Árið 2018, fimmtudaginn 12. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 64/2016, kæra á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 7. apríl 2016 á breytingu deiliskipulags Móa, Skrauthóla og Sjávarhóla vegna Sætúns I, Kjalarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júní 2016, er barst nefndinni 16. s.m., kæra fyrirsvarsmenn félaganna Skurns ehf. og Stjörnueggs ehf., sem skráð eru til heimilis að Vallá á Kjalarnesi, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. apríl 2016 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Móa, Skrauthóla og Sjávarhóla vegna Sætúns I. Breytingin var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. maí s.á. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 6. september 2016.
Málavextir: Í gildi er deiliskipulag frá árinu 1975, sem gert var í tilefni þess að skipulagðar voru nokkrar landspildur úr landi Móa, Skrauthóla og Sjávarhóla. Á hverri spildu var gert ráð fyrir íbúðarhúsi og útihúsi. Skipulaginu hefur verið breytt nokkrum sinnum, þ. á m. var skipulagi spildunnar Sætúns I breytt á árinu 2007. Með þeirri breytingu var spildunni skipt upp í nokkur svæði sem auðkennd voru með bókstöfum á stafrófsbilinu A til F. Á svæðum B og C, sem voru samliggjandi, voru skilgreindir byggingarreitir fyrir atvinnuhúsnæði og þess getið að á svæði B stæði þegar hús sem notað væri fyrir kjúklingarækt.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 20. nóvember 2015 var lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulagi landspildunnar Sætúns I. Í umsókninni fólst að áðurgreind svæði B og C yrðu sameinuð í eina byggingarlóð og að byggingarreitir á henni yrði einn byggingar-reitur. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti á fundi sínum 25. nóvember s.á. að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi, með vísan til 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og var sú samþykkt síðar staðfest af borgarráði. Tillagan var auglýst til kynningar 8. janúar 2016 með athugasemdafresti til 19. febrúar s.á. Komu kærendur á framfæri athugasemdum auk þess sem hverfisráð Kjalarness bókaði um málið á fundi sínum hinn 11. febrúar s.á.
Tillagan var tekin fyrir að loknum auglýsingafresti í umhverfis- og skipulagsráði hinn 30. mars 2016 og samþykkt þar, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 18. mars s.á. Í umsögn skipulagsfulltrúa kom fram að eingöngu væri um sameiningu lóða að ræða sem ekki hefði áhrif á gildi þáverandi deiliskipulags. Væri því lagt til að tillagan yrði samþykkt óbreytt. Borgarráð staðfesti síðan þessa afgreiðslu og var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er því haldið fram að með breyttu deiliskipulagi skapist óviðunandi hætta á tjóni fyrir atvinnurekstur sem annar kærenda stundi á aðliggjandi landspildu, þ.e. á Sætúni II, sem sé í eigu hins kærandans. Á spildunni séu tvö uppeldishús fyrir varpfugla sem standi á mörkum þess svæðis þar sem breytt deiliskipulag geri ráð fyrir ný-byggingum. Kærendur telji að með breyttu deiliskipulagi, sem skilja verði sem svo að heimili hús til kjúklingaræktunar, skapist óviðunandi smithætta sem raskað geti hagsmunum þeirra.
Vísað sé til laga nr. 55/2013 um velferð dýra, laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem hafi að geyma reglur sem hafi það að markmiði að koma í veg fyrir smithættu milli dýra annars vegar og milli dýra og manna hins vegar. Um smithættu alifugla gildi síðan sérstakar reglur, sem finna megi í reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, og í reglugerð nr. 135/2015 um velferð alifugla. Um staðsetningu nýrra alifuglabúa og fjarlægðir á milli eldishúsa gildi m.a. 20. gr. reglugerðar um velferð alifugla og 6. gr. reglugerðar um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Telja verði að við gerð tillagna að breyttu deiliskipulagi Sætúns I hafi framangreindra reglna ekki verið gætt.
Ætla megi að deiliskipulagsbreytingin leiði til mikillar stækkunar þess bústofns sem fyrir sé að Sætúni I. Ekki liggi fyrir hver umhverfisáhrifin af slíkri stækkun yrðu, en líkur séu á að þau yrðu veruleg. Þá sé umrætt svæði skilgreint sem landbúnaðarsvæði í gildandi aðalskipulagi og því séu tillögur um íbúðarbyggð að Sætúni I ekki í samræmi við stefnu þess.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að umrædd deili-skipulagsbreyting feli í sér að tvær lóðir fyrir atvinnuhúsnæði verði sameinaðar í eina, auk þess sem hámarksbyggingarmagn sé skilgreint með nákvæmari hætti en áður hafi verið. Nýtingarhlutfall lóðarinnar verði að hámarki 0,42. Að öðru leyti sé skipulagið óbreytt. Ekki sé talið að deiliskipulagsbreytingin hafi í för með sér aukna smithættu. Fari svo að núverandi búrekstur verði stækkaður þurfi af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að vinna nýtt starfsleyfi. Komi þá umhverfisáhrif stækkunar til skoðunar í samræmi við gildandi lög og reglu-gerðir. Við vinnslu deiliskipulagstillögunnar hafi umsagnar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur verið aflað og hafi þar komið fram að engin fjarlægðarmörk væru sett á milli búa af þeirri stærðargráðu sem tillagan geri ráð fyrir, enda verði fjöldi fugla á lóðinni að hámarki 38.500. Með tilliti til aðstæðna hafi skipulagsfulltrúi engu að síður gert kröfu um að fjarlægð milli atvinnuhúsa á skipulagsvæðinu og íbúðarhúsa yrði ekki undir 50 m.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi með tilliti til ákvæða laga og reglugerða sem gilda um starfsemi alifuglabúa. Kærendur telja að þau uppbyggingar-áform sem felist í hinu breytta skipulagi muni auka hættu á smiti í alifuglarækt sem þeir stundi á mörkum þess svæðis sem breytingin tekur til.
Á skipulagsvæðinu er fyrir 726 m2 bygging, sem reist var á árunum 1975-79. Heimilað er að stækka hana um 320 m2. Að auki er heimiluð bygging þriggja samliggjandi húsa, sem hvert um sig yrði 640 m2 að stærð. Sú bygging sem þegar hefur verið reist stendur 10 m frá mörkum lóðar kærenda, en við lóðarmörkin stendur alifuglahús þeirra, sem byggt var á árunum 1985-86. Hinar fyrirhuguðu nýbyggingar munu allar standa fjær húsum kærenda en sú bygging sem þar er þegar fyrir. Í skilmálum hins breytta skipulags er kveðið á um að byggingarreitir nýrra atvinnuhúsa skuli standa a.m.k. 50 m frá byggingarreitum íbúðarhúsa, en af skýringarmyndum á skipulagsuppdrætti má ráða að fyrirhugaðar byggingar muni að hluta standa nær alifuglahúsi kærenda en 50 m, en það er ekki breyting frá því sem fyrra skipulag gerði ráð fyrir.
Reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína er sett með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en markmið þeirra laga er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið laganna að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Með reglugerðinni er kveðið á um að skipulagsyfirvöld skuli hafa ákvæði hennar til hliðsjónar við töku skipulagsákvarðana um staðsetningu eldishúsa, þ. á m. eldishúsa fyrir alifugla. Í gögnum málsins kemur fram að leitað hafi verið umsagnar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur við skipulagsgerðina og að á grundvelli þeirrar umsagnar hafi m.a. verið gerð sú krafa að eldishúsin yrðu ekki nær byggingarreitum íbúðarhúsa en 50 m. Einnig kemur fram í gögnum málsins að fyrirhuguð starfsemi næði ekki þeim stærðarmörkum sem virkja ákvæði reglugerðarinnar um lágmarksfjarlægð slíkra húsa frá mannabústöðum, útivistarsvæðum og vinnustöðum. Að því er varðar staðsetningu með tilliti til annarra eldishúsa kemur fram í 6. gr. reglugerðarinnar að sveitarstjórn sé eftirlátið að ákveða þá fjarlægð. Með tilliti til markmiða laganna sem reglugerðin byggir á verða ákvæði hennar ekki skilin sem svo að henni sé ætlað að stuðla að vörnum gegn mögulegri útbreiðslu dýrasjúkdóma á milli mismunandi eldishúsa. Verður því ekki byggt á ákvæðum hennar með þeim hætti sem kærendur gera kröfu um varðandi nálægð við eldishús þeirra.
Í 20. gr. reglugerðar nr. 135/2015 um velferð alifugla er kveðið á um að við ákvörðun um staðsetningu nýrra alifuglabúa skuli m.a. taka mið af öðrum alifuglabúum, en þess ekki getið hvaða nánari skilyrði geti falist í þeim áskilnaði. Matvælastofnun fer með framkvæmd reglugerðarinnar og verður ný starfsemi alifuglabúa ekki hafin fyrr en stofnunin hefur staðfest að m.a. húsakostur uppfylli skilyrði reglugerðarinnar, sbr. 3. gr. hennar. Verður hvorki af reglugerðinni ráðið né þeim þeim lögum er hún hvílir á, sbr. lög nr. 55/2013 um velferð dýra og lög nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, að lagðar séu sérstakar skyldur á skipulagsyfirvöld við skipulag svæða undir þá starfsemi sem lögin og reglugerðin taka til. Verður krafa kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því ekki byggð á tilvitnuðu ákvæði reglugerðar um velferð alifugla.
Lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana gilda m.a. um skipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem marka stefnu varðandi leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. laganna. Í viðauka 1 við síðarnefndu lögin falla framkvæmdir vegna þauleldis alifugla af þeirri stæðar sem hér um ræðir í flokk B, en meta þarf í hverju tilviki fyrir sig hvort slíkar framkvæmdir skuli sæta mati á umhverfisáhrifum. Í 3. gr. laga um umhverfismat áætlana kemur enn fremur fram að óverulegar breytingar á skipulagsáætlunum séu ekki háðar ákvæðum laganna, enda séu þær ekki taldar líklegar til að hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið. Til þess ber að líta að hin kærða ákvörðun fólst einkum í sameiningu tveggja lóða innan skipulagssvæðisins en hafði hvorki í för með sér breytingu á heimilaðri landnotkun lóðanna né verulegar breytingar á uppbyggingarheimildum. Með vísan til 3. gr. laga um umhverfismat áætlana var því ekki skylt að meta umhverfisáhrif hinnar kærðu ákvörðunar, enda verður breytingin ekki talin hafa í för með sér veruleg áhrif á umhverfið umfram það sem þegar var heimilað með eldra skipulagi.
Í greinargerð gildandi aðalskipulags er kveðið á um að íbúðarbyggingar á landbúnaðarsvæðum skuli fyrst og fremst tengjast búrekstri á viðkomandi landi, en að einnig megi gera ráð fyrir stökum íbúðarhúsum í tengslum við tómstundabúskap. Innan þess skipulagssvæðis sem hin kærða ákvörðun nær til, sem flokkað er sem landbúnaðarsvæði, er gert ráð fyrir tveimur byggingarreitum fyrir íbúðarhús, en á öðrum þeirra stendur nú þegar slíkt hús. Reitirnir eru í 50 og 57 m fjarlægð frá hinum umdeilda byggingarreit þar sem áform eru uppi um að reisa nýtt alifuglahús. Með hliðsjón af þessum aðstæðum og gögnum málsins verður ekki annað séð en að umræddir byggingarreitir fyrir íbúðarhús séu í samræmi við landnotkunarheimildum aðalskipulags.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 7. apríl 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Móa, Skrauthóla og Sjávarhóla vegna Sætúns I á Kjalarnesi.
