Ár 2008, fimmtudaginn 27. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 65/2007, kæra á samþykkt sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 21. júní 2007 um breytingu á deiliskipulagi hluta úr landi Laugaskóla í Reykjadal, Þingeyjarsveit.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. júlí 2007, er barst nefndinni hinn 9. sama mánaðar, kærir Björn Þ. Guðmundsson hdl., f.h. S og K, eigenda 2/3 hluta fasteignarinnar Varmahlíðar í Reykjadal, Þingeyjarsveit, samþykkt sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 21. júní 2007 um breytingu á deiliskipulagi hluta lands Laugaskóla í Reykjadal.
Þriðji eigandi Varmahlíðar, H, bróðir kærenda, leggst ekki gegn kæru þessari. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar. Þá setja og kærendur fram kröfu um greiðslu málskostnaðar.
Í kæru kemur fram að hún sé sett fram til að rjúfa kærufrest og frekari rök boðuð síðar.
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til lögmanns kærenda, dags. 30. júlí 2007, var bent á að svo virtist sem hin kærða ákvörðun hefði ekki tekið gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda og væri því ekki kæranleg til nefndarinnar.
Með bréfi lögmanns kærenda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. ágúst 2007, óskaði hann þess að litið yrði á erindi hans sem nýja kæru þar sem nú lægi fyrir að umrædd ákvörðun hefði verið birt hinn 3. ágúst 2007. Var þess jafnframt farið á leit að kærumálið yrði ekki tekið fyrir fyrr en frekari greinargerð bærist nefndinni. Barst úrskurðarnefndinni erindi frá lögmanninum hinn 27. ágúst 2007 þar sem sett voru fram rök kærenda í málinu.
Ekki hafa verið hafnar neinar framkvæmdir á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar og ekki hefur komið fram að þær séu yfirvofandi. Hafa því ekki verið skilyrði til að úrskurða til bráðabirgða um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sbr. 6. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Þingeyjarsveitar hinn 29. mars 2007 var eftirfarandi fært til bókar í tilefni af tillögu að breytingu á deiliskipulagi sem gerð hafði verið á árinu 2001 fyrir hluta af landi Laugaskóla í Reykjadal: „Breyting á deiliskipulagi við Framhaldsskólann á Laugum. Erindið er samþykkt eins og það kemur fyrir á teikningu … Sá fyrirvari er gerður á samþykkt erindisins að sveitarfélagið sjái ekki um gatnagerð á svæðinu nema sérstaklega sé um það samið.“ Á fundi sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar hinn 12. apríl 2007 var m.a. eftirfarandi fært til bókar: „Fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar frá 29. mars. Sveitarstjórn samþykkir afgreiðslu nefndarinnar á liðum 1 til 3 og felur sveitarstjóra að afla gagna, þar sem það á við, og auglýsa … breytingar á deiliskipulagi … við Framhaldsskólann á Laugum í samræmi við fyrirmæli í lögum.“ Í auglýsingu er birtist um tillögu að breyttu deiliskipulagi í landi Laugaskóla sagði m.a: „Sveitarstjórn Þingeyjarsveitar, samþykkti á fundi sínum þann 12. apríl 2007, að auglýsa til kynningar tillögu að breyttu deiliskipulagi í landi Laugaskóla, Reykjadal, skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum. Um er að ræða breytingu þar sem tvær nýjar lóðir fyrir einbýlishús (B8 og B9) eru skipulagðar.“ Gerðu kærendur athugasemdir við tillöguna er aðallega lutu að grenndarsjónarmiðum.
Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar hinn 18. júní 2007 var eftirfarandi fært til bókar:
„Breyting á deiliskipulagi við Framhaldsskólann á Laugum. Breytingartillagan var send til birtingar í Lögbirtingarblaðinu 25. apríl (útgáfud. 30. apríl). Auglýsingin birtist í Morgunblaðinu 29. apríl og í Hlaupastelpunni 2. maí. Frestur til að gera athugasemdir rann út 12. júní og barst ein athugasemd frá eigendum Varmahlíðar … Athugasemdin gengur út á að verði tvær nýjar lóðir skipulagðar á því svæði sem um ræðir muni það rýra verulega gildi lóðar og húss Varmahlíðar sem hefur staðið í rúm 70 ár. Þá er rætt um að svipmót byggðarinnar muni gjörbreytast með húsbyggingum á umræddu svæði og útsýni frá Varmahlíð muni skerðast. Þá nefna eigendurnir að fullyrt hafi verið þegar húsin merkt B5 og B6 voru byggð að ekki yrði byggt ofar í landi Laugaskóla.
Vandséð er að gildi lóðar og húss Varmahlíðar rýrni við það að skipulagðar verði tvær nýjar lóðir og byggð á þeim einlyft hús, þar sem gólfkóti verður um 8 m lægri en í Varmahlíð. Þá er byggingareitur a.m.k. 8 m frá lóðarmörkum. Ekki verður hjá því komist að bygging tveggja einbýlishúsa breyti ásýnd og umhverfi. Ugglaust mun útsýni skerðast eitthvað frá því sem nú er úr Varmahlíð, en slíkt hefur gerst á umliðnum árum m.a. með skógrækt. … Nefndin mælist til að sveitarstjórn staðfesti deiliskipulagsbreytinguna óbreytta og auglýsi hana í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni athugun Skipulagsstofnunar.“
Á fundi sveitarstjórnar hinn 21. júní 2007 var framangreind tillaga umhverfis- og skipulagsnefndar samþykkt með eftirfarandi bókun: „Sveitarstjórn samþykkir tillöguna að breytingu á deiliskipulagi við Framhaldsskólann á Laugum samhljóða og felur sveitarstjóra að sjá um gildistöku hennar.“
Í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarstjóra, dags. 5. júlí 2007, segir m.a. eftirfarandi:
„Vísað er til erindis Þingeyjarsveitar, dags. 22. júní 2007, þar sem breyting á deiliskipulagi í landi Laugaskóla, Reykjadal, er send Skipulagsstofnun til yfirferðar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Deiliskipulagsbreytingin var samþykkt í sveitarstjórn 21. júní 2007 ásamt umsögn sveitastjóra um framkomnar athugasemdir, dags. 10. júní. Málsmeðferð var skv. 1. mgr. 26 gr. skipulags- og byggingarlaga.
Breytingin felst í að bætt er við tveimur nýjum lóðum fyrir einbýlishús. Ekki er til svæðis- eða aðalskipulag fyrir svæðið.
Deiliskipulagsbreytingin er sett fram á uppdrætti í mkv. 1:1000, dags. 8. mars 2007, og er greinargerð á uppdrætti.
Skipulagsstofnun hefur yfirfarið framlögð gögn og telur að áður en birt verði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda þurfi sveitarstjórn að gera grein fyrir því hvernig gert er ráð fyrir þróun á Laugaskólasvæðinu í tillögu að aðalskipulagi Þingeyjarsveitar. Ljóst þarf að vera að deiliskipulag þetta sé í samræmi við stefnu aðalskipulagsins sem nú er í vinnslu. Stofnunin bendir jafnframt á að leita þarf umsagnar Fornleifaverndar varðandi fornleifar og einnig vantar yfirlitsmynd eða útdrátt úr landakorti til glöggvunar á staðsetningu svæðisins.“
Í bréfi sveitarstjóra til Skipulagsstofnunar, dags. 30. júlí 2007, segir m.a. eftirfarandi:
„Eins og fram kemur í bréfi yðar er unnið að gerð aðalskipulags í Þingeyjarsveit. Af ýmsum ástæðum hefur vinnan tekið lengri tíma en vonir stóðu til. Eigi að síður er ljóst að á Laugaskólasvæðinu verða stofnanir (skóla- og íþróttamannvirki) sem og íbúðarhús eins og eru á svæðinu nú. Á því svæði sem breytingin á deiliskipulaginu tekur til, hljóta að verða íbúðarhús enda íbúðarhús allt um kring.
Sveitarstjórn hefur í raun, þ.e. við deiliskipulagsgerð árið 2000/2001 markað þá stefnu og núverandi sveitarstjórn einnig með samþykkt þeirrar breytingar á deiliskipulaginu sem um ræðir.“
Í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarstjóra, dags. 10. ágúst 2007, segir m.a. eftirfarandi:
„Með bréfi Þingeyjarsveitar, dags. 30. júlí 2007, er gerð grein fyrir ofangreindum athugasemdum stofnunarinnar og gerir Skipulagsstofnun ráð fyrir því að mörkuð verði stefna um framtíð Laugaskólasvæðisins í aðalskipulagi því sem nú er í vinnslu.
Skipulagsstofnun hefur yfirfarið framlögð gögn og gerir ekki athugasemd við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda.“
Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingar fyrir hluta úr landi Laugaskóla birtist í B-deild Stjórnartíðinda hinn 3. ágúst 2007.
Skutu kærendur ákvörðuninni um deiliskipulagsbreytinguna til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að ekki liggi fyrir aðalskipulag Þingeyjarsveitar og þ.m.t. þess svæðis er hin kærða ákvörðun taki til. Deiliskipulagsbreytingin sé það veruleg að hún sé aðalskipulagsskyld og raunar viðurkenni sveitarstjórn að svo sé með tilvísun til 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Þá sé bent á að sveitarstjórn hafi ekki sent kærendum svör við athugasemdum þeim er settar hafi verið fram á auglýsingartíma tillögunnar, sbr. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Málsrök Þingeyjarsveitar: Af hálfu sveitarstjórnar er látið nægja að vísa í fyrirliggjandi gögn í málinu.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi breytingar á deiliskipulagi er sett var á árinu 2001 fyrir hluta úr landi Laugaskóla í Reykjadal, Þingeyjarsveit. Felur breytingin það í sér að aukið er við áður deiliskipulagt svæði og tveimur byggingarlóðum fyrir einbýlishús komið fyrir við suðausturhorn þess, utan marka hins fyrra deiliskipulags. Aðkomuvegur að þessum lóðum liggur við suðausturhorn fyrra skipulagssvæðis, og að hluta til innan marka þess, en engar aðrar breytingar er að sjá innan marka fyrra skipulags. Fram kom í auglýsingu sveitarstjórnar á tillögu að umræddri skipulagsbreytingu, að málsmeðferð væri í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þar segir að ákveði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi skuli fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga skal deiliskipulag gert á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Sveitarstjórn getur þó, samkvæmt 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með skipulags- og byggingarlögum, auglýst tillögu að deiliskipulagi að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar án þess að fyrir liggi staðfest aðal- eða svæðisskipulag.
Fyrir liggur að hvorki er til staðar staðfest aðalskipulag Þingeyjarsveitar né svæðisskipulag umrædds svæðis. Ekki voru því skilyrði til þess að gera deiliskipulag með stoð í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga fyrir það svæði, sem aukið var við áður deiliskipulagt svæði, með hinni kærðu ákvörðun. Ekki hefur heldur komið fram að leitað hafi verið meðmæla Skipulagsstofnunar samkvæmt 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða skipulags- og byggingarlaga við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Verður og að telja að afmörkun hins nýja deiliskipulagssvæðis hafi ekki verið í samræmi við ákvæði um deiliskipulag í gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Loks verður ekki séð að athugasemdum kærenda hafi verið svarað af hálfu sveitarstjórnar svo sem áskilið er í 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Samkvæmt því sem að framan er rakið var undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar áfátt og að auki skorti hana viðhlítandi lagastoð. Verður hún því felld úr gildi.
Kærendur hafa í máli þessu gert kröfu um kærumálskostnað. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar eru markaðar í 8. gr. skipulags- og byggingarlaga en þar er ekki að finna heimild fyrir úrskurðarnefndina til að úrskurða um kærumálskostnað á hendur málsaðilum. Verður ekki talið að unnt sé að úrskurða um slíkan kostnað án beinnar lagastoðar og styðst sú ályktun við lögmætisreglu íslensks stjórnarfars- og stjórnskipunarréttar, en hún felur m.a. í sér að hver sú athöfn stjórnvalda sem leggur skyldur á herðar einstaklingum verði að eiga sér ótvíræða lagastoð. Verður kröfu kærenda um kærumálskostnað af þessum sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Samþykkt sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 21. júní 2007 um breytt deiliskipulag hluta lands Laugaskóla í Reykjadal, Þingeyjarsveit, er felld úr gildi.
Kröfu kærenda um kærumálskostnað er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_____________________________
Hjalti Steinþórsson
_______________________________ ____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
