Árið 2025, fimmtudaginn 26. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 63/2025, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 15. janúar 2025 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurhafnar vegna Flensborgarhafnar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir A, Suðurgötu 70, Hafnarfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 15. janúar 2025 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurhafnar vegna Flensborgarhafnar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 14. maí 2025.
Málavextir: Hinn 31. ágúst 2022 samþykkti bæjarstjórn Hafnarfjarðar breytingu á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 vegna Suðurhafnar og Flensborgarhafnar. Fólst breytingin m.a. í því að landnotkun Flensborgarhafnar fór úr því að vera hafnarsvæði (H2) í miðsvæði (M5). Tók breytingin gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. janúar 2023. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 5. september 2024 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi Flensborgarhafnar á 4,4 ha svæði er gerði ráð fyrir uppbyggingu blandaðrar byggðar með verslun og þjónustu á jarðhæðum og allt að 151 íbúð á efri hæðum. Samþykkti ráðið að tillagan yrði auglýst og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 11. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 19. s.m. til 3. nóvember s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma, m.a. frá kæranda þessa máls. Á fundi skipulags- og byggingaráðs 18. desember s.á. var lögð fram uppfærð greinargerð ásamt svörum skipulagsfulltrúa við framkomnum athugasemdum. Tók ráðið undir svör skipulagsfulltrúa og samþykkti uppfærða greinargerð og vísaði málinu til staðfestingar bæjarstjórnar. Á fundi bæjarstjórnar 15. janúar 2025 var tillaga að deiliskipulagsbreytingunni samþykkt og hún send Skipulagsstofnun sem með bréfi, dags. 6. febrúar 2025, gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsingu um samþykkt hennar, en taldi þó að lagfæra og skýra þyrfti tiltekin atriði. Gerðar voru breytingar á samþykktri tillögu í samræmi við athugasemdir Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagsbreytingin tók að lokum gildi við birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 21. mars 2025.
Málsrök kæranda: Kærandi telur hið kærða deiliskipulag ekki vera í samræmi við gildandi Aðalskipulag Hafnarfjarðar 2013–2025 hvað varði byggingarmagn, hæðir húsa og ásýnd hverfisins. Það sé óviðunandi að aðilar með sérhagsmuni geti alltaf náð fram aukningu á byggingarmagni á öllum stigum skipulagsvinnu. Skipulagsyfirvöld standi ekki í lappirnar um það sem þau hafi lofað í skipulagslýsingu, rammaskipulagi og aðalskipulagi. Þessa þróun þurfi að stöðva.
Í gildandi aðalskipulagi segi að á reitnum Flensborgarhöfn (M5) skuli hámarkshæð húsa vera þrjár hæðir, en undantekning sé gerð fyrir hús vestast á reitnum sem megi vera fjórar hæðir. Auk þess sé sérstaklega tekið fram í aðalskipulaginu að byggð skuli vera smágerð. Í hinu kærða deiliskipulagi séu fjölmargar byggingar með fleiri en þrjár hæðir. Margar þeirra séu með þrjár hæðir, kjallara og ris, en hæðir slíkra húsa séu a.m.k. 4,5. Vegna ósamræmis milli hins kærða deiliskipulags og aðalskipulags hvað þetta varði verði ekki hjá því komist að fella það úr gildi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Í aðalskipulaginu segi m.a. í kafla 3.2.1 að sjónlínur á milli bygginga verði tryggðar til að skapa sjónræn tengsl á milli hafnar og nærliggjandi byggðar. Í hinu kærða deiliskipulagi sé hins vegar búið að raða upp byggingum á vesturhelmingi hverfisins frá Flensborgarstræti 1a–9 og 2a–14b sitt á hvað, þannig að búið sé að loka öllum sjónásum milli hafnar og nærliggjandi byggðar. Hér sé aftur brotið gegn skilmálum aðalskipulagsins. Þá eigi samkvæmt aðalskipulagi að vera verslun og/eða þjónusta á neðstu hæðum en eingöngu íbúðir á efri hæðum. Deiliskipulagið brjóti gegn þessum skilmálum þar sem á lóðum Flensborgarstrætis 12–16 sé gert ráð fyrir íbúðum á öllum hæðum og ekki gerð kvöð um starfsemi á 1. hæð.
Búið sé að hrúga mikilli íbúabyggð og nýrri starfsemi á hið umrædda svæði auk aðliggjandi svæða á grundvelli skipulagsáætlana sem séu annað hvort nýlega samþykktar eða í vinnslu. Lausnir sem lagðar séu til í umferðarmálum séu í besta falli ósannfærandi og að líkum algjörlega ófullnægjandi. Farið sé fram á að úrskurðarnefndin leggi mat á hvort skipulagsyfirvöld Hafnarfjarðarbæjar hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni og gætt að markmiðum skipulagslaga hvað þetta varði.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið bendir á að í kæru komi ekki fram á hvaða grundvelli kærandi byggi kæruheimild sína. Beri úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að taka kæruaðild til skoðunar ex officio og vísa kæru frá ef kæruaðild skorti. Það sama eigi við um kærufrest. Að því er varði efni kærunnar telur sveitarfélagið að það hafi farið í einu og öllu eftir lögum og reglum við breytingu á deiliskipulagi Suðurhafnar vegna Flensborgarhafnar.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Vísað er til þess að í umsögn Hafnarfjarðarbæjar hafi ekki verið fjallað efnislega um málsástæður kæranda sem megi túlka á þá leið að sveitarfélagið hafi engin mótrök. Málsástæður í kæru séu ítrekaðar og bent á að allt að 16 húsnúmer í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu séu með meira en þrjár hæðir. Breyti engu þó um sé að ræða ris eða kjallara, því hvoru tveggja eykur hæð bygginga. Augljóslega sé um að ræða heilar rishæðir sem eigi að verða íbúðir. Myndefni frá aðalskipulagi og rammaskipulagi sýni svo ekki verði um villst að aðeins hafi verið gert ráð fyrir þremur hæðum að hámarki með engu risi eða kjallara.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 15. janúar 2025 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurhafnar vegna Flensborgarhafnar. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Er kærandi helmingseigandi fasteignarinnar að Suðurgötu 70 í Hafnarfirði sem er í tæpa 70 m fjarlægð frá deiliskipulagssvæðinu. Með hliðsjón af því verður kærandi talinn eiga slíka grenndarhagsmuni af skipulagsbreytingunni að játa verður honum aðild að málinu. Þá barst kæra innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórn gerð skipulagsáætlana og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. gr. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags og skal deiliskipulag rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga.
Samkvæmt breytingu á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 vegna Suðurhafnar og Flensborgarhafnar, sem tók gildi árið 2023, er landnotkun á hinu umrædda svæði Flensborgarhafnar skilgreind sem miðsvæði (M5). Í greinargerð með aðalskipulagsbreytingunni segir m.a. í kafla um helstu forsendur skipulagsbreytingarinnar að þar rísi lágreist byggð fyrir blandaða starfsemi, s.s. afþreyingu, smávöruverslun og nýsköpun og heimild fyrir íbúðir á efri hæðum. Hámarkshæðir húsa verði allt að þrjár hæðir með undantekningu fyrir fjögurra hæða hús vestast á reitnum og stakstæð kennileiti. Byggð verði smágerð og áhersla lögð á skjólgóð dvalarsvæði og stíga. Þá er í kafla um áherslu og sérákvæði við gerð deiliskipulags ítrekað að hámarkshæð húsa verði þrjár hæðir með heimild fyrir fjórum hæðum vestast á reitnum. Jafnframt kemur þar fram að verslun og þjónusta verði í götuhæð en íbúðir á efri hæðum.
Í greinargerð með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er í 4. kafla að finna sérskilmála lóða á skipulagssvæðinu. Þar er í skilmálatöflu tilgreint að á átta lóðum verði heimilt að reisa þriggja hæða hús ásamt rishæð. Slíkt er í ósamræmi við þá skilmála aðalskipulagsins að hámarkshæðir húsa verði allt að þrjár hæðir. Þá verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum málsins en að einungis þrjár lóðanna teljist til vesturhluta svæðisins sem falla undir fyrrgreinda undanþáguheimild aðalskipulagsins. Einnig liggur fyrir að nokkuð ósamræmi er á milli heimilaðra fjölda hæða samkvæmt skilmálatöflu í greinargerð og skipulagsuppdráttar. Nánar tiltekið er um að ræða ósamræmi viðvíkjandi lóðirnar Flensborgarstræti 2a, 2b, 5, 9 og 16b, en í öllum tilfellum er tilgreind heimild fyrir rishæð auk þriggja hæða á skipulagsuppdrætti sem ekki kemur fram í skilmálatöflu. Þá er í nefndri skilmálatöflu tilgreint að á sumum lóðum verði einungis gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði eða íbúðum sem víkur frá skilmálum aðalskipulags um að verslun og þjónusta skuli vera „í götuhæð“ en íbúðir á efri hæðum húsa.
Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og rakið hefur verið felur hin kærða deiliskipulagsbreyting í sér heimildir til uppbyggingar umfram það sem kveðið er á um í Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 auk þess sem ekki var fylgt þeim fyrirmælum aðalskipulagsins að íbúðir eigi að vera á efri hæðum húsa.
Eins og rakið er í málavöxtum taldi Skipulagsstofnun í bréfi sínu til Hafnarfjarðarbæjar, dags. 6. febrúar 2025, að áður en birt yrði auglýsing um samþykki deiliskipulagstillögunnar þyrfti að lagfæra og skýra tiltekin atriði. Var þar m.a. bent á að tillagan vísaði til umhverfisskýrslu aðalskipulagsbreytingar fyrir svæðið frá árinu 2022, en í greinargerð þyrfti að fjalla um umhverfisáhrif deiliskipulagsbreytingar, t.d. skuggavarpsáhrifum, áhrifum vinds og fleiri atriði eftir því sem við ætti. Í kjölfarið á því var gerð breyting á greinargerð hinnar samþykktu deiliskipulagsbreytingartillögu er fólst m.a. í því að bæta við kafla um umhverfismat, sbr. kafla 5. Þar kemur fram að umhverfismat sé unnið í samræmi við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og sé markmið þess að meta umhverfisáhrif breytingarinnar, tryggja að umhverfissjónarmið séu höfð að leiðarljósi og stuðla að sjálfbærri þróun. Í tilefni af því er rétt að benda á að lög nr. 111/2021 kveða á um tiltekna málsmeðferð vegna umhverfismats áætlana, er m.a. felst í kynningu og samráði um umhverfismatsskýrslu við umsagnaraðila og almenning og úrvinnslu framkominna athugasemda, sbr. 15. og 16. gr. laganna. Er og ljóst að þess var ekki gætt við gerð nefndrar umhverfismatsskýrslu.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin slíkum ágöllum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 15. janúar 2025 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurhafnar vegna Flensborgarhafnar.
