er og þannig þurfi að huga að burðarþoli mannvirkisins í heild sinni við þá breytingu. Stofnunin telji að mikill munur sé á því hvort hús sé reist í þó nokkurri fjarlægð við eldra hús og gerður sé tengigangur á milli húsa eða sam­eiginlegt burðarvirki sé notað við gerð viðbygginga.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi enga fjárhagslega hagsmuni af þessu máli þar sem skipulagsgjald renni í skipulagssjóð samkvæmt lögum nr. 123/2010, en stofnunin fari með yfir­stjórn fasteignaskráningar og varðveiti upplýsingar um fasteignir í fasteignaskrá skv. lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Stofnunin sé að framfylgja lögbundnu hlutverki sínu varðandi skráningu og mat fasteigna og tryggja að fasteignir séu réttilega skráðar í fasteigna­skrá.

Ekki sé útilokað að stofnunin, áður Þjóðskrá Íslands eða Fasteignaskrá ríkisins, hafi áður af­greitt sambærilegt mál frá Isavia sem hafi þá verið undanþegið greiðslu skipulagsgjalds, en ekki megi líta á að slíkt mál sé fordæmisgefandi hafi niðurstaða þess mögulega verið röng.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Vísað er til þess að öll lagnatengi viðbyggingarinnar séu tengd við núverandi kerfi í flugstöðvarbyggingunni ásamt neyðarlýsingakerfi. Rafmagn sé leitt frá núverandi dreifitöflu flugstöðvarbyggingarinnar og brunaviðvörunarkerfi sé það sama og tengist eldri hlutanum. Núverandi rýmingaráætlun flugstöðvarinnar sé uppfærð með tilliti til viðbyggingarinnar og því sé ekki horft á bygginguna sem sérbyggingu. Tilvitnað ákvæði Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í byggingarreglugerð breyti því ekki að um viðbyggingu sé að ræða og geri það ekki ráð fyrir að þegar byggingum sé breytt hafi það sjálfkrafa áhrif á burðarvirki heldur aðeins að staðfesta þurfi að burðarvirki fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu til burðarþols. Þá sé einnig bent á að það tíðkist á flug­völlum að þeir séu hannaðir með ganga á milli bygginga vegna umferðar á jörðu niðri og land­ganga sem komi út frá göngunum vegna þess að flugvélar þurfi nægilega stór svæði til athafna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að synja um niðurfellingu á greiðslu skipulagsgjalds fyrir matshluta 16 Flugstöðvar 1a, F2095330. Umrædd fasteign skiptist í 14 matshluta sem hafa verið byggðir í áföngum frá árinu 1986.

Í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta. Telst nýbygging hvert nýreist hús sem virt er til bruna­bóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 hluta verðs eldra húss. Í 3. mgr. sömu greinar segir að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun, hafi tilkynnt hana innheimtumanni ríkissjóðs. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseigna skal húseigandi óska eftir brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að nýtt hús er tekið í notkun.

Orðið viðbygging er hvorki skilgreint í lögum né lögskýringargögnum, en samkvæmt íslenskri orðabók Menningarsjóðs er viðbygging; bygging sem hefur verið reist síðar en aðal­byggingin áföst henni. Samkvæmt framangreindu þurfa viðbygging og aðalbygging að vera fastar saman. Í íslenskri nútímamálsorðabók stofnunar Árna Magnússonar er viðbygging á hinn bóginn skil­greind sem hluti húss sem var byggður seinna en aðalhúsið. Þrátt fyrir að orðið viðbygging sé ekki skilgreint með sama hætti í þessum heimildum verður að telja að viðbygging sé, eðli málsins samkvæmt, bygging sem byggð er við eldra hús þannig að hún verði ekki að­skilin frá byggingunni með einföldum hætti. Viðbygging sé því fastskeytt við eldri byggingu.

Í mars 2023 lagði Isavia ohf. fram umhverfismatsskýrslu um stækkun Keflavíkurflugvallar og er í kafla 4.5.2. í skýrslunni að finna umfjöllun um umrædda byggingu. Þar kemur fram að um sé að ræða færanlegt stálgrindarhús sem reist hafi verið á flugvélastæði 6, austan við núverandi suðurbyggingu. Þegar hlutverki hússins ljúki verði það fært og geti m.a. nýst sem tækja­geymsla. Virðist samkvæmt þessu gengið út frá því að um sé að ræða staka byggingu. Samkvæmt teikningum af matshluta 16 er ljóst að hin umdeilda bygging er stakstæð og er einungis tengd aðalbyggingunni með gangi sem mögulegt er að fjarlægja. Þá eru á henni sérstakir útgangar sem að vísu eru aðeins ætlaðir sem neyðarútgangar. Á byggingin því engan sameiginlegan útvegg með aðalbyggingunni. Með vísan til þessa verður talið að umrædd bygging, matshluti 16, teljist ekki viðbygging í skilningi 17. gr. skipulagslaga.

Þrátt fyrir að um sé að ræða byggingu sem einungis eigi að standa í tiltekinn tíma og verði fjarlægð eða flutt síðar, þá eigi að síður er um að ræða mannvirki í skilningi 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 sem er varanlega skeytt við land og nýreist. Er því í samræmi við 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar og 1. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseignar skylt að brunatryggja umrædda byggingu, en hún er ekki sambærileg starfs­manna­búðum eins og þær eru skilgreindar í 23. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að umrædd bygging sé ekki undanþegin greiðslu skipulagsgjalds og verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað. 

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023 að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds að upphæð kr. 2.454.714 vegna viðbyggingar Flugstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli.