67/2025 Grenimelur

Árið 2025, föstudaginn 4. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 67/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2025 um að synja umsókn um leyfi til að fá samþykkta íbúð í kjallara hússins að Grenimel 25 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. apríl 2025, er barst nefndinni 28. s.m., kæra eigendur matshluta 0001 í kjallara hússins að Grenimel 25 synjun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl s.á. um að breyta skráningu ósamþykktrar íbúðar í kjallara hússins í samþykkta íbúð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málið til afgreiðslu að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 13. maí 2025.

Málavextir: Grenimelur 25 í Reykjavík er parhús, sambyggt húsi númer 23 við sömu götu. Var húsið reist árið 1945 og samkvæmt skráningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru í því tvær samþykktar íbúðir, merktar 0101, fnr. 202-7176 og 0201, fnr. 202-7177 og ein ósam­þykkt íbúð í kjallara, merkt 0001, fnr. 202-7175, í samræmi við eignaskiptasamning frá árinu 2004.

Árið 2021 festu kærendur kaup á hinni ósamþykktu íbúð og 5. maí 2024 sóttu þeir um byggingarleyfi til að breyta skráningu íbúðarinnar í samþykkta. Var því synjað á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 10. september s.á., með vísan til þess að það samræmdist ekki ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Sætti ákvörðunin kæru til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála, sem með úrskurði uppkveðnum 5. nóvember 2024 í máli nr. 101/2024, hafnaði kröfu um ógildingu hennar. Taldi nefndin að byggingar­fulltrúa hefði verið rétt að synja umsókninni, en kærendur hefðu ekki að öllu leyti brugðist við þeim athugasemdum sem gerðar höfðu verið af hans hálfu við meðferð umsóknarinnar. Meðal þess sem út af hefði staðið væru ákvæði byggingarreglugerðarinnar um lofthæð og skilyrði vegna íbúða á jarðhæð og í kjallara sem og flóttaleiðir og brunavarnir, sem hefði þurft að fjalla um í greinargerð hönnuðar.

Hinn 12. febrúar 2025 sóttu kærendur að nýju um leyfi byggingarfulltrúa til að breyta skráningu íbúðarinnar og fylgdi erindinu m.a. greinargerð hönnuðar, dags. 11. febrúar s.á. Synjaði byggingar­fulltrúi umsókn kærenda á afgreiðslufundi 4. mars s.á., en afturkallaði þá ákvörðun á afgreiðslufundi 1. apríl 2025 með vísan til þess að rökstudd afstaða hans til greinargerðar hönnuðar hefði ekki legið fyrir við afgreiðslu málsins. Umsóknin var tekin fyrir að nýju á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 8. s.m. þar sem henni var synjað og var um rökstuðning vísað til afstöðu hans við greinargerð hönnuðar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að á teikningum af eigninni sem samþykktar hafi verið árið 1944 sjáist kjallararými með salerni og handlaug, en ekkert eldhús. Sé rýmið aflokað frá annarri sameign og sannarlega ein heild. Hafi eignin verið skráð í fasteignaskrá sem íbúðarrými á sér fasteignanúmeri og gengið kaupum og sölum í mörg ár.

Umrædd íbúð uppfylli ekki skilyrði gr. 6.7.4. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem gerð sé krafa um að ein hlið íbúðar í kjallara sé óniðurgrafin og snúi til suðurs, suðvesturs og vesturs. Stofa íbúðarinnar snúi til suðurs, en sé niðurgrafin. Ekki sé mögulegt að grafa frá hlið hússins vegna aðkomu inn í sameiginlegan garð og vegna samliggjandi garðs við Grenimel 23. Skemmi það einnig stíl hússins ef grafið sé frá einni hlið á parhúsi en ekki báðum. Þá er því haldið fram að misskilnings gæti hjá Reykjavíkurborg varðandi túlkun greinarinnar um að stakt íbúðar­herbergi geti verið niðurgrafið að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og ef gluggahlið sé ekki nær akbraut en 3 m. Þetta eigi ekki við um íbúð, en að auki snúi íbúðin ekki að götu.

Skýrt sé tekið fram í gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð að hús sem byggð hafi verið í tíð eldri reglugerðar og sem geti ekki uppfyllt öll ákvæði núgildandi reglugerðar falli ekki undir ákvæði nýju reglugerðarinnar. Geti leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Þá séu mörg dæmi um að Reykjavíkurborg hafi fyrir árið 2012 samþykkt sambærilegar umsóknir í húsum sem reist hafi verið á svipuðum tíma og téð íbúð. Eigi breyting á byggingarreglugerð árið 2012 að hamla samþykkt sé um eignaupptöku að ræða.

Ef ekki sé unnt að víkja frá ákvæðum byggingarreglugerðar um aðgengi og algilda hönnun sökum aldurs mannvirkis þýði það að fjöldamörg hús geti aldrei uppfyllt kröfu um algilda hönnun. Sé litið til þéttingarstefnu Reykjavíkurborgar þar sem tilgreint sé í hverfaskipulagi að fjölga megi íbúðum orki þetta tvímælis. Einnig sé bent á að sama dag og erindi kærenda hafi verið synjað hafi verið samþykkt að fjölga íbúðum á Laugavegi 80 og gerð undanþága á algildri hönnun vegna aldurs hússins. Ógerlegt sé að hafa kjallaraíbúðina með aðgengi fyrir alla þar sem setja þyrfti langan ramp í stað útitrappa og sá rampur kæmist ekki fyrir framan við húsið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er gerð krafa um frávísun málsins, í heild eða að hluta. Þegar hafi verið úrskurðað um álitaefnið, en kæra í máli nr. 101/2024 hafi að hluta til verið byggð á sömu eða svipuðum sjónarmiðum. Hafi byggingarfulltrúi gert ítarlegar athugasemdir við umsókn kæranda frá 5. maí 2024. Aftur hafi verið gerðar athugasemdir í skráningartöflu við stiga, björgunarop og lofthæð, enda sé hvorki op né stigi skráð í töfluna. Samkvæmt samþykktum og gildandi aðaluppdráttum sé gert ráð fyrir vinnustofu og tveimur geymslum í kjallara, en ekki íbúð. Ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir íbúð í kjallara fyrr en með umsókn kærenda í maí 2024.

Ekkert sé fram komið í kæru sem valdið geti ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Meginreglan sé að uppfylla þurfi ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 við breytingar á mannvirkjum sem byggðar séu í tíð eldri byggingarreglugerðar. Þurfi hönnuður að skila inn sérstakri og rökstuddri greinargerð svo unnt sé að taka til skoðunar frávik frá meginreglunni, þegar og ef svo eigi við. Hafi byggingarfulltrúi skilað skriflegum rökstuðningi við öllum liðum í greinargerð hönnuðar, dags. 11. febrúar 2025. Ekki hafi verið gerð athugasemd við frávik vegna lofthæðar, en önnur frávik og ástæður þeirra ekki teknar til greina.

Samkvæmt gr. 6.7.4. í byggingarreglugerð sé óheimilt að hafa sjálfstæða nýja íbúð þar sem útveggir íbúðar séu niðurgrafnir nema að uppfylltum öllum skilyrðum sem talin séu upp í liðum a–d ákvæðisins. Fram komi í svari byggingarfulltrúa við greinargerð hönnuðar að ekki sé hægt að samþykkja íbúð í kjallara ef ekki sé hægt að uppfylla ákvæði gildandi byggingarreglugerðar um íbúðarhúsnæði í kjallara. Yrði að hafa í huga að þótt hægt væri að grafa það mikið frá húsinu að unnt væri að koma til móts við umrætt ákvæði þá væri lóðin í óskiptri sameign allra og allar framkvæmdir á lóð háðar samþykki allra meðlóðarhafa með tilheyrandi hlutdeild í kostnaði og viðhaldi. Þá þyrfti eflaust einnig að grenndarkynna framkvæmdina.

Hvað algilda hönnun varði þá hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þegar tekið afstöðu til þess í úrskurði sínum í máli nr. 101/2024 að við breytingar á þegar byggðum mannvirkjum skuli taka mið af gildandi byggingarreglugerð nema annað sé tekið fram í einstökum ákvæðum hennar. Megi af úrskurðinum ráða að taka þurfi hvert tilvik til skoðunar með hliðsjón af þeim breytingum sem fyrirhugaðar séu og þá hvaða ákvæði reglugerðarinnar eigi við.

Ekki sé hægt að víkja frá 6. hluta byggingarreglugerðar um algilda hönnun í heild, en hægt sé að víkja frá stökum ákvæðum þar sem þess sé getið. Sé vikið frá sjónarmiðum um algilda hönnun skuli hönnuður skila sérstakri greinargerð um það frá hvaða ákvæðum óskað sé eftir fráviki, um ástæður þess að ekki sé unnt að uppfylla þau, og hvort hægt sé með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið reglugerðarinnar séu uppfyllt. Af framansögðu verði ráðið að frávik frá kröfunni um algilda hönnun sé undantekning sem túlka skuli þröngt. Taki byggingarfulltrúi afstöðu til framlagðrar greinargerðar með hliðsjón af ofangreindum meginreglum og markmiðum byggingarreglugerðarinnar. Við mat á vægi rökstuðnings vegi þyngst hvort og þá hvernig unnt sé að ná markmiðum um algilda hönnun með öðrum hætti en fram komi í 6. hluta byggingarreglugerðar. Þurfi veigamiklar ástæður, ítarlega rökstuddar, að liggja að baki því að vikið sé frá ákvæðum gildandi byggingarreglugerðar. Aldur mannvirkis einn og sér réttlæti ekki frávik.

Í greinargerð hönnuðar hafi ekki verið tiltekið hvort og hvernig unnt væri að ná markmiðum reglugerðarinnar með öðrum hætti og hafi byggingarfulltrúi því ekki fallist á að víkja frá ákvæðum hennar um aðgengi og algilda hönnun. Þá hafi kröfur til heilnæmra bygginga og vistvænnar byggðar í þéttbýli aukist í íslensku lagaumhverfi og sjónarmið um gæði, öryggi og almannaheill verið ráðandi. Beri byggingarreglugerð nr. 112/2012 þess glöggt vitni, enda hafi hún falið í sér umtalsverðar breytingar til batnaðar í þessum efnum, en jafnframt sé vísað til markmiðs reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. hennar. Það að eldra byggt mannvirki geti aldrei uppfyllt skilyrði gildandi reglugerðar um algilda hönnun nægi ekki eitt og sér til þess að samþykkja íbúð í kjallara. Hafi ekki þótt tilefni til að vera með íbúð í kjallara þegar húsin hafi verið byggð og eigi það enn síður við í dag.

Sjónarmiðum kærenda um eignaupptöku og brot á jafnræðisreglu sé hafnað. Samanburður á öðrum eignum sem skráðar hafi verið fullgerðar og samþykktar fyrir gildistöku gildandi byggingarreglugerðar sé að jafnaði ekki tækur. Þær séu ekki fordæmisgefandi fyrir aðrar sam­bæri­legar eignir sökum þess að taka verði mið af gildandi reglum og lögum þar sem gerðar séu ríkari kröfur en hafi verið í eldri reglugerð. Þá geti jafnræðisreglan ekki veitt réttindi sem séu í andstöðu við lög og gildandi reglugerðir.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2025 að synja umsókn kærenda um leyfi til að breyta skráningu eignarhluta 0001 í húsinu að Grenimel 25 úr ósamþykktri íbúð í samþykkta. Eignarhlutinn er í húsi sem reist var árið 1945.

Í núgildandi byggingarreglugerð nr. 112/2012 er ekki að finna almenn ákvæði um hvernig fara skuli með byggingarleyfisumsóknir sem varða breytingar á byggingum sem byggðar hafa verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar, en tekin er afstaða til þess í einstökum ákvæðum hennar hvort þar greindar kröfur þurfi að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Í gr. 6.1.6. byggingar-reglugerðar, sem fjallar um framsetningu krafna, er tekið fram að meginreglur í 6. hluta reglugerðarinnar séu ófrávíkjanlegar en viðmiðunarreglur séu frávíkjanlegar ef sýnt sé fram á að að­gengi og öryggi sé tryggt með jafngildum hætti og ef meginregla viðkomandi ákvæðis væri uppfyllt. Verður þá að skila með hönnunargögnum greinargerð hönnuðar þar sem gerð er grein fyrir og rökstutt með hvaða hætti meginregla ákvæðisins er uppfyllt og aðgengi og öryggi tryggt. Séu önnur ákvæði umrædds hluta reglugerðarinnar ófrávíkjanleg nema annað sé sérstak-lega tekið fram í viðkomandi ákvæði.

Samkvæmt 2. mgr. gr. 6.1.5. reglugerðarinnar skal við breytingu á mannvirki sem byggt er í gildistíð eldri byggingarreglugerða almennt byggt á sjónarmiðum algildrar hönnunar, sbr. þó 3. mgr. Þar kemur fram að leyfisveitandi geti heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta hennar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita. Skal hönnuður þá skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum er óskað eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt sé með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt.

Líkt og áður er rakið tók úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fyrir í máli nr. 101/2024 lögmæti sambærilegrar synjunar byggingarfulltrúa á umsókn kærenda um breytta skráningu eignar þeirra að Grenimel 25. Taldi nefndin að honum hefði verið rétt að synja umsókn kærenda, en þeir hefðu ekki brugðist við öllum athugasemdum sem komið hefðu fram af hans hálfu. Meðal þess sem út af hefði staðið og fjalla hefði þurft um í greinargerð hönnuðar væru ákvæði byggingarreglugerðar um lofthæð, íbúðir í kjallara og á jarðhæð sem og um flóttaleiðir og brunavarnir. Í kjölfarið sóttu kærendur að nýju um leyfi til að fá kjallaraíbúðina samþykkta og fylgdi með umsókninni greinargerð hönnuðar, dags. 11. febrúar 2025. Í henni er færður fram rökstuðningur fyrir því hvers vegna heimila eigi frávik frá gr. 6.1.2. um algilda hönnun, gr. 6.7.2. um lofthæð og birtuskilyrði og gr. 6.7.4. um íbúðir í kjallara og á jarðhæð. Jafnframt er tekið fram að í íbúðinni séu tvær flóttaleiðir í samræmi við meginmarkmið gr. 9.1.1., en björgunarop í stofu sé með hliðarhengdu opnanlegu fagi og nægilega stórt til þess að íbúar geti forðað sér.

Lágu svör byggingarfulltrúa við greinargerð hönnuðar fyrir við afgreiðslu málsins. Gerði hann engar athugasemdir við að lofthæð íbúðarinnar næði ekki því lágmarki sem gerður er áskilnaður um í gr. 6.7.2. í reglugerðinni. Þá verður ekki af gögnum ráðið að sérstaklega hafi verið tekið á rökstuðningi hönnuðar um flóttaleiðir, en fyrir lá sú afstaða Slökkviliðs höfuðborgar­svæðisins við meðferð fyrri umsóknar kærenda að flóttaleið um björgunarop teldist ekki full­gild flóttaleið og samræmdist ekki algildri hönnun. Hvað algilda hönnun varðaði féllst byggingar­fulltrúi ekki á að víkja skyldi frá ákvæðum byggingarreglugerðar um aðgengi og algilda hönnun sökum aldurs mannvirkis.  Þegar sótt væri um leyfi fyrir nýrri íbúð í kjallara þá þyrfti sú íbúð að uppfylla öll ákvæði þeirrar byggingarreglugerðar sem í gildi væri á þeim tíma. Varðandi íbúðir í kjallara var m.a. tekið fram að kjallari væri ekki hannaður sem íbúðarhúsnæði og að ef ekki væri hægt að uppfylla gildandi ákvæði reglugerðarinnar um íbúðarhúsnæði í kjallara þá væri ekki hægt að samþykkja þar íbúð. Eitt skilyrðanna væri að a.m.k. 25% af veggjum skyldu vera ofan frágengins yfirborðs lóðar, en aðrir veggir þó mest 0,5 m niður­grafnir sem ekki væri um að ræða í þessu tilviki.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.7.4. er óheimilt að hafa sjálfstæða nýja íbúð þar sem útveggir hennar eru niðurgrafnir nema að uppfylltum öllum þeim skilyrðum sem tiltekin eru í liðum a–d. Þar kemur m.a. fram í a. lið að minnst ein hlið íbúðarrýmis skuli ekki vera niðurgrafin, þ.e. frágengið yfirborð jarðvegs skal vera neðar en gólfkóti íbúðarinnar. Jafnframt er tekið fram í b. lið að óniðurgrafin hlið skuli snúa móti suðaustri, suðri, suðvestri eða vestri og þar skuli vera stofa íbúðarinnar. Þá kemur fram í 3. mgr. að allar kröfur til íbúða sem fram koma í reglu­gerðinni gildi um íbúðir sem falli undir 1. mgr., þ.m.t. eru kröfur um birtuskilyrði, loftræsingu og flóttaleiðir. Í kæru kemur fram að íbúðin uppfylli ekki skilyrði ákvæðisins, en stofa íbúðarinnar snúi til suðurs, en sé niðurgrafin. Ekki sé mögulegt að grafa frá hlið hússins m.a. vegna aðkomu í sameiginlegan garð og vegna áhrifa á útlit hússins, svo sem nánar var lýst í greinargerð hönnuðar. Í greinargerðinni kom einnig fram að ógerlegt væri að gera íbúðina með aðgengi fyrir alla. Ekki var þó tilgreint hvort unnt væri með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar væru uppfyllt, sbr. 3. mgr. gr. 6.1.5., er heimilar leyfisveitanda að víkja frá einstökum ákvæðum reglugerðarinnar að nánar greindum skilyrðum upp­fylltum. Að auki kemur fram í gildandi deiliskipulagi fyrir Mela, norðan Hagamels, staðgreinireit 1.540, sem tekur til umræddrar lóðar, að ekki sé heimilt að gera nýjar íbúðir í kjallara, en skv. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er meðal skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mann­virkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

Að öllu framangreindu virtu var byggingarfulltrúa rétt að synja umsókn kærenda um breytingu á skráningu umræddrar íbúðar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. apríl 2025 um að synja umsókn um leyfi til að fá samþykkta íbúð í kjallara hússins að Grenimel 25 í Reykjavík.