Árið 2024, föstudaginn 30. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 67/2024, kæra á ákvörðun Kjósarhrepps frá 5. júní 2024 um að hafna kröfu kæranda um niðurfellingu gjalda vegna grenndarstöðva og á grunngjaldi vegna óbyggðra lóða.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2024, er barst nefndinni 25. s.m. kærir Gamlibær ehf. þá ákvörðun Kjósarhrepps frá 5. júní 2024 að hafna kröfu um niðurfellingu gjalda vegna grenndarstöðva og á grunngjaldi vegna óbyggðra lóða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Kjósarhreppi 29. júlí 2024.
Málavextir: Kærandi í máli þessu er eigandi 17 lóða og sex orlofshúsa í Þúfu í Kjósarhreppi. Með erindi, dags. 25. maí 2024, óskaði kærandi eftir því við sveitarstjórn Kjósarhrepps að gjald sem innheimt hefði verið vegna reksturs grenndarstöðvar yrði endurgreitt og fellt niður hvað varði orlofssvæði Þúfu. Þá óskaði hann jafnframt eftir því að grunngjald sem lagt hefði verið á óbyggðar lóðir yrði endurgreitt og fellt niður. Vísaði kærandi til þess að greitt væri gjald fyrir sex orlofshús vegna reksturs grenndarstöðvar sem ekki væri til staðar í næsta nágrenni. Greidd væru fasteignagjöld af sex orlofshúsum og svokallað grunngjald af 17 óbyggðum lóðum.
Á fundi sveitarstjórnar 5. júní 2024 var erindi kæranda tekið fyrir. Í bókun fundarins kom meðal annars fram að Kjósin væri dreifbýli og því væri ekki hægt að gera sömu kröfur um nálægð grenndargáma eins og um þéttbýli væri að ræða. Óbyggðar lóðir í sveitarfélaginu væru margar og þjónuðu misjöfnum tilgangi. Taldi sveitarstjórn ekki tilefni til að fella niður framangreind gjöld og var kæranda tilkynnt um þessa niðurstöðu sveitarstjórnar með tölvupósti 12. júní 2024.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að grenndargámar á svæðinu hafi verið fjarlægðir af sveitarfélaginu. Þrátt fyrir brotthvarf þeirra hafi gjald að fjárhæð 24.000 kr. áfram verið lagt á lóðirnar vegna reksturs grenndarstöðva. Að auki innheimti sveitarfélagið 25.000 kr. á hvert orlofshús vegna reksturs móttökustöðvar sorps sem staðsett sé við Meðalfell. Grunngjald vegna óbyggðra lóða sé 7.000 kr. vegna reksturs sveitarfélagsins á sorphirðu. Auk þessara gjalda séu innheimt fasteignagjöld sem lögð séu á orlofshús og óbyggðar lóðir ásamt rotþróargjöldum.
Kærandi sé með lögheimili í Reykjavík og greiði sín gjöld til Reykjavíkurborgar þar sem það sæki sína þjónustu. Kærandi hafi nýtt sorptunnur neðan við Eyrarfjallsveg á meðan þær voru til staðar en eftir að þær voru fjarlægðar hentaði kæranda betur að skila sorpi til Reykjavíkur í stað þess að aka langa leið inn í Eilífsdal eða að Meðalfelli til förgunar á sorpi. Þegar um grófan úrgang sé að ræða nýti kærandi stöku sinnum móttökustöð sorps að Meðalfelli.
Kærandi sé ósáttur við að þurfa að greiða gjöld sem hann nýti ekki. Honum sé mismunað í samanburði við íbúa í Kjósarhreppi sem hafi þar lögheimili og geti þar með nýtt sér þau réttindi og þjónustu sem íbúum sveitarfélagsins standi til boða. Þó kærandi hafi aðgengi að móttökustöðvum sorps sé það „út í hött“ að tekið sé sérstakt gjald fyrir rekstur grenndarstöðvar sem hafi verið aflögð. Opnunartímar fyrir móttöku sorps sé á miðvikudögum, laugardögum og sunnudögum frá kl. 13:00 til kl. 16:00 eða samtals níu klukkustundir á viku. Þau gjöld sem séu innheimt réttlætist því ekki af kostnaði við sorphirðu í Kjósarhreppi.
Málsrök Kjósarhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er byggt á því að álagning sorpgjalda sem lögð séu á orlofshús og óbyggðar lóðir í eigu félags kæranda eigi sér skýra stoð í lögum og reglum sem um sveitarfélagið gilda. Sveitarstjórn hafi lögmæltum skyldum að gegna í tengslum við sorphirðu. Söfnun og förgun úrgangs sé eitt af lögbundnum skylduverkefnum sveitarfélaga og feli rekstur sorpstöðva í sér grunnþjónustu sem sveitarfélög veiti eigendum innan þeirra. Sveitarfélögum sé því heimilt að innheimta gjald af fasteignaeigendum vegna kostnaðar við veitingu þjónustunnar.
Í sveitarfélaginu séu fjórar grenndarstöðvar þar sem fasteignareigendur geti skilað sorpi. Grenndarstöðvunum sé dreift um sveitarfélagið þannig að sem flestir fasteignareigendur þurfi ekki að fara langan veg til þess að losa sig við sorp. Kjósarhreppur sé dreifbýli og því ekki hægt að gera sömu kröfur um nálægð eins og í þéttbýli. Grenndarstöðvarnar séu opnar allan sólarhringinn, alla daga, en móttökustöðin að Hurðarbaksholti sé opin laugardaga, sunnudaga og miðvikudaga, fjórar klukkustundir í senn. Sú þjónusta sem sveitarfélagið veiti sé því meiri en kærandi haldi fram. Grenndar- og móttökustöðvarnar séu staðsettar í grennd við orlofshús og lóðir kæranda og hafi hann góðan aðgang að þeim.
Samkvæmt 3. gr. samþykktar umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytisins frá 2. maí 2024 um meðhöndlun úrgangs í Kjósarhreppi beri Kjósarhreppur ábyrgð á meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu og sér til þess að rekin sé söfnunarstöð og grenndarstöðvar fyrir úrgang samkvæmt lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 11. gr. samþykktarinnar innheimti sveitarstjórn gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs í samræmi við 23. gr. laga nr. 55/2003. Gjaldið skuli lagt á hverja fasteign, frístundahús, lögbýli, rekstraraðila og óbyggða lóð sem njóti þjónustu samkvæmt samþykktinni. Þá segi í 4. mgr. 11. gr. að gjaldið skuli ákvarðað og innheimt samkvæmt gjaldskrá sem sett sé á grundvelli 5. mgr. 59. gr. laga nr. 7/1998.
Í 3. gr. gjaldskrár um meðhöndlun úrgangs í Kjósarhreppi sé kveðið á um gjöld sem sveitarfélagið innheimti fyrir fastan kostnað, rekstur grenndar- og söfnunarstöðva og meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu. Þar komi fram að 24.000 kr. gjald sé innheimt á hvert frístundahús vegna reksturs grenndarstöðva. Fái eigendur slíkra húsa aðgang að sorpstöðvum í sveitarfélaginu þar sem þeir geti skilað sorpi sem safnast í húsinu. Fáir eigi lögheimili í íbúðarhúsnæði í sveitarfélaginu en áætlað er að búið sé í um 200 frístundahúsum allt árið. Megnið af úrgangi í sveitarfélaginu komi til vegna frístundahúsa sem séu um 600 talsins. Eigendur frístundahúsa skili sorpi sínu á grenndarstöðvar sem sveitarfélagið starfræki svo og á móttökustöðina að Hurðabaksholti. Kostnaður sveitarfélagsins af rekstri grenndarstöðva sé því verulegur. Fjárhæð gjaldanna sem innheimt séu á hvert frístundahús sé ákveðin með það að markmiði að innheimt gjöld samsvari sem næst raunkostnaði af rekstri grenndarstöðva.
Sveitarfélagið innheimti 7.000 kr. gjald af hverri óbyggðri lóð vegna þjónustu við meðhöndlun úrgangs sem kann að falla til á slíkum lóðum, óháð nýtingu þeirra. Allir eigendur óbyggðra lóða hafi aðgang að grenndarstöðvum og söfnunarstöð sveitarfélagsins. Ómögulegt sé að reikna út með nákvæmum hætti í hvaða mæli sorpþjónusta sveitarfélagsins sé nýtt af hverjum og einum eiganda óbyggðrar lóðar. Grunngjaldið sé hóflegt og sé fjárhæð þess ákveðin með það fyrir augum að hún samsvari raunkostnaði við meðhöndlun úrgangs sem almennt fellur til á óbyggðum lóðum innan sveitarfélagsins, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003.
Fjárhæð gjalda sem lögð séu á eigendur fasteigna í sveitarfélaginu séu eingöngu nýtt af sveitarfélaginu til að mæta kostnaði sem hlýst af þjónustu við meðhöndlun úrgangs sem sveitafélaginu sé lögum samkvæmt skylt að veita. Eigi það einnig við um þau gjöld sem lögð séu á kæranda vegna orlofshúsa og óbyggðra lóða. Ómögulegt væri fyrir sveitarfélagið að innheimta lægri gjöld en nú sé gert enda myndu gjöldin ekki standa undir kostnaði við veitingu þjónustunnar. Síðastliðin tvö ár hafi þjónusta sveitarfélagsins verið rekin með umtalsverðum halla og nemi sorpgjöld á frístundahús og óbyggðar lóðir lægri fjárhæð en áætlaður kostnaður af sorphirðu fyrir slíkar fasteignir. Þó kærandi kjósi að skila sínu sorpi í grenndargáma breyti það því ekki að hann njóti þeirrar þjónustu við sorphirðu sem Kjósarhreppur bjóði upp á. Þá skipti það engu máli að félag kæranda sé skráð með lögheimili í Reykjavík og njóti þjónustu þar. Þjónusta sveitarfélagsins hvað varði meðhöndlun úrgangs sé eftir sem áður veitt þeim sem eigi fasteignir í viðkomandi sveitarfélagi.
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Kjósarhrepps frá 5. júní 2024 að hafna kröfu kæranda um niðurfellingu gjalda vegna grenndarstöðva og grunngjalds á óbyggðar lóðir.
Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs er sveitarstjórn skylt að ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi. Ber hún ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs og skal sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang. Samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar setur sveitarstjórn sérstaka samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem greinir í lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þar er heimilt að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði.
Þessi fyrirmæli taka mið af því að meðhöndlun sorps er grunnþjónusta í sveitarfélagi. Hún þarf að vera í föstum skorðum og er þess eðlis að hún má ekki falla niður þótt einhverjir íbúar nýti sér hana ekki. Í gildi er samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Kjósarhreppi nr. 570/2024. Samkvæmt 3. gr. hennar ber Kjósarhreppur ábyrgð á meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu og sér til þess að rekin sé söfnunarstöð og grenndarstöðvar fyrir úrgang samkvæmt lögum nr. 55/2003 og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum með stoð í þeim lögum. Í 5. gr. samþykktarinnar kemur fram að húsráðanda frístundahúss sé skylt að flokka þann úrgang sem til fellur í samræmi við samþykktina. Þá sé það á ábyrgð húsráðanda að skila úrgangi á grenndarstöð eða söfnunarstöð sveitarfélagsins eftir því sem við á. Í 8. gr. er fjallað um skyldur húsráðenda og landeigenda í sveitarfélaginu til þess að fara eftir þeim reglum sem sveitarfélagið setur um meðhöndlun úrgangs. Sérhverjum fasteignareiganda eða umráðamanni í sveitarfélaginu sé skylt að nota þau ílát og þær aðferðir sem sveitarstjórn ákveður.
Samkvæmt 2. mgr. 23. laga nr. 55/2003 skulu sveitarfélög innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs. Tekið er fram að skylt sé að innheimta gjald sem næst raunkostnaði við viðkomandi þjónustu, svo sem með því að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Þó er heimilt að færa innheimtu gjalda að nokkru á milli úrgangsflokka í því skyni að stuðla að markmiðum laganna auk þess að heimilt er að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu til þess að innheimta allt að 25% af heildarkostnaði sveitarfélags. Samkvæmt 4. mgr. lagagreinarinnar skal birta slíka gjaldskrá í B–deild Stjórnartíðinda.
Á fundi sveitarstjórnar Kjósarhrepps 7. febrúar 2024 var gjaldskrá um meðhöndlun úrgangs í Kjósarhreppi lögð fram til staðfestingar og hún samþykkt samhljóða. Í 6. gr. gjaldskrárinnar er mælt fyrir um grunngjald á óbyggðar lóðir að fjárhæð 7.000 kr. Gjaldskrá um meðhöndlun úrgangs í Kjósarhreppi nr. 230/2024 var birt til samræmis við 4. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 í B–deild Stjórnartíðinda 27. febrúar 2024. Í hinni birtu gjaldskrá er hins vegar ekki að finna ákvæði er varðar innheimtu grunngjalds á óbyggðar lóðir. Virðist því sem ákvæðið hafi verið fellt úr gjaldskránni fyrir opinbera birtingu hennar í B–deild Stjórnartíðinda. Umdeild gjaldtaka sveitarfélagsins á óbyggðar lóðir á sér því ekki stoð í hinni birtu gjaldskrá.
Í 3. gr. gjaldskrárinnar nr. 230/2024 er mælt fyrir um gjald vegna reksturs grenndar- og söfnunarstöðva. Í sömu grein kemur fram að innheimt skuli 24.000 kr. gjald á frístundahúsnæði fyrir rekstur grenndarstöðva. Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Fjárhæðin verður einnig að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sem hlýst af því að veita þjónustuna sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald.
Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum tekur umdeilt gjald vegna reksturs grenndarstöðva mið af áætluðum kostnaði sveitarfélagsins við veitta þjónustu í samræmi við áskilnað 3. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 um að álögð gjöld megi ekki vera hærri en kostnaður af rekstri þjónustunnar. Þá er og ljóst að sveitarfélagið hefur samkvæmt heimild í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 55/2003 valið að fara þá leið að jafna kostnaði vegna reksturs grenndarstöðva með því að innheimta fast gjald á hvert frístundahús.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi að því er varðar grunngjald vegna óbyggðra lóða. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun sveitarfélagsins Kjósarhrepps frá 5. júní 2024 um að hafna niðurfellingu grunngjalds vegna óbyggðra lóða. Að öðru leyti stendur ákvörðunin óröskuð.
